ТЭБ В ПАРЛАМЕНТСКИХ ОБСУЖДЕНИЯХ
Вопрос о законодательном статусе мер оптимизации топливноэнергетического баланса обсуждался в Государственной Думе на Парламентских слушаниях 20 марта 2007 года «О законодательном обеспечении оптимизации топливно-энергетического баланса Российской Федерации».
Инициатором слушаний выступил Комитет по энергетике, транспорту и связи. Председатель комитета В. А. Язев, определяя главные вопросы для обсуждения, акцентировал внимание на необходимости оптимизации ТЭБ, а также на правовом закреплении статуса балансов и процедур их составления. Многие из выступавших предлагали сделать топливно-энергетический баланс не статистическим, а регулирующим документом, положения которого имели бы обязательный характер. В частности, Комитет Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи отмечал необходимость оформления порядка составления ТЭБ федеральным законом, с учетом критериев оптимальности баланса, созданием системы контроля его исполнения по совокупности индикаторов достижения целей.Представители государственной исполнительной власти, которые принимали участие в обсуждении, придерживались отраслевого подхода, полагая, что проблема может быть решена соответствующими нормативными правовыми актами для электро-, газо-, тепло- и водоснабжения. Данная позиция отражает интересы энергетических монополий и в долговременном плане не позволяет оптимизировать ТЭБ на рациональной основе и осуществлять единую государственную энергетическую политику, что чревато значительными политическими и экономическими издержками для 90
страны в условиях серьезного ужесточения соперничества в мире за энергетические ресурсы, в том числе и военными методами. Сторонники классического подхода, основанного на описании единого национального энергетического комплекса, в качестве аргумента в защиту своей позиции приводят меры зарубежной энергетической политики, в частности Евросоюза и США. Они отмечают, что фрагментирование энергетики, основанное на принципах либерализации рынка, должно компенсироваться мощными интеграционными мерами — национальными и международными регуляторами, государственным регулированием информационных потоков, усилением государственного влияния на энергетический рынок, принятием законов, содержащих императивные нормы обеспечения функционирования топливноэнергетического комплекса. В период существования СССР разрабатывались топливно-энергетические сводный и частные балансы по всем энергоресурсам, а также плановый и отчетный балансы. Топливно-энергетические балансы составлялись по народному хозяйству в целом, по союзным республикам, объединениям и предприятиям. При разработке планового баланса намечались экономические, технические и организационные мероприятия, обеспечивающие достижение заданных темпов, пропорций и показателей эффективности развития топливно-энергетического комплекса.
Российские ведущие исследовательские организации полагают, что российские системы моделирования энергетики обладают приемлемым качеством. Составленные для Энергетической стратегии России на период до 2020 года прогнозы ТЭБ, по уверениям разработчиков, оказались достаточно точными, за исключением прогнозов цен на нефть. Тем не менее директор ИЭИ РАН А.
А. Макаров предположил, что в рыночных условиях ТЭБ следует формировать «снизу-вверх», а не наоборот. Общий сценарий развития энергетики необходимо разрабатывать на основании прогноза социальноэкономического развития страны, а разработку балансов всех уровней осуществлять по единой методологии, обеспечивающей единый для всех уровней формат представления данных. Помимо количественного описания потоков энергоносителей и энергии балансы должны содержать прогнозы цен и тарифов, основанные на равновесии спроса и предложения и обеспечивающие необходимые уровни рентабельности. Самой большой проблемой разработки ТЭБ как законодательного акта А. А. Макаров считает невозможность государства гарантировать все значения параметров, определяющих результат прогнозирования ТЭБ, например цены на нефть. Данное опасение не может считаться принципиальным. Аналогичная ситуация постоянно присутствует в бюджетном процессе. Бюджет формируется в виде баланса, а отклонения корректируются специальными регламентами и законодательными процедурами. Более существенную проблему представляет, на наш взгляд, неточная энергетическая статистика, не позволяющая осуществлять учет, аналогичный бухгалтерскому, в котором каждая учетная операция фиксируется по балансовой схеме в виде «двойной записи» с нулевой погрешностью измеряемых денежных потоков. Нельзя также согласиться с тем, что балансы целесообразно разрабатывать лишь для информационных целей и обеспечения решения частных конкретных задач энергетики, чтобы не деформировать рынок директивным планированием. Долгосрочные топливно-энергетические балансы нужны для планирования участия государства в поиске, подготовке к разработке и разработке новых месторождений, в поиске и освоении новых энергоносителей; для осуществления бюджетных обязательств в отношении объектов энергетики и сетевого хозяйства; для выработки политики в области исследований и подготовки кадров, а также для формирования целевых программ в смежных отраслях промышленности, прежде всего в машиностроении. Участие государства на этих направлениях участники рынка только приветствуют и рассчитывают на него. Директивное регулирование энергетики за рубежом (в Евросоюзе, США и так далее) подтверждает эту точку зрения. Государственное директивное планирование абсолютно необходимо при ограниченных запасах сырья и для осуществления и регулирования долговременных процессов, когда сигналы будущего спроса и предложения не улавливаются рынком. В рыночной экономике устранение диспропорций осуществляется через экономические кризисы, что в энергетике недопустимо. Кроме того, энергоносители и топливо, являясь основной компонентой вооружений, все в большей степени становятся фактором, определяющим боеспособность вооруженных сил.Должна сохраниться практика заключения долгосрочных соглашений на поставку природного газа, что требует гарантированной добычи законтрактованных объемов, а значит, снизит риски инвесторов. При стабильном долгосрочном ТЭБ более спокойным будет поведение фондовых и сырьевых бирж.
