<<
>>

ТЭБ В ПАРЛАМЕНТСКИХ ОБСУЖДЕНИЯХ

Вопрос о законодательном статусе мер оптимизации топливно­энергетического баланса обсуждался в Государственной Думе на Парла­ментских слушаниях 20 марта 2007 года «О законодательном обеспече­нии оптимизации топливно-энергетического баланса Российской Федера­ции».

Инициатором слушаний выступил Комитет по энергетике, транспорту и связи. Председатель комитета В. А. Язев, определяя главные вопросы для обсуждения, акцентировал внимание на необходимости оптимизации ТЭБ, а также на правовом закреплении статуса балансов и процедур их составле­ния. Многие из выступавших предлагали сделать топливно-энергетический баланс не статистическим, а регулирующим документом, положения кото­рого имели бы обязательный характер. В частности, Комитет Государствен­ной Думы по энергетике, транспорту и связи отмечал необходимость оформ­ления порядка составления ТЭБ федеральным законом, с учетом критери­ев оптимальности баланса, созданием системы контроля его исполнения по совокупности индикаторов достижения целей.

Представители государственной исполнительной власти, которые при­нимали участие в обсуждении, придерживались отраслевого подхода, по­лагая, что проблема может быть решена соответствующими нормативны­ми правовыми актами для электро-, газо-, тепло- и водоснабжения. Данная позиция отражает интересы энергетических монополий и в долговремен­ном плане не позволяет оптимизировать ТЭБ на рациональной основе и осуществлять единую государственную энергетическую политику, что чре­вато значительными политическими и экономическими издержками для 90

страны в условиях серьезного ужесточения соперничества в мире за энер­гетические ресурсы, в том числе и военными методами. Сторонники клас­сического подхода, основанного на описании единого национального энер­гетического комплекса, в качестве аргумента в защиту своей позиции при­водят меры зарубежной энергетической политики, в частности Евросоюза и США. Они отмечают, что фрагментирование энергетики, основанное на принципах либерализации рынка, должно компенсироваться мощными ин­теграционными мерами — национальными и международными регулятора­ми, государственным регулированием информационных потоков, усилением государственного влияния на энергетический рынок, принятием законов, со­держащих императивные нормы обеспечения функционирования топливно­энергетического комплекса. В период существования СССР разрабатыва­лись топливно-энергетические сводный и частные балансы по всем энерго­ресурсам, а также плановый и отчетный балансы. Топливно-энергетические балансы составлялись по народному хозяйству в целом, по союзным респу­бликам, объединениям и предприятиям. При разработке планового баланса намечались экономические, технические и организационные мероприятия, обеспечивающие достижение заданных темпов, пропорций и показателей эффективности развития топливно-энергетического комплекса.

Российские ведущие исследовательские организации полагают, что рос­сийские системы моделирования энергетики обладают приемлемым каче­ством. Составленные для Энергетической стратегии России на период до 2020 года прогнозы ТЭБ, по уверениям разработчиков, оказались достаточ­но точными, за исключением прогнозов цен на нефть. Тем не менее директор ИЭИ РАН А.

А. Макаров предположил, что в рыночных условиях ТЭБ сле­дует формировать «снизу-вверх», а не наоборот. Общий сценарий развития энергетики необходимо разрабатывать на основании прогноза социально­экономического развития страны, а разработку балансов всех уровней осу­ществлять по единой методологии, обеспечивающей единый для всех уров­ней формат представления данных. Помимо количественного описания по­токов энергоносителей и энергии балансы должны содержать прогнозы цен и тарифов, основанные на равновесии спроса и предложения и обеспечива­ющие необходимые уровни рентабельности. Самой большой проблемой раз­работки ТЭБ как законодательного акта А. А. Макаров считает невозмож­ность государства гарантировать все значения параметров, определяющих результат прогнозирования ТЭБ, например цены на нефть. Данное опасе­ние не может считаться принципиальным. Аналогичная ситуация постоян­но присутствует в бюджетном процессе. Бюджет формируется в виде ба­ланса, а отклонения корректируются специальными регламентами и законодательными процедурами. Более существенную проблему представляет, на наш взгляд, неточная энергетическая статистика, не позво­ляющая осуществлять учет, аналогичный бухгалтерскому, в котором каждая учетная операция фиксируется по балансовой схеме в виде «двойной запи­си» с нулевой погрешностью измеряемых денежных потоков. Нельзя так­же согласиться с тем, что балансы целесообразно разрабатывать лишь для информационных целей и обеспечения решения частных конкретных за­дач энергетики, чтобы не деформировать рынок директивным планирова­нием. Долгосрочные топливно-энергетические балансы нужны для плани­рования участия государства в поиске, подготовке к разработке и разработ­ке новых месторождений, в поиске и освоении новых энергоносителей; для осуществления бюджетных обязательств в отношении объектов энергети­ки и сетевого хозяйства; для выработки политики в области исследований и подготовки кадров, а также для формирования целевых программ в смеж­ных отраслях промышленности, прежде всего в машиностроении. Участие государства на этих направлениях участники рынка только приветствуют и рассчитывают на него. Директивное регулирование энергетики за рубежом (в Евросоюзе, США и так далее) подтверждает эту точку зрения. Государ­ственное директивное планирование абсолютно необходимо при ограничен­ных запасах сырья и для осуществления и регулирования долговременных процессов, когда сигналы будущего спроса и предложения не улавливают­ся рынком. В рыночной экономике устранение диспропорций осуществля­ется через экономические кризисы, что в энергетике недопустимо. Кроме того, энергоносители и топливо, являясь основной компонентой вооруже­ний, все в большей степени становятся фактором, определяющим боеспо­собность вооруженных сил.

