ГЛАВА II НОРМАТИВНЫЕ ПРЕДПИСАНИЯ С КОНКРЕТНЫМ АДРЕСАТОМ

1.

2. Круг рассматриваемых предписаний

Среди актов по вопросам государственного строительства важное место занимают акты, их отдельные части и предписания, специально посвященные закреплению существующего в СССР национально­государственного устройства, административно-территориального деления, системы государственных органов, их состава, внутренней структуры и полномочий.

Перечисленные выше предписания часто характеризуются тем, что они непосредственно связаны с одним конкретным адресатом: с ин­дивидуально-определенным (единичным) государственным органом, государственным или административно-территориальным образова­нием. Отсюда вытекают известные трудности в определении норма­тивности таких предписаний.

Вместе с там предписания, имеющие конкретного адресата, разли­чаются между собой особенностями выражения в них правила пове­дения: одни связаны с диспозицией правовых норм лишь косвенно, а другие прямо содержат изложение норм, регулирующих порядок деятельности данного органа или государственного образования.

В соответствии с названными особенностями мы и рассмотрим юридическую природу двух категорий предписаний с конкретным адресатом.

3. Акты конститутивного значения

Акты, закрепляющие систему органов Советского государства, их образование, преобразование и упразднение. Большинство советских юристов рассматривают эти акты как нормативные^{[284] [285]. На практике они подвергаются официальной систематизации, учитываются и публи­куются в официальных изданиях в числе нормативных актов.}

Система органов Советского государства в своих основных чертах закреплена в Конституции СССР.

Нормативность статей Конституции СССР и других актов, уста­навливающих систему государственных органов, не вызывает никаких сомнений. Вместе с тем в Конституции есть статьи, которые закреп­ляют место индивидуально-определенных органов в общей системе орга­нов Советского государства: Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, конкретных ми­нистерств, Верховного Суда СССР, Генерального прокурора СССР. Подобные статьи есть и во всех конституциях союзных и автономных республик, в Положениях об органах государства. Особенности таких статей состоят в том, что они имеют конкретного адресата и не изла­гают содержания правила поведения, т.е. диспозицию правовой нормы¹. Закрепляя, например, что Верховный Совет СССР представляет собой высший орган государственной власти СССР, ст. 30 Конституции лишь определяет, какой орган является высшим органам государственной власти. Его права и обязанности изложены в других статьях.

Те же особенности присущи и актам об образовании и преобразова­нии конкретных государственных органов, вносящим изменения в сис­тему органов Советского государства. Поэтому их юридическая при­рода аналогична природе статей Конституции СССР и других актов, закрепляющих систему органов государства.

В практике систематизации законодательства СССР постепенно выработался особый подход к актам об образовании и преобразовании государственных органов как к актам конститутивного значения, т.е. имеющим отношение к определению структуры органов государства^{[286] [287]. Такое объяснение говорит о социально-политическом назначении этих актов, но еще не разрешает вопроса об их нормативности. Не случайно одни авторы относят акты конститутивного значения к чис­лу актов однократного действия[288], т.е. к ненормативным, а другие считают, что «они сохраняют свою регулирующую роль и в дальней­шем» и не могут считаться однократными по своему действию[289].}

Значение актов об образовании и преобразовании центральных государственных органов не исчерпывается самим фактом реоргани­зации системы органов государства, т.е. однократным действием. В те­чение всей своей деятельности орган государства как бы опирается на акт о его образовании (или преобразовании). Поэтому такие акты действуют не однократно, а постоянно.

Однако ссылка на этот внешний признак еще не объясняет приро­ды конститутивного акта, так как существуют акты персонального характера (например, о назначении должностных лиц, о назначении пенсии, о предоставлении жилого помещения и т.п.), которые служат постоянно действующим основанием для существования конкретно­го длящегося правоотношения, но не являются нормативными.

Конститутивное значение актов об образовании органов государства не может быть объяснено и установлением ими нового субъекта права или субъекта длящегося правоотношения¹. Оно состоит в установлении субъекта власти, являющегося непременным участником определенного вида правовых отношений^{[290] [291] — и способного разрешать вопросы, каса­ющиеся не только тех правоотношений, в которых он сам участвует, но и правоотношений между третьими лицами. (Таковы, например, реше­ния суда, решения органов управления по жалобам граждан, решения о наложении административных взысканий и т.п.). В этом и заключа­ется, по нашему мнению, юридическая характеристика актов консти­тутивного значения. В отличие от образования органов государства признание физического лица гражданином СССР или предоставление ему тех или иных прав не имеет конститутивного значения. То же отно­сится и к предоставлению предприятию или учреждению прав юриди­ческого лица. Эти права дают возможность организации самой участ­вовать в имущественных правоотношениях, в защите своих прав, но не дают ей властных прав решать вопросы о правоотношениях других лиц.}

Только образование органов советской государственной власти со­здает постоянные условия для данного вида общественных отношений, т.е. имеет значение одного из элементов гипотезы правовых норм.