Директор департамента ТЭК Минпромэнерго РФ А. Б. Яновский представил схему разработки существующих топливно-энергетических балансов. Комментируя их разнообразие, он объяснил это спецификой задач, которые решает баланс каждого вида каждого временного горизонта. В частности, квартальные балансы для мазута и сжиженных газов необходимы для распределения этих продуктов во внерыночном секторе энергетики. Квартальные балансы нефти — основа формирования доступа к нефтепроводам и составления графика экспортных поставок. Трехгодовые и годовые балансы, касающиеся прежде всего электроэнергетики и газовой промышленности, необходимы для разработки бюджетов и выработки тариф- пых решений. Долгосрочные — пяти- и двадцатилетние — балансы служат для разработки генеральных схем размещения объектов электроэнергетики и развития газовой промышленности, схем развития нефтепроводного и нефтепродуктопроводного транспорта. А. Б. Яновский указал на недостатки сложившейся системы, отметив в первую очередь отсутствие регионального разреза топливно-энергетических балансов, а также основные трудности при решении данной проблемы — неадекватную систему учета (т.е. энергетической статистики), неполный перечень энергоресурсов, включенных в учет, отсутствие единого методического подхода к их разработке на федеральном и региональных уровнях. А. Б. Яновский предложил более четко определиться: развивать законодательство в отношении топливноэнергетических балансов путем внесения изменений в существующие законы и правительственные правовые акты либо работать над созданием специального закона. Существующая законодательная база отводит топливноэнергетическим балансам не прогнозно-директивную, а индикативную роль, используемую главным образом для прогнозирования. Если придерживаться этой позиции, то целесообразно нормы о статусе ТЭБ включить в Федеральный закон от 23 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Подводя итоги своего выступления, А. Б. Яновский подчеркнул, что деятельность органов исполнительной государственной власти по разработке топливно-энергетических балансов находится в русле положений действующей энергетической стратегии. Однако, по нашему мнению, это в большей степени свидетельствует о необходимости доработки концепции топливно-энергетических балансов и внесении ее стратегических целей в Энергетическую стратегию России. Кроме того, отведение топливно-энергетическим балансам лишь роли инструмента прогнозирования существенно снижает эффективность управления развитием энергетики, которая сегодня стала ключевым фактором внутренней и внешней политики многих государств.
Заместитель начальника управления перспективного развития департамента стратегического развития ОАО «Газпром» А. Г. Фомин предложил в первую очередь инициировать разработку федерального закона об энергобезопасности, осуществить доработку и уточнение федерального закона об энергосбережении. Указанные документы позволят сформировать систему критериев оценки обеспечения энергобезопасности, реальные механизмы стимулирования энергосбережения и инвестирования в энергетике. Они будут также стимулировать разработку рациональных топливноэнергетических балансов, соблюдение паритета цен на различные виды топлива. Эта точка зрения заслуживает безусловного внимания, так как именно в обеспечении энергобезопасности государство и органы местного самоуправления должны играть решающую роль и располагать эффективными инструментами воздействия на топливно-энергетический комплекс и на сектор конечного потребления энергии.