Должна сохраниться практика заключения долгосрочных соглашений на поставку природного газа, что требует гарантированной добычи закон­трактованных объемов, а значит, снизит риски инвесторов. При стабиль­ном долгосрочном ТЭБ более спокойным будет поведение фондовых и сы­рьевых бирж.

Директор департамента ТЭК Минпромэнерго РФ А. Б. Яновский пред­ставил схему разработки существующих топливно-энергетических балан­сов. Комментируя их разнообразие, он объяснил это спецификой задач, ко­торые решает баланс каждого вида каждого временного горизонта. В част­ности, квартальные балансы для мазута и сжиженных газов необходимы для распределения этих продуктов во внерыночном секторе энергетики. Квартальные балансы нефти — основа формирования доступа к нефте­проводам и составления графика экспортных поставок. Трехгодовые и го­довые балансы, касающиеся прежде всего электроэнергетики и газовой про­мышленности, необходимы для разработки бюджетов и выработки тариф- пых решений. Долгосрочные — пяти- и двадцатилетние — балансы служат для разработки генеральных схем размещения объектов электроэнергети­ки и развития газовой промышленности, схем развития нефтепроводного и нефтепродуктопроводного транспорта. А. Б. Яновский указал на недо­статки сложившейся системы, отметив в первую очередь отсутствие реги­онального разреза топливно-энергетических балансов, а также основные трудности при решении данной проблемы — неадекватную систему учета (т.е. энергетической статистики), неполный перечень энергоресурсов, вклю­ченных в учет, отсутствие единого методического подхода к их разработке на федеральном и региональных уровнях. А. Б. Яновский предложил более четко определиться: развивать законодательство в отношении топливно­энергетических балансов путем внесения изменений в существующие зако­ны и правительственные правовые акты либо работать над созданием спе­циального закона. Существующая законодательная база отводит топливно­энергетическим балансам не прогнозно-директивную, а индикативную роль, используемую главным образом для прогнозирования. Если придерживать­ся этой позиции, то целесообразно нормы о статусе ТЭБ включить в Феде­ральный закон от 23 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном про­гнозировании и программах социально-экономического развития Рос­сийской Федерации». Подводя итоги своего выступления, А. Б. Яновский подчеркнул, что деятельность органов исполнительной государственной власти по разработке топливно-энергетических балансов находится в рус­ле положений действующей энергетической стратегии. Однако, по нашему мнению, это в большей степени свидетельствует о необходимости доработ­ки концепции топливно-энергетических балансов и внесении ее стратеги­ческих целей в Энергетическую стратегию России. Кроме того, отведение топливно-энергетическим балансам лишь роли инструмента прогнозирова­ния существенно снижает эффективность управления развитием энергети­ки, которая сегодня стала ключевым фактором внутренней и внешней по­литики многих государств.

Заместитель начальника управления перспективного развития депар­тамента стратегического развития ОАО «Газпром» А. Г. Фомин предложил в первую очередь инициировать разработку федерального закона об энер­гобезопасности, осуществить доработку и уточнение федерального закона об энергосбережении. Указанные документы позволят сформировать си­стему критериев оценки обеспечения энергобезопасности, реальные меха­низмы стимулирования энергосбережения и инвестирования в энергети­ке. Они будут также стимулировать разработку рациональных топливно­энергетических балансов, соблюдение паритета цен на различные виды топлива. Эта точка зрения заслуживает безусловного внимания, так как именно в обеспечении энергобезопасности государство и органы местного самоуправления должны играть решающую роль и располагать эффектив­ными инструментами воздействия на топливно-энергетический комплекс и на сектор конечного потребления энергии.

