Глава 20 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЦЕННОСТИ КАК ОСНОВ АНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ ЛДМІIIIIКГРЛГІІВІІОГО ПРАВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ'

Административное право объективно выступает одним из ведущих компонентов национальной правовой системы. Его место и роль в процес­сах государственно-правового строительства, обеспечения общественной безопасности, эффективности функционирования публичной администра­ции в интересах решения общих дел, защиты прав и свобод человека и гражданин предопределяют необходимость постоянной адаптации содер­жательных характеристик административно-правового регулирования к меняющимся реалиям общественного развития. Чтобы этот процесс но­сил позитивный характер, необходимо определиться с тем, какое развитие административного права следует считать позитивным, а государственное управление — эффективным. Отсутствие консенсуса по этим вопросам, многочисленные дискуссии о направлениях реформирования администра­тивного права не означает отсутствия принципиальной возможности его решения при условии выбора достаточно надежных критериев. Одним из них являются принципы и нормы Конституции Российской Федерации гак ведущего онтологического и аксиологического фактора формирования всей системы национального позитивного права, общеправового целепо­лагания и закрепления базовых для всех отраслей права ценностей¹.

Российская правовая традиция неизменно связывала ценностную сущность права, формы его охраны и защиты с идеями справедливости, свободы, ограничения всевластия государственного аппарата, участия на­рода в государственном управлении^{[1033] [1034] [1035]. Сегодня эти идеи носят не только чи­сто академический характер — они востребованы высшей политической элитой1, связывающей позитивное развитие страны с преодолением «все­общей отсталости России через ... всеобщую модернизацию, ... основан­ной на ценностях и институтах демократии»[1036] [1037], и формированием нового качества нашего государства, соответствующего интересам развития и упрочения институтов демократии[1038].}

В нашем представлении конечной (идеальной) целью «всеобщей мо­дернизации» России и является формирование нового качества государст­ва. Новое качество государства, помимо многих иных характеристик. — это новое качество публичного управления, которое, как еще в начале прошлого века писал А.И. Елистратов, по мере становления конституцио­нализма начинает приобретать характер общественного служения, при­чем этот характер тем ярче выражен, «чем глубже проникнутся правящие сознанием служебного долга, а граждане своими правопритязаниями на определенные услуги со стороны государственного управления»^[1039].

Таким образом, модернизация России и формирование нового качества государства неразрывно связаны с идеями конституционализма, демокра­тии, прав и свобод человека и гражданина, ответственности должностных лиц публичной власти, т. е. с тем, что составляет ядро конституционных ценностей. С точки зрения конституционной аксиологии^[1040] ценность — это социально значимые блага (блага-возможности, блага-цели, блага-идеалы), полу чившие свое формально-юридическое воплощение в различных источ­никах позитивного права, в первую очередь, в конституционных провозгла­шениях в виде норм-принципов, норм-целей, норм-задач, а также в актах Конститу ционного Суда РФ, содержащих конкретизацию и толкование того, какие явления, процессы и цели социальной практики следует рассматри­вать как «конституционные ценности», «конституционно значимые ценнос­ти», «конституционно защищаемые ценности», «конституционно охраняе­мые ценности», «базовые конституционные ценности», а также то, какие формы, методы и средства осуществления субъективных притязаний или публичной политической власти этим ценностям противоречат.

Связь общественных идеалов, социальных ценностей с ценностями конституционными особенно заметна в преамбуле Основного закона, без «композиционно-целостного восприятия которых нельзя уяснить содержа­ние и ценностное значение основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, иных жизненных благ и возможностей, упомянутых в Конститу ции»¹. В преамбуле эти блага и возможности структурированы как ценности нравственные (стремление к счастью, вера в добро и спра­ведливость; почитание памяти предков); ценности социального мира и ми­роустройства (утверждение гражданского мира и согласия; осознание себя частью мирового сообщества); ценности демократии и государственности (возрождение су веренной государственности России и у тверждение незыб­лемости ее демократической основы; сохранение исторически сложивше­гося государственного единства); ценности патриотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями; любовь к Отечеству); ценности благополучия (у тверждая достойную жизнь)^{[1041] [1042].}

Именно в преамбуле начинается выстраивание иерархии конститу­ционных ценностей; раскрывается человечность взаимосвязанных отно­шений личности, общества, государства, воплощающих общественные идеалы^[1043]; создается, в силу присущих преамбулам нормативных правовых актов свойств выступать средством интеграции всех иных его элементов^[1044], нормативная основа форматирования (перевода) социальных ценнос­тей в юридические конструкции конституционного текста, воспроизво­дящего ценности конституционализма, «способного охватывать своим содержанием ... феномены социального, экономического, политического, культурного характера, в той мере, в какой они выступают социокультур­ной предпосылкой формирования конституционализма и одновременно — средой его существования и развития..

