Глава 21 БЫТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СОЦИОКУЛЬТУРНОМ И АКСИОЛОГИЧЕСКОМ ИЗМЕРЕНИИ (перечитывая проф. В.Д. Сорокина)*

Как правило, именно в канун юбилейных дат крупного ученого, здрав­ствующего или ушедшего из жизни, у всех тех. кто его знает или знал, вольно или невольно возникает вопрос о том. что выдвинуло его в ряды научной элиты.

Значимость всех этих вопросов и ответов на них многократно уси­ливается, если речь идет о фигуре такого масштаба, как профессор Ва­лентин Дмитриевич Сорокин. Фронтовик, участвовавший в освобождении Болгарии, Югославии, Венгрии, Чехословакии; орденоносец; доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Россий­ской Федерации, автор более 120 научных работ, в том числе 12 моног­рафий и четырех учебников. 2 марта 2014 г. ему исполнилось бы 90 лет!

Почти 8 лет Валентина Дмитриевича нет с нами, но все мы, знавшие его, работавшие вместе с ним или учившиеся у него, помним и чтим его помять. Свидетельством этому являются ставшие традиционными научные конференции — своеобразные «Сорокинские чтения», уже шесть лет еже­годно проводящиеся в Санкт-Петербургском университете МВД России, последнем месте работы В.Д. Сорокина. К числу свидетельств относится и этот — специальный — выпуск журнала, посвященный 90-летию со дня рождения Валентина Дмитриевича.

Я познакомился с В.Д. Сорокиным в 1992 г. Для меня, возглавлявше­го кафедру административного права, административной деятельности и управления в органах внутренних дел Ленинградской высшей школы ми­лиции, весьма скромного в научном отношении учебного заведения, было несколько странно, что такой крупный ученый и до недавнего времени проректор элитной Ленинградской высшей партийной школы, пришел

Опубликовано: Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 11-21.

работать в должности профессора на откровенно милицейскую кафедру, где я был единственным кандидатом юридических наук.

Очень быстро мои опасения относительно номинального присутствия

B. Д. Сорокина на кафедре развеялись. Он добросовестно выполнял учеб­ную нагрузку, причем качество любого занятия, будь то лекция или семи­нар, было неизменно высоким. Валентин Дмитриевич никогда не сторо­нился и неформальных кафедральных мероприятий, приуроченных к дням рождения и государственным праздникам, и быстро стал душой нашего коллектива. И дело не только в том, что он задушевно пел песни военных лет. В неформальной обстановке он рассказывал. Не столько о войне (мне кажется, он не очень любил такие сюжеты, хотя чтил память о военных го­дах и однополчанах), сколько об административном праве: о новых книгах и статьях, о конференциях, в которых участвовал, о научных дискуссиях по сложным вопросам развития административного законодательства, о вид­ных административистах, с которыми встречался и поддерживал друже­ские отношения. Иными словами, В.Д. Сорокин приоткрывал перед нами свое видение различных компонентов бытия административного права как объективной реальности во всем многообразии его (права) ценност­ных проявлений.

Разумеется, в этих беседах он не оперировал подобными философ­скими категориями, да и в своих научных трудах Валентин Дмитриевич стремился к максимально простому изложению даже весьма сложных вопросов. Может быть, именно поэтому в большинстве современных работ В.Д. Сорокин упоминается чаще всего в связи с его «управленче­ской концепцией» административного процесса¹. Однако нельзя забывать, что «путь» к этой концепции ученого лежал, по сути, через философское обоснование им идеи о системности права. Именно эта идея, имеющая методологическое значение для понимания онтологии, гносеологии и аксиологии права, в том числе и административного права, была поло­жена в основу выводов о едином предмете и едином методе правового

¹ См.: Старипов Ю.Н.\ 1) «Управленческая» и «судебная» концепции админи­стративного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2006. № 1. С. 110-141; 2) Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: «Управленческая» концепция и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. 2007. № 1. С. 16-21. «Как представитель науки административ­ного права, — пишет профессор В.В. Денисенко в предисловии к избранным тру­дам В.Д. Сорокина, — я в первую очередь хотел бы отметить тот неоценимый вклад, который В.Д. Сорокин внес в становление теории административного процесса» (Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахраха, В.В. Денисенко. СПб., 2005.

C. 20).

регулирования, сформулированных в конце 60-х — начале 70-х гг. прошло­го века¹. Раскрывая свое видение этих категорий, В.Д. Сорокин выходит на еще один уровень философского осмысления системности права, форму­лируя тезис о наличии социально-нравственной среды и социально-право­вой среды^{[1079] [1080], которые в моем представлении являются двумя формами про­странственно-временного бытия социальных и правовых регуляторов.}

Отмечая в более поздней работе, что «социально-нравственная сре­да и образующие ее отношения «заполняют» абсолютно все пространство жизни социума...», В.Д. Сорокин подчеркивает: «Это означает, что право может далеко не все»^[1081]. Раскрывая этот тезис, он пишет о формирующих­ся на протяжении тысячелетней истории человеческой цивилизации юри­дических правилах, лежащих, например, в основе правового регулирова­ния вещных отношений; брака и семейных отношений; формирования и реализации публичных интересов в сфере государственного управления