Тема энергетической безопасности в России обсуждается давно, разра­ботан не один законопроект, подготовлены различные системы индикатив­ных показателей. Но дальше этого дело пока не идет. В США в конце 2007 года вступил в силу закон об энергетической независимости и безопасно­сти США (Energy Independence and Security Act of 2007, Public Law НО­НО), в соответствии с которым вновь избранный Президент США должен представлять всесторонний отчет об энергетической безопасности в течение 150 дней после вступления в должность. Бюджетный запрос Министерства энергетики США на очередной финансовый год, например, содержит целый раздел под названием «Энергетическая безопасность», в котором предусмо­трено ежегодное увеличение бюджетного финансирования Администрации энергетической информации (ЕІА).

Начальник департамента экономической политики РАО «ЕЭС России» И. С. Кожуховский обратил внимание на то, что в условиях реформирования электроэнергетики баланс утратил свою директивность, но его актуальность значительно возросла, особенно для координации деятельности разделен­ных компаний и для разработки долгосрочных инвестиционных программ в секторе электроэнергетики. В электроэнергетике прогнозные балансы элек­троэнергии (мощности) являются частью технологического процесса и в на­стоящее время могут считаться самыми продвинутыми. Одной из главных проблем докладчик считает разработку региональных балансов, особенно ее институциональное обеспечение и утверждение единого регламента форми­рования сводных федеральных балансов на основании региональных. Инсти­туциональная структура формирования топливно-энергетических балансов вызывает много споров. В 2006 году руководитель Федерального агентства по энергетике в своем выступлении на Всероссийском совещании предлагал передать формирование топливно-энергетических балансов из возглавляе­мого им агентства в Министерство экономического развития и торговли, мо­тивируя тем, что помимо предприятий топливно-энергетического комплекса необходимо вести работу с такими потребителями, как население, объекты коммунального хозяйства, сельского хозяйства, оборонной промышленно­сти, транспорта и так далее. Несмотря на изменение структуры органов го­сударственной исполнительной власти, указанную проблему нельзя счи­тать решенной и сегодня.

Председатель подкомитета Государственной Думы по возобновляе­мым источникам энергии В. Б. Иванов обратил внимание на базовую роль энергетической статистики и возможности применения мирового опыта со­ставления и представления энергетического баланса. Он предложил уско­рить принятие федерального закона об официальной государственной ста­тистике и отметил отсутствие в государственной программе развития ста­тистики направления энергетической статистики. Он подчеркнул, что крен в сторону узковедомственной энергетической статистики, безусловно, соз­даст проблемы для отстаивания Россией своих интересов в энергетической сфере, в том числе и в осуществлении политики сокращения выброса пар­никовых газов. Кроме того, балансы должны более дифференцированно и точно отражать потери энергии при ее производстве и распределении, эф­фективность ее потребления, а также опираться на график перехода к сере­дине текущего века на существенно скорректированное «топливное меню». В качестве одной из мер коррекции существующей законодательной базы в отношении топливно-энергетических балансов В. Б. Иванов предложил прежде всего придать Энергетической стратегии России «надправитель­ственный» статус.

Начальник управления статистики предприятий Росстата Е. А. Шу­стова сообщила, что расчетные топливно-энергетические балансы строятся ежегодно по 25 важнейшим видам энергоносителей. Их структура пример­но совпадает со структурой отчетного ТЭБ. С 1990 года балансы строятся не на данных статистического наблюдения, а на расчетной основе. Особен­но трудно оценивать запасы топливно-энергетических ресурсов предприя­тий и организаций. Полученные расчетные балансы не публикуются, за ис­ключением отдельных составляющих, что не соответствует мировой прак­тике официальной государственной статистики.

Исполнительный директор Центра по эффективному использованию энергии И. А. Башмаков особо отметил недостаточное качество существу­ющих прогнозов, особенно в прогнозировании потребления. Большой про­блемой является разработка единых муниципальных энергетических пла­нов. В настоящее время во многих муниципальных образованиях разра­батываются несвязанные схемы тепло-, водо-, электро-, газоснабжения, которые формируются изолированно друг от друга, что влечет неоправ­данные расходы.

Результат оптимизации ТЭБ зависит от выбора критериев оптимизации. Это могут быть: максимизация энергетической безопасности, максимизация экономической эффективности, объемов экспорта, полное удовлетворение внутренних потребностей в энергии и тому подобное. Можно директивно устанавливать целевые показатели, например в отношении энергоэффектив­ности, доли использования возобновляемых источников энергии и энерге­тического использования отходов.

Отсутствуют исследования эластичности спроса по цене на природный газ, на электроэнергию, уголь в различных секторах потребления, а также факторов межтопливной конкуренции. Невозможно оптимизировать баланс без реализации политики энергоэффективности, что для России сверхакту­ально. Следовательно, топливно-энергетические балансы должны сопрово­ждаться показателями энергоэффективности и анализом рисков, обуслов­ленных низкой эффективностью использования энергии в различных сек­торах потребителей энергии и в отраслях промышленности. Немаловажным фактором, влияющим на результаты энергетической статистики и топливно­энергетических балансов, является наличие достаточного числа квалифици­рованных специалистов в регионах и муниципальных образованиях.