Акты об образовании и передаче из одного ведомства в другое хо­зяйственных организаций, предприятий и учреждений не имеют кон­ститутивного значения, поскольку самый факт образования или пе­редачи предприятий или учреждений не вносит каких-либо изменений в систему управления государством, в порядок регулирования отно­шений управления^[292].

Особое место занимают акты об упразднении центральных государ­ственных органов СССР.

По своей юридической природе эти акты аналогичны актам о при­знании конкретных правовых норм утратившими силу. Они являются нормативно-вспомогательными, определяющими отмену и изменение ранее принятых актов¹. В соответствии с актом об упразднении того или иного органа из перечня, содержащегося в ст.ст. 70, 77 или 78 Конституции СССР, исключается указание на упраздненный орган. При этом не возникает необходимости специально отменить ранее принятый акт об образовании данного органа. Акт об упразднении органа юридически означает и отмену акта о его образовании.

Акты об упразднения государственных органов служат объектом официальной систематизации лишь в случаях, когда они содержат ре­шения, которые определяют компетенцию существующих органов или другие решения нормативного характера^{[293] [294] [295]. Только в этих случаях они и подлежат отмене или изменению в связи с принятием новых решений по тем же вопросам. Этой линии придерживается практика систематиза­ции союзного законодательства и законодательства союзных республик.}

Статьи Конституции СССР, закрепляющие систему субъектов наци­онально-государственного устройства Союза ССР и союзных республик, а также акты об изменении этой системы и границ между союзными рес­публиками^[296]. Эти предписания также имеют конститутивное значение.

Статья 13 Конституции СССР закрепляет перечень республик, входящих в состав СССР. В ст.ст. 22—27 Конституции СССР поимено­ваны автономные республики, входящие в состав союзных республик. В названных статьях не излагается содержание правил поведения, но выражены постоянные условия правового регулирования, т.е. гипоте­зы правовых норм.

В составе субъектов советской федерации и автономии происходят время от времени изменения, в связи с чем принимаются акты о пре­образовании той или иной автономной республики в союзную либо о

преобразовании автономной области в автономную республику, о при­нятии данной республики в состав СССР и т.п. Такие акты неизбежно содержат не абстрактно-нормативную формулу, а указание о данном индивидуальном субъекте государственно-правовых отношений. Зна­чение таких актов не исчерпывается самим фактом преобразования автономной области в автономную республику или принятия респуб­лики в состав СССР. Например, с приобретением республикой прав союзной высшие органы государственной власти этой республики разрешают вопросы о действии на ее территории норм уголовного, гражданского и процессуальных кодексов. При преобразовании авто­номной области в АССР создаются соответствующие статусу респуб­лики государственные органы и наделяются правами республиканских ранее существовавшие органы автономной области, вносятся измене­ния в систему планирования и хозяйственного руководства деятель­ностью предприятий на территории республики и т.п.

Указанные изменения означают установление нового порядка госу­дарственно-правовых и административно-правовых отношений на территории республики, а юридическим условием для этого служит акт о преобразовании автономной республики в союзную или авто­номной области в автономную республику, утверждаемый Законом СССР или Указом Президиума Верховного Совета СССР¹.

В силу сказанного соответствующие акты не исчерпывают своего действия фактом образования или преобразования республики, а при­обретают конститутивное значение, действуют неопределенно дли­тельное время и распространяются на неопределенный круг субъектов и отношений данного вида.

Акты об изменении границ между союзными республиками, о пере­даче той или иной территории из состава одной республики в состав другой тоже оказывают влияние на всех субъектов, на регулирование общественных отношений и действие правовых норм на данной тер­ритории. Они устанавливают пределы деятельности республиканских органов и организаций, а также пределы действия актов этих органов в пространстве, определяют территориальные пределы юрисдикции органов союзной республики. Поэтому действие названных актов не исчерпывается произведенными в соответствии с ними изменениями, а продолжается неопределенно длительное время^{[297] [298].}

3.