Если Конституция «выступает как своего рода нормативно-правовое ядро конституционализма»^{[1045] [1046], то конституционные ценности выступают как юридическое воплощение формируемого в рамках конституционализма ак­сиологического, телеологического, праксиологического видения действи­тельности. Вне этого видения не может позитивно развиваться ни один из компонентов правовой реальности как совокупности правовой действитель­ности и правовой деятельности. Это касается и развития административного права в единстве трех его ипостасей: как науки, как учебной дисциплины, как отрасли законодательства. В силу этого я не могу однозначно признать точ­ку зрения о том, что «определяющей для выбора конкретных направлений содержательного развития теории современного административного права является задача концептуального реформирования внутренней организации отрасли», поскольку «устаревшая система российского административного права (т. е. форма отрасли) является главным тормозом, препятствующим поступательному развитию отраслевой теории (т. е. содержания отрасли)»[1047].}

Во-первых, то, что А.В. Кирин в своей интересной и злободневной ста­тье позиционирует как форму отрасли, по существу, является дидактической формой структуризации учебного материала, представляемого в различных учебниках по административному праву, на которые ссылается автор.

Во-вторых, не отрицая диалектического единства содержания и фор­мы, не могу согласиться с тем, что «главным тормозом» развития отрасле­вой теории является избранная тем или иным ученым последовательность изложения учебного материала, его структурирование на общую и особен­ную части, либо отказ от такого деления. Скорее наоборот, устаревшие или устаревающие теоретические представления тормозят обновление систе­мы и структуры административного права. Поэтому, в моем представлении, «тормозом развития» административного права является не всегда адек­ватное восприятие теорией и практикой социальной реальности, которая выступает социокультурной предпосылкой формирования конституцио­нализма и одновременно — средой его существования и развития. Отсюда неоправданное сужение или расширение сферы административно-право­вого регулирования, медленное и не всегда последовательное обновление юридических средств, инструментов, технологий административно-пра­вового воздействия, процедур и порядков эффективного государственного и муниципального управления, обеспечивающих не просто результатив­ность решения общих дел, но и человечность взаимоотношения граждани­на и государства. Поэтому считаю, что определение перспектив развития административного права должно быть связано с определенной ревизией его основных доктринальных положений с точки зрения их соответствия конституционным ценностям, стандартам и принципам современного пра­вового, конституционного государства.

Необходимость такой ревизии предопределяется исторически сложив­шейся ролью и местом административного права в процессах обеспечения государственно-правового строительства. С одной стороны, широкий круг регулируемых административно-правовыми нормами общественных от­ношений, их способность проникать в такие срезы общественных отноше­ний, до которых не могут «дотянуться» нормы других отраслей законода­тельства¹, придает административному праву некий ареол исключительно­сти, приводящий к выводам о его экзистенциональности^{[1048] [1049], «первородстве» исполнительной власти и подсобном характере законодательной и судеб­ной власти[1050]. Как бы подтверждая трансгрессивную природу публичной власти, восприятие и реализация таких теоретических умозаключений в практике законотворчества (нормотворчества) приводит к расширению круга отношений, регулируемых административно-правовыми нормами, усложнению структуры административного законодательства, сопрово­ждающегося формированием законодательных общностей норм, которые в научной литературе далеко не всегда обоснованно позиционируются как подотрасли или институты административного права[1051].}

С другой стороны, расширение сферы правовой регу ляции означает сужение сфер административного усмотрения, на что в первую очередь ориентируется практика издания различных административных регла­ментов исполнения государственных функций и предоставления государ­ственных услу г. Однако «увлечение» административными регламентами, многие из которых являются фактически переименованными должност­ными инструкциями¹, нередко приводит к «избыточному» административ­но-правовому регулированию^{[1052] [1053] [1054], бюрократизации публичного управления, возникновению не «человеческих», а коррупционных способов решения тех или иных проблем взаимоотношения гражданина и органа государст­венной (муниципальной) власти.}