Заместитель министра экономики и промышленности Республики Та­тарстан Ф. X. Туктаров обратил внимание на то, что наряду с системой со­вершенствования топливно-энергетического баланса должна быть создана система управления его параметрами, позволяющая достигать поставлен­ных целей путем оптимизации «топливного меню» и обеспечения приори­тетного использования энергоэффективных технологий.

Генеральный директор Института проблем естественных монополий IO. 3. Саакян заявил, что топливно-энергетический баланс России сегодня не может считаться оптимальным. Следствием этого является непропорцио­нальное развитие топливно-энергетического комплекса и низкая конкурен­тоспособность предприятий, получающих энергоносители по заниженным ценам. На законодательном уровне следует создать систему оптимизации ТЭБа в соответствии с целевыми показателями эффективности националь­ной экономики. Оптимизация баланса должна стать процессом постоянным и учитывать большое количество факторов, вплоть до прогнозов достиже­ния технического прогресса и конкурентоспособности в будущем.

Большинство предложений участников были учтены в Рекомендациях Парламентских слушаний Правительству Российской Федерации.

За повышение статуса ТЭБ неоднократно выступал Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Заместитель председателя Комитета по промышленной политике С. В. Шатиров отмечал, что основой энергетической стратегии являются балансы топлива и энергии, которые, с одной стороны, служат количественной характеристикой целей стратегии, а с другой, — являются инструментом достижения поставленных задач. Этот потенциал не используется в полной мере. В настоящее время на федераль­ном уровне прогнозные балансы, как текущие, так и перспективные, рас­считываются и утверждаются ведомственно и, по мнению С. В. Шатирова, носят факультативный характер, поскольку нет соответствующей законо­дательной базы. Утверждаемые цифры прогнозных балансов не увязаны с бюджетом страны и регионов и не сопровождаются мерами, которые были бы направлены на их выполнение. В результате ТЭБ оказывается у нас не вполне корректным статистическим документом, поскольку опирается па данные, адекватность которых вызывает сомнение. За «реализацию верти­кали топливно-энергетических балансов» высказывался и заместитель пред­седателя Комиссии по естественным монополиям при Совете Федерации В. Е. Межевич. ТЭБ, по его мнению, должен разрабатываться не на уровне ведомств и компаний, а в рамках всей страны.

С инициативой разработки проекта федерального закона о топливно­энергетических балансах выступал также Институт народнохозяйственно­го прогнозирования РАН. Данная инициатива — часть системы обеспечения энергетической безопасности и мониторинга топливно-энергетического балан­са, предложенной межотраслевой рабочей іруппьі по топливно-энергетической проблеме. В структуре законопроекта предусмотрены нормы, касающиеся осу­ществления государственного регулирования балансов топлива и энергии и организации контроля за их выполнением; особенностей регулирования ба­лансов по отдельным видам топлива и энергии и областям их потребления; особенностей регулирования балансов топлива и энергии по направлени­ям государственной политики; информационного, кадрового и финансового обеспечения реализации данного федерального закона; распределения пол­номочий между органами исполнительной власти по осуществлению госу­дарственного регулирования балансов и контроля за их выполнением; ответ­ственности и санкций за нарушение федерального закона, порядка принятия решений уполномоченными органами и порядка исполнения и обжалования решений. При наличии приемлемых положений в структуре законопроекта в целом принятый подход не является полным, обоснованным и целесообраз­ным, поэтому поиск в данном направлении должен быть продолжен.

2.4.

<< | >>
Источник: Язев, В. А.. Правовые и методологические основания энергетических балансов и энер­гетической статистики. 2008

Еще по теме ТЭБ В ПАРЛАМЕНТСКИХ ОБСУЖДЕНИЯХ:

  1. В федеральном законе «О парламентском контроле» не раскрывается понятие «парламентский контроль»
  2. ТЭБ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ
  3. ТЭБ И ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТЬ
  4. ТЭБ В БЛИЖНЕМ ЗАРУБЕЖЬЕ
  5. ТЭБ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
  6. ТЭБ В РЕШЕНИЯХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
  7. Обсуждение результатов
  8. Вопросы для обсуждения
  9. 2.2 Вопросы для обсуждения
  10. 3.2Вопросы для обсуждения
  11. 6.2Вопросы для обсуждения
  12. 8.2 Вопросы для обсуждения
  13. 9.2 Вопросы для обсуждения
  14. 10.2 Вопросы для обсуждения
  15. 11.2 Вопросы для обсуждения
  16. 12.2 Вопросы для обсуждения
  17. 13.2 Вопросы для обсуждения
  18. 14.2 Вопросы для обсуждения
  19. 15.2 Вопросы для обсуждения
  20. 16.2 Вопросы для обсуждения