§ 7.5. Правительство Российской Федерации

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть организуется и осуществляется согласно принципу разделения властей на законодательную, исполнителю и судебную, а ст. 11 фиксирует систему высших федеральных органов реализующих государственную власть: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ и Суды РФ.

Анализ конституционно-правовых норм главы 6 Конституции РФ позволяет выделить следующие ключевые (конституционно-правовые) характеристики Правительства РФ:

- это высший федеральный орган государственной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;

- это исполнительный орган государственной власти общей компетенции, управленческое воздействие которого распространяется на все сферы жизнедеятельности общества, т.е. компетенции, права и обязанности этого органа относятся к управлению всей территорией и всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-политической сфер;

- это коллегиальный государственный орган, обсуждение и принятие решения осуществляется на коллегиальной (совместной) основе, а также коллегиально (совместно) члены Правительства несут ответственность за принятые решения и их реализацию.

Таким образом, Правительство РФ – это высший и относительно независимый коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, возглавляющий единую систему исполнительной власти в России.

Рассмотрим более обстоятельнее выделенные конституционно-правовые характеристики Правительства РФ.

1. Правительство РФ является органом исполнительной власти. Это означает, что Правительство:

- организует и обеспечивает практическое осуществление федеральных законов, указов Президента РФ;

- непосредственно управляет общественными процессами, поведением людей, деятельностью организаций, в том числе осуществляет разработку и осуществление прогнозных планов социально-экономического развития общества, программ развития отдельных сфер общественной жизни;

- организует обеспечение прав и свобод граждан, прав организаций, в том числе предоставление государственных услуг населению (государственное образование, медицинская помощь, социальное обслуживание и др.);

- управляет федеральной собственностью.

2. Правительство является высшим исполнительным органом. Это означает, что Правительство:

- занимает руководящее (высшее) положение и играет ведущую роль в системе органов исполнительной власти;

- формирует приоритеты и направления правовой политики государства и принимает нормативные правовые акты, которые являются обязательными для всех без исключения федеральных органов исполнительной власти;

- принимает решения и действия обязательные для деятельности исполнительных органов местного самоуправления;

- принимает нормативные акты, подлежащие исполнению администрациями государственных предприятий, учреждений и организаций, а также другими субъектами правоотношений, включая организации частной формы собственности.

3. Правительство РФ является органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Это означает, что Правительство РФ управляет деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению РФ (ст. 71) и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72). По этим вопросам федеральные исполнительные органы и исполнительные органы субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти.

4. Правительство РФ является коллегиальным органом. Это означает, что Правительство РФ проводит свои заседания коллегиально (происходит совместное обсуждение и принятие конкретных решений по наиболее важным вопросам правовой политики государства в различных сферах жизнедеятельности общества), решения принимаются при условии их согласованности с членами Правительства. При этом, согласованность решений не предполагает принятие решений по принципам единогласия или большинства. В ряде случаев окончательное решение принимает Председатель (глава) Правительства, однако, в процессе разработки и принятия решения должна быть выявлена позиция каждого члена Правительства.

Правовые основы деятельности Правительства формирует также Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», который в ст. 3 определяет основные, принципы деятельности Правительства РФ: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов; народовластие; федерализм; разделение властей; ответственность; гласность; обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

1. Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов наиболее ярко проявляется в деятельности Правительства в его подзаконной деятельности по исполнению законов. Правительство обязано на основании законов принимать свои акты; вносить в свои акты изменения и дополнения, а также готовить проекты федеральных законов; контролировать соблюдение законности в деятельности всех органов системы исполнительной власти в Российской Федерации.

2. Принцип народовластия означает в деятельности Правительства всемерный учет интересов народа России, различных социальных и региональных интересов. Это достигается путем выявления потребностей общества, социальных групп, развитие контактов с представителями общественных организаций, в том числе политических партий при выработке и реализации решений Правительства РФ. Так, механизм осуществления законодательных актов по вопросам «монетизации» льгот населению был скорректирован Правительством с учетом мнений граждан и общественных объединений страны.

3. Принцип федерализма означает соблюдение в деятельности Правительства прав и интересов субъектов РФ. Правительство при принятии решений, касающихся интересов регионов, выявляет мнение субъектов Федерации, рассматривает обращения и предложения региональных органов власти.