Развитие теории и практики административно-правового регулирова­ния в таком направлении чревато превращением его, как когда-то права полицейского, в «уродливый нарост Оша pussila) в системе права»^[1055]. Едва ли такие перспективы развития одной из ведущих отраслей права соот­ветствуют идеям модернизации России и формирования нового качества нашего государства, основанного на конституционных ценностях. В этой связи составной частью ревизии доктринальных установок администра­тивного права должно стать переосмысление его антологической роли и взаимосвязи с конституционным правом.

В эпиграфе к вступительной статье, предваряющей трехтомный «Курс общего административного права»^[1056], Ю.Н. Старилов приводит высказы­вания двух ведущих административистов XX в. — германских юристов О. Майера и Ф. Вернера об административном праве. Отто Майер и Фритц Вернер, первый в 1924, а второй в 1959 г., каждый по-своему позициони­руют административное право по отношению к праву конституционному. Майер замечает, что конституционное право уходит, административное право остается, значение конституционного права уменьшается, значение же административного права усиливается; Вернер рассматривает админи­стративное право как конкретизированное конституционное право.

Комментируя высказывание Майера, хочу заметить, что конституция «уходит» тогда, когда она перестает действовать, отменяется или игнори­руется и государством, и гражданами. В этом случае общество и гражданин рискуют остаться «один на один» с административным «правом», в основе которого — воля госаппарата, возведенная в закон, или не ограниченное ни­чем, разве что ведомственной инструкцией, административное усмотрение. Конституция «уходит» и тогда, когда в нее вносятся кардинальные изме­нения, затрагивающие основополагающие принципы и нормы институтов основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, по­строения и функционирования государственной власти, судебной системы, местного самоуправления. И в первом, и во втором случае административ­ное право действительно останется, но это будет уже другое административ­ное право, регулирующее соответствующий круг общественных отношений по иным правилам, с позиций иных конституционных ценностей.

Касаясь позиции Вернера, хочу подчеркнуть, что любую отрасль за­конодательства можно рассматривать как конкретизацию конституции, ко­торая, и это общеизвестно, не в состоянии охватить своими нормами все области правовой регламентации общественных отношений. Именно поэ­тому и существует текущее законодательство, конкретизирующее и разви­вающее конституционные правоположения применительно к конкретной сфере общественных отношений (отраслевая дифференциация), но на ос­нове единых конституционных принципов (межотраслевая интеграция) и ценностей (аксиологическая ориентация).

Диалектика аксиологической ориентации законодательства сложна и неоднозначна, поскольку сложен и противоречив сам процесс формирования конституционных ценностей и их формально-юридического закрепления в тексте конституции^[1057]. Ведущим субъектом этого процесса является та часть публичной политической власти, которая в данный исторический момент за­нимает доминирующее положение в расстановке политических сил. Исходя из своих индивидуальных и/или корпоративных ценностных ориентаций, она формулирует социально-политические, экономические, идеологиче­ские приоритеты, обеспечивает их легализацию в Основном законе в форме конституционных провозглашений, а затем, посредством конституционной, правовой, судебной, административной реформ, обеспечивает переориента­цию государства, формирование новых политико-правовых реалий.

Между конституционными провозглашениями и этими реалиями, между конституционными ценностями и их реализацией в практике го­сударственно-правового строительства всегда существует определенный разрыв. Закрепление в Конституции Российской Федерации ряда важней­ших конституционных ценностей, провозглашающих, например, Россию демократическим правовым (ч. 1 ст. 1) и социальным (ч. 1 ст. 7) государ­ством, или констатирующих, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность зако­нодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обес­печиваются правосудием (ст. 18) — это результат политической (желание выглядеть достойно в глазах мирового сообщества, особенности истори­ческого момента) и конституционной (формально-юридическое закрепле­ние) самоидентификации России.