Тема энергетической безопасности в России обсуждается давно, разработан не один законопроект, подготовлены различные системы индикативных показателей. Но дальше этого дело пока не идет. В США в конце 2007 года вступил в силу закон об энергетической независимости и безопасности США (Energy Independence and Security Act of 2007, Public Law НОНО), в соответствии с которым вновь избранный Президент США должен представлять всесторонний отчет об энергетической безопасности в течение 150 дней после вступления в должность. Бюджетный запрос Министерства энергетики США на очередной финансовый год, например, содержит целый раздел под названием «Энергетическая безопасность», в котором предусмотрено ежегодное увеличение бюджетного финансирования Администрации энергетической информации (ЕІА).
Начальник департамента экономической политики РАО «ЕЭС России» И. С. Кожуховский обратил внимание на то, что в условиях реформирования электроэнергетики баланс утратил свою директивность, но его актуальность значительно возросла, особенно для координации деятельности разделенных компаний и для разработки долгосрочных инвестиционных программ в секторе электроэнергетики. В электроэнергетике прогнозные балансы электроэнергии (мощности) являются частью технологического процесса и в настоящее время могут считаться самыми продвинутыми. Одной из главных проблем докладчик считает разработку региональных балансов, особенно ее институциональное обеспечение и утверждение единого регламента формирования сводных федеральных балансов на основании региональных. Институциональная структура формирования топливно-энергетических балансов вызывает много споров. В 2006 году руководитель Федерального агентства по энергетике в своем выступлении на Всероссийском совещании предлагал передать формирование топливно-энергетических балансов из возглавляемого им агентства в Министерство экономического развития и торговли, мотивируя тем, что помимо предприятий топливно-энергетического комплекса необходимо вести работу с такими потребителями, как население, объекты коммунального хозяйства, сельского хозяйства, оборонной промышленности, транспорта и так далее. Несмотря на изменение структуры органов государственной исполнительной власти, указанную проблему нельзя считать решенной и сегодня.
Председатель подкомитета Государственной Думы по возобновляемым источникам энергии В. Б. Иванов обратил внимание на базовую роль энергетической статистики и возможности применения мирового опыта составления и представления энергетического баланса. Он предложил ускорить принятие федерального закона об официальной государственной статистике и отметил отсутствие в государственной программе развития статистики направления энергетической статистики. Он подчеркнул, что крен в сторону узковедомственной энергетической статистики, безусловно, создаст проблемы для отстаивания Россией своих интересов в энергетической сфере, в том числе и в осуществлении политики сокращения выброса парниковых газов. Кроме того, балансы должны более дифференцированно и точно отражать потери энергии при ее производстве и распределении, эффективность ее потребления, а также опираться на график перехода к середине текущего века на существенно скорректированное «топливное меню». В качестве одной из мер коррекции существующей законодательной базы в отношении топливно-энергетических балансов В. Б. Иванов предложил прежде всего придать Энергетической стратегии России «надправительственный» статус.
Начальник управления статистики предприятий Росстата Е. А. Шустова сообщила, что расчетные топливно-энергетические балансы строятся ежегодно по 25 важнейшим видам энергоносителей. Их структура примерно совпадает со структурой отчетного ТЭБ. С 1990 года балансы строятся не на данных статистического наблюдения, а на расчетной основе. Особенно трудно оценивать запасы топливно-энергетических ресурсов предприятий и организаций. Полученные расчетные балансы не публикуются, за исключением отдельных составляющих, что не соответствует мировой практике официальной государственной статистики.
Исполнительный директор Центра по эффективному использованию энергии И. А. Башмаков особо отметил недостаточное качество существующих прогнозов, особенно в прогнозировании потребления. Большой проблемой является разработка единых муниципальных энергетических планов. В настоящее время во многих муниципальных образованиях разрабатываются несвязанные схемы тепло-, водо-, электро-, газоснабжения, которые формируются изолированно друг от друга, что влечет неоправданные расходы.
Результат оптимизации ТЭБ зависит от выбора критериев оптимизации. Это могут быть: максимизация энергетической безопасности, максимизация экономической эффективности, объемов экспорта, полное удовлетворение внутренних потребностей в энергии и тому подобное. Можно директивно устанавливать целевые показатели, например в отношении энергоэффективности, доли использования возобновляемых источников энергии и энергетического использования отходов.
Отсутствуют исследования эластичности спроса по цене на природный газ, на электроэнергию, уголь в различных секторах потребления, а также факторов межтопливной конкуренции. Невозможно оптимизировать баланс без реализации политики энергоэффективности, что для России сверхактуально. Следовательно, топливно-энергетические балансы должны сопровождаться показателями энергоэффективности и анализом рисков, обусловленных низкой эффективностью использования энергии в различных секторах потребителей энергии и в отраслях промышленности. Немаловажным фактором, влияющим на результаты энергетической статистики и топливноэнергетических балансов, является наличие достаточного числа квалифицированных специалистов в регионах и муниципальных образованиях.
Заместитель министра экономики и промышленности Республики Татарстан Ф. X. Туктаров обратил внимание на то, что наряду с системой совершенствования топливно-энергетического баланса должна быть создана система управления его параметрами, позволяющая достигать поставленных целей путем оптимизации «топливного меню» и обеспечения приоритетного использования энергоэффективных технологий.
Генеральный директор Института проблем естественных монополий IO. 3. Саакян заявил, что топливно-энергетический баланс России сегодня не может считаться оптимальным. Следствием этого является непропорциональное развитие топливно-энергетического комплекса и низкая конкурентоспособность предприятий, получающих энергоносители по заниженным ценам. На законодательном уровне следует создать систему оптимизации ТЭБа в соответствии с целевыми показателями эффективности национальной экономики. Оптимизация баланса должна стать процессом постоянным и учитывать большое количество факторов, вплоть до прогнозов достижения технического прогресса и конкурентоспособности в будущем.
Большинство предложений участников были учтены в Рекомендациях Парламентских слушаний Правительству Российской Федерации.
За повышение статуса ТЭБ неоднократно выступал Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Заместитель председателя Комитета по промышленной политике С. В. Шатиров отмечал, что основой энергетической стратегии являются балансы топлива и энергии, которые, с одной стороны, служат количественной характеристикой целей стратегии, а с другой, — являются инструментом достижения поставленных задач. Этот потенциал не используется в полной мере. В настоящее время на федеральном уровне прогнозные балансы, как текущие, так и перспективные, рассчитываются и утверждаются ведомственно и, по мнению С. В. Шатирова, носят факультативный характер, поскольку нет соответствующей законодательной базы. Утверждаемые цифры прогнозных балансов не увязаны с бюджетом страны и регионов и не сопровождаются мерами, которые были бы направлены на их выполнение. В результате ТЭБ оказывается у нас не вполне корректным статистическим документом, поскольку опирается па данные, адекватность которых вызывает сомнение. За «реализацию вертикали топливно-энергетических балансов» высказывался и заместитель председателя Комиссии по естественным монополиям при Совете Федерации В. Е. Межевич. ТЭБ, по его мнению, должен разрабатываться не на уровне ведомств и компаний, а в рамках всей страны.
С инициативой разработки проекта федерального закона о топливноэнергетических балансах выступал также Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. Данная инициатива — часть системы обеспечения энергетической безопасности и мониторинга топливно-энергетического баланса, предложенной межотраслевой рабочей іруппьі по топливно-энергетической проблеме. В структуре законопроекта предусмотрены нормы, касающиеся осуществления государственного регулирования балансов топлива и энергии и организации контроля за их выполнением; особенностей регулирования балансов по отдельным видам топлива и энергии и областям их потребления; особенностей регулирования балансов топлива и энергии по направлениям государственной политики; информационного, кадрового и финансового обеспечения реализации данного федерального закона; распределения полномочий между органами исполнительной власти по осуществлению государственного регулирования балансов и контроля за их выполнением; ответственности и санкций за нарушение федерального закона, порядка принятия решений уполномоченными органами и порядка исполнения и обжалования решений. При наличии приемлемых положений в структуре законопроекта в целом принятый подход не является полным, обоснованным и целесообразным, поэтому поиск в данном направлении должен быть продолжен.
2.4.
Еще по теме ТЭБ В ПАРЛАМЕНТСКИХ ОБСУЖДЕНИЯХ:
- В федеральном законе «О парламентском контроле» не раскрывается понятие «парламентский контроль»
- ТЭБ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ
- ТЭБ И ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТЬ
- ТЭБ В БЛИЖНЕМ ЗАРУБЕЖЬЕ
- ТЭБ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
- ТЭБ В РЕШЕНИЯХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
- Обсуждение результатов
- Вопросы для обсуждения
- 2.2 Вопросы для обсуждения
- 3.2Вопросы для обсуждения
- 6.2Вопросы для обсуждения
- 8.2 Вопросы для обсуждения
- 9.2 Вопросы для обсуждения
- 10.2 Вопросы для обсуждения
- 11.2 Вопросы для обсуждения
- 12.2 Вопросы для обсуждения
- 13.2 Вопросы для обсуждения
- 14.2 Вопросы для обсуждения
- 15.2 Вопросы для обсуждения
- 16.2 Вопросы для обсуждения