4. Принцип разделения властей в деятельности Правительства заключается в том, что оно самостоятельно и под свою ответственность осуществляет функции исполнительной власти. Правительство не вмешивается в осуществление функций иных ветвей власти. Поэтому в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» специально выделены главы о взаимоотношениях с Президентом РФ, Федеральным Собранием, органами судебной власти.

5. Принцип ответственности проявляется в том, что для Правительства РФ установлены особые формы и способы ответственности. Правительство не избирается народом, избирателями. Оно отвечает перед органами государственной власти, которые принимают участие в его формировании Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ (Государственной Думой, прежде всего). Правительство несет коллегиальную ответственность, всем своим составом независимости от степени ответственности каждого его члена.

6. Принцип гласности (открытости), является важнейшим организационным принципом обеспечения демократизма, участия общества в принятии решений и оценке деятельности Правительства. Заседания Правительства, как правило, открыты для средств массовой информации. Представители различных общественных объединений, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации имеют право присутствовать на его заседаниях. Правительство публикует свои акты, обязано доводить до сведения населения акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан.

7. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина универсальный принцип, который лежит в основе всей деятельности Правительства: нормотворческой, правоприменительной, организационно-хозяйственной.

Состав Правительства РФ и порядок формирования. Конституция РФ (ч. 2 ст. 110) устанавливает, что Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров. Состав Правительства зависит от системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются Президентом РФ в зависимости от задач исполнительной власти в конкретный исторический период. Членом Правительства РФ может быть только то лицо, которое является федеральным министром, т.е. членом Правительства не может быть руководитель федерального агентства или службы. Если согласно утвержденной указом Президента РФ структуре федеральных органов исполнительной власти должность руководителя какого-либо федерального органа исполнительной власти (или структурного подразделения) приравнена к должности федерального министра, в этом случае он вправе быть членом Правительства. Например, руководитель аппарата Правительства РФ является федеральным министром, т. е. членом Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления его деятельности и организует его работу. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации его правовой политики, участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение и осуществляют иные полномочия, установленные указанным ФКЗ «О Правительстве РФ». Порядок деятельности членов Правительства в составе Правительства определяется в Регламенте Правительства.

Формирование нового состава Правительства РФ происходит в следующих случаях:

1) когда прошли выборы нового Президента или он переизбран на второй срок, и прежнее Правительство сложило свои полномочия;

2) если Президент принял решение об отставке Правительства (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ);

3) когда само Правительство ставит вопрос об отставке, либо Государственная Дума выражает недоверие Правительству и Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ (ч. 1,3,4 ст. 117 Конституции РФ).

Следует учитывать, что Правительство – это вторичный орган (непосредственно не выбираемый населением) государственной власти, который формируется первичными органами власти (непосредственно выбираемые населением). И при этом формировании первичными органами власти, Правительстве «передается» республиканский (народный, выборный) характер. В формировании Правительства РФ участвуют два первичных органа государственной власти: Президент РФ и Государственная Дума. Формирование Правительства начинается с назначения его Председателя. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ). Стабильность и последовательность политики Правительства обеспечивается поддержкой большинства в парламенте.

В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из его заместителей. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Президент по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. «д» ст. 83 и ч. 2 ст. 112 Конституции РФ).

Компетенция Правительства РФ. Акты Правительства РФ. Полномочия Правительства РФ установлены Конституцией РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», рядом федеральных законов и указов Президента РФ. К числу важнейших следует отнести полномочия Правительства по руководству федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти: право требовать от этих органов выполнения порученных задач; право создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; право утверждать положения о федеральных министерствах (кроме тех, которыми осуществляет руководство Президент РФ), их штатную численность и размер финансирования; право отменять или приостанавливать акты этих органов.

К числу общих полномочий Правительства относятся: организация реализации внутренней и внешней политики государства, осуществление регулирования в социально-экономической сфере, обеспечение единства системы исполнительной власти, направление и контроль деятельности ее органов, формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации, реализация права законодательной инициативы.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» выделяет полномочия по основным сферам жизнедеятельности общества.

В сфере экономики Правительство РФ: осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; осуществляет управление федеральной собственностью и др.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет об его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг и др.

В социальной сфере Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья и др.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ: разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки; обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования и др.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов и др.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство РФ: осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил, воинских формирований и др.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ: осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики; обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение государственных обязательств по международным договорам; отстаивает геополитические интересы, защищает граждан России за пределами ее территории и др.

Правительство РФ осуществляет также и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ. Правительство РФ принимает постановления и распоряжения. Постановления имеют нормативный характер. Распоряжения принимаются по оперативным и иным текущим вопросам деятельности Правительства и не имеют нормативного характера. Правительственные акты подписываются Председателем Правительства РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суде.

Взаимоотношения Правительства РФ с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ. Полномочия Президента РФ являются определяющими во взаимоотношениях с Правительством РФ.

Глава государства: назначает (с согласия Государственной Думы) Председателя Правительства РФ; утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти; назначает заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства РФ; вправе отменять постановления, распоряжения Правительства РФ; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях его Президиума; непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.; утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах и назначает их руководителей; осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности; распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

Правительство РФ обеспечивает реализацию конституционных прав Президента РФ по отношению к Правительству; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит глава государства.

Основными формами взаимодействия Правительства РФ и Федерального Собрания являются: участие Государственной Думы в назначении Председателя Правительства; участие Правительства в законодательной деятельности Федерального Собрания; участие представителей Правительства в работе палат парламента; заслушивание членов Правительства на заседаниях палат Федерального Собрания; запросы и обращения к Правительству членов парламента, палат парламента; постановка вопросов о доверии, недоверии и отказа в доверии Правительству и др.

Наиболее активной формой взаимодействия Правительства РФ и Парламента является законодательный процесс. Правительство имеет следующие основные полномочия в сфере законодательного процесса: внесение законопроектов в Государственную Думу; право обязательного заключения по отдельным законопроектам (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ); право направлять в палаты парламента официальные отзывы о рассматриваемых ими федеральных законах и законопроектах.

Ответственность Правительства РФ. Одним из принципов реализации конституционных полномочий Правительством РФ является непрерывность его деятельности. Согласно Конституции РФ (ч. 5 ст. 117) Правительство после своей отставки по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства.

Непрерывный срок деятельности Правительства в одном составе не может превышать шести лет, поскольку с избранием нового Президента прежнее Правительство слагает свои полномочия. Этот срок может быть и меньше, в случаях досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий или отставки Правительства.

Ответственность Правительства является конституционно-правовой (см. параграф 3.6.). Она наступает, как правило, без наличия в действиях Правительства состава правонарушения, а вследствие неэффективности его деятельности, расхождения взглядов на проведение политического курса и др.

Правительство несет конституционно-правовую ответственность, как перед Президентом, так и перед Государственной Думой. В России оно несет коллективную (солидарную) ответственность. Правительство рассматривается как команда единомышленников, проводящая общий политический курс. Отрицательная оценка деятельности одного из членов Правительства означает распространение этой оценки на все Правительство. Освобождение от должности Председателя Правительства влечет за собою отставку всех его членов.

Правительство несет ответственность, как перед Президентом, так и перед Парламентом. Вместе с тем формы и объем этой ответственности различные. Вопросы ответственности Правительства тесно связаны с вопросами его отставки. Президент РФ может отправить Правительство РФ в отставку в любое время и по любым основаниям и даже без таковых. Это конституционное право главы государства не конкретизировано ни в Конституции РФ, ни в конституционном законодательстве.

Конституция РФ предусматривает два варианта постановки и решения вопроса о доверии Правительству: по инициативе Государственной Думы (ч. 3 ст. 117) либо по инициативе Правительства (ч. 4 ст. 117).

Конституция РФ устанавливает случаи, когда отставка Правительства не является результатом наступления политической ответственности: сложение полномочий перед вновь избранным Президентом; добровольная отставка. Правительство может по собственной инициативе подать в отставку. Возможны и иные основания отставки всего Правительства, например, вследствие прекращения исполнения полномочий Председателем Правительства (ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

В соответствии с Конституцией РФ порядок отставки и освобождения от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, являющихся членами Правительства, совпадает с порядком их назначения, т. е. Президент освобождает от должности указанных лиц по предложению Председателя Правительства (п. «г» ст. 83). В данном случае причины прекращения полномочий членами Правительства могут быть определены личными мотивами (например, состояние здоровья), а также связаны с наступлением ответственности указанных лиц. Это могут быть политическая, дисциплинарная и иные виды ответственности за служебные правонарушения или проступки, а также за совершение преступления. В результате член Правительства теряет доверие главы Правительства или Президента и не может далее исполнять возложенные на него полномочия. В соответствии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 9) заместители Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявление об отставке.