Созданная конституционная модель правового порядка функциониро­вания государства и общества во многих своих компонентах была и оста­ется моделью прожектиеной, моделью будущего состояния политико­правовой и экономической системы, которая служит целевым ориентиром перспектив государственно-правового строительства и, одновременно, критерием соответствия этого процесса конституционной самоидентифи­кации России.

Реализация этой конституционной модели требует не просто модер­низации институтов власти, процессов правотворчества и правопримене­ния, но и особых механизмов, обеспечивающих гарантированность по­ступательного движения к намеченной цели. Если гарантии представляют собой некий статичный «набор» необходимых для этого средств и инстру­ментов, то гарантированность выступает как постоянный динамический процесс их обновления, совершенствования и избирательного задейство­вания в интересах решения текущих и перспективных задач государствен­но-правового строительства.

В основе этого процесса лежит конституционализация правового порядка. Суть этого понятия не может быть, как это нередко полагают¹, сведена лишь к возведению правовой нормы в ранг конституционного по­ложения. Конституционализация правового порядка — это процесс про­никновения конституционных ценностей в качестве обязательных импе­ративов в различные компоненты правовой системы.

Чрезвычайно важна конституционализация текущего законодатель­ства. При всех недостатках материального и процессуального законода­тельства, действующего в административно-политической сфере, можно констатировать, что большинство комплексных законодательных актов по технико-юридическим критериям в основном удовлетворяют международ­ным стандартам^{[1058] [1059] по ключевым позициям — отражению в них вопросов соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гуманизация и миними­зация административно-правового принуждения.}

Ключевым вопросом конституционализации правового порядка, от которого зависит реализация конституционной модели взаимодействия че­ловека и государства, является конституционализация публичной власти, всех элементов и процедур публичного управления, понимаемая как про­цесс интериоризации соответствующими должностными лицами консти­туционных ценностей и реализации их в практической деятельности.

Если интериоризацию конституционных ценностей оценивать с пози­ции нормативно-правовой регламентации процессов управления и управ­ленческой деятельности, то внешне здесь все обстоит достаточно благопо­лучно: действует разветвленное федеральное законодательство в области формирования системы и структуры исполнительных органов государст­венной власти, государственной службы, порядка разработки и действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Фактически же груз нерешенных за годы проведения администра­тивной реформы^[1060] проблем не позволил решить одну из ее главных задач: переориентировать деятельность органов управления на результат, на обеспечение законности и открытости публичного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, формирование действенной системы контроля и надзора за частно­предпринимательской деятельностью и деятельностью публичных служб.

Отсюда необходимость теоретического обоснования и практической реализации такого организационно-правового режима функционирова­ния исполнительной власти, который бы гарантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административного про­извола. неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в т.ч. в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны, — повышение эффективности государст­венного регулирования жизнедеятельности общества в интересах нацио­нальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достой­ного уровня жизни населения Российской Федерации. Эго предполагает и внесение определенной стабильности в достаточно хаотичный процесс формирования федеральных органов исполнительной власти, уточнение компетенционных полномочий федеральных и региональных структур ис­полнительной власти, а также «зон ответственности», особенно при осу­ществлении контрольно-надзорных полномочий¹.

Конституционализация публичного управления связана и с админи­стративно-правовым обеспечением реализации норм Конституции России об участии народа в управлении делами государства. Несмотря на то, что в 2012 г. наметился некоторый прогресс в возможности граждан влиять на качество государственного управления, обоснованность региональной политики, в том числе в социально-экономической сфере через участие населения региона в выборах губернатора^{[1061] [1062], ч. 1, 2 и 3 ст. З, ч. 1 ст. 32 Конституции и сегодня воспринимаются как наиболее декларативные.}

В федеральном и региональном законодательстве современной России практически нет норм, направленных на обеспечение возможности «позитивного», «повседневного» и «равноправного» участия граждан в де­ятельности органов исполнительной власти^[1063]. Из науки административного права, констатирует А.Ф. Ноздрачев, «испарились» такие проблемы, как «гражданин и аппарат управления», «участие общественности в государ­ственном управлении», активно исследовавшиеся в прошлые годы¹.

Проблемы открытости исполнительной власти, государственного управления чаще рассматриваются в качестве не юридической, а полито­логической^{[1064] [1065] [1066] или социологической[1067] проблемы, а в административно-право­вых исследованиях речь в основном идет об обеспечении информацион­ной открытости деятельности органов власти[1068].}

Все это тем более странно, что именно в России и именно в рамках полицейского права еще в XIX в. И.Е. Андреевским были сформулирова­ны идеи об участии граждан в управлении государством^[1069], сформировалась концепция «активного гражданства» А.И. Елистратова^[1070], наделявшего всех дееспособных граждан полномочиями в сфере публичной охранительной деятельности.

Изложенное, хотя и затрагивает лишь небольшой срез современных проблем теории и практики административно-правового регулирования, позволяет говорить о том, что развитие административного права должно постоянно соотноситься с идеями конституционализма, демократии, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивая человечность взаимоотноше­ний между гражданином и публичной властью, ее ответственное служение обществу и государству. Не отрицая исторической преемственности раз­вития административного права, полагаю, что современной России нужно современное административное право, «очищенное» от того негативного опыта структурирования и правового регулирования, которое накопилось за долгие годы отечественной политико-правовой истории. В этой связи хотел бы подчеркнуть следующее.

Первое. Не ущемляя академической свободы и права каждого на соб­ственную позицию, следует определиться с теми экзотическими, на мой взгляд, идеями, в основе которых попытки реанимировать полицейское право как самостоятельную отрасль права или подотрасль административ­ного права¹, представить современное административное право как сово­купность норм, в частности, «определяющих формы и процедуры поли­цейской и фискальной деятельности государства, закрепляющих перечень административных проступков и устанавливающих меры ответственности за них»^{[1071] [1072], к осуществлению правового регулирования исключительно по­средством императивных методов, «опирающихся на силовые структуры государства и меры государственного принуждения»[1073].}

За подобными высказываниями, попытками доказать, что поли­цейскими органами являются не только МВД России, но и ФТС России, ФСБ России. ФСО России, природоохранные органы (Росприроднадзор, Ростехнадзор. Россельхознадзор,^[1074] лично я вижу' в большей степени стрем­ление к оригинальности, за которым забывается, что нельзя вступить в одну' и ту же реку дважды, и едва ли целесообразно реанимировать то. что когда-то уже считалось «уродливым наростом в системе права». Соответствующие оценки таким попыткам уже давались, в том числе и автором этих строк^[1075]. Хорошо, что и сегодня есть ученые, считающие, что «возрождение полицейского права в любых его проявлениях соответствует наблюдаемым в нашей стране в последние годы негативным тенденциям превращения в полицейское государство, усиления оппозиционности об­щества и государственного аппарата, отождествляющего себя с государст­вом. а свои интересы — с государственными»^[1076].

Второе. «Догоняющий тип» модернизации России, в последнее деся­тилетие сместившейся из сферы военных и промышленных технологий, в социально-экономическую, политическую и правовую сферы и сопро­вождающейся осмыслением и попытками внедрения институциональных образцов, предлагаемых западной цивилизацией модерности по вопросам введения и соблюдения гражданских прав и свобод, формирования граж­данского общества, таит в себе немало опасностей для развития современ­ного российского права, может быть, в первую очередь административного права, «обслуживающего» широчайший круг направлений существования государства и общества. Трудно подавляемое желание соответствовать идеям западной модерности таит в себе опасность подмены вну треннего содержания административно-правового регулирования внешней респек­табельностью принимаемых решений.

Интуитивно понятно, что административное право не может разви­ваться на основе сформировавшихся еще в советское время догм. Отсюда то мощное обновление административного законодательства, ориен­тированного на регламентацию внешневластной деятельности исполни­тельной власти и внутриаппаратную деятельность всех органов пу блич­ной власти.

Множащийся, нередко методом «проб и ошибок», массив админи­стративно-правовых норм — прямое следствие действия экспрессивной функции конституционных норм, выполняющей роль побудительного мо­тива модернизации текущего законодательства применительно к консти­туционным ценностям, среди которых, опять-таки интуитивно, наиболее понятны права и свободы человека и гражданина. Отсюда, например, лег­ко объяснимая увлеченность административными регламентами предо­ставления государственных услуг, как бы подтверждающих стремление публичной администрации максимально полно удовлетворять ну жды и потребности «простого человека». При этом нередко забывается, что до сих пор не определено, какие действия пу бличной администрации явля­ются услугами, а какие — их функциональной обязанностью, в каких сфе­рах государственного регулирования можно оказывать услу ги, а в каких нельзя; далеко не всегда дается принципиальная оценка и ситу ации, при которой перечисленные на сайтах органов власти федерального, регио­нального и муниципального уровня «услу ги» получить невозможно, либо сложно и мучительно долго.

Видную, не случайно, высту пая на втором Ярославском форуме 14 ок­тября 2010 г. и назвав пять стандартов демократии, напрямую связанных с правауги и свободами гражданин, с качеством их жизни, Д.А. Медведев, отвечая на свой же вопрос:«.. .соответствует ли этим стандартам Россия?», ответил «.. .только в определенной мере, не до конца»¹.

Полагаю, что помимо многих иных причин такое положение связано с тем. что экспрессивная функция конституционных установлений превали­рует над их телеологической функцией, в силу чего на уровне правотвор­чества и правоприменения далеко не всегда учитывается свойство консти­туционных ценностей выступать в качестве функциональных императивов и отражать фундаментальные потребности общества как в содержании и качестве правовой регуляции, так и в содержании и качестве функциони­рования публичной политической власти и ее институтов.

В ликвидации этого дисбаланса огромная роль принадлежит адми­нистративно-правовой науке, научному обеспечению правотворчества и правоприменения, которое нередко носит «догоняющий» характер, не предваряет процесс принятия практических решений, а лишь комментиру­ет их. В ликвидации этого дисбаланса велика и роль не просто признания непосредственного действия конституционных норм, а практической реа­лизации этого конституционного принципа. Однако приходится признать, что отдельные конституционные правоположения до настоящего времени так и не получили реализации.

Зго касается, например, конституционных положений об осуществле­нии охраны общественного порядка органами местного самоуправления (ч. 1 ст. 132), фактически «отмененные» законодательством о статусе МВД России и полномочиях полиции. Это касается и конституционных положе­ний об административном судопроизводстве, отсутствие которого ставит под сомнение обязательность предписаний ч. 2 ст. 118 Конституции РФ для тех, кто эти предписания должен исполнять в силу своего служеб­ного и гражданского долга. В этой связи следует поддержать точку зре­ния Ю.Н. Старилова о том. что для улучшения качества организации и функционирования исполнительно власти необходимы не столько зако­нодательные новеллы, число которых и так достаточно велико, сколько совершенствование судебного контроля, способного выявлять нарушения исполнительной власти, указывать на них, запрещать их^{[1077] [1078].}

Третье. Административное право как наука, отрасль законодательст­ва и учебная дисциплина не может полноценно развиваться без соответ­ствующей доктрины. Доктринальность трактовкам и суждениям о пози­тивном праве придает их признанность государством и юридическим со­обществом в качестве согласованной и доминирующей в конкретный исто­рический период системы взглядов на правовую реальность, приоритеты, принципы, формы, средства и методы правового регу лирования общест­венных отношений. Признанность юридической доктрины государством обеспечивает воплощение образующих ее теоретических конструкций в юридическую составляющую государственной политики, в текущее за­конодательство, в нормативное и казуальное легальное толкование норм права. Признанность доктрины юридическим сообществом обеспечивает упорядоченность противоречивого, нередко хаотичного эмпирического материала о праве в интересах придания ему целостного и внутренне со­гласованного характера и формирования ретроспективной, действующей или прогностической юридико-логической модели позитивного права.

Если учесть, что многочисленные предложения научного сообщества по проблемам административной реформы, формированию администра­тивных судов, совершенствованию текущего законодательства в большей своей части остаются невостребованными, а перспективной и непротиво­речивой юридико-логической модели развития административного права нет, речь пока следует вести скорее не о доктрине административного пра­ва, а о необходимости ее формирования, о необходимости скрупулезно­го отбора тех идей, взглядов, форм и методов правового регулирования, которые обеспечивают позитивное развитие административного права, повышение эффективности государственного управления, формирование действенной системы контроля за деятельностью административных орга­нов и их должностных лиц.

Критериями такого развития и выступает способность администра­тивного права присущими ему формами и методами обеспечить воплоще­ние конституционных ценностей в практику функционирования государ­ства, его органов и должностных лиц, в практику административно-право­вого регулирования общественных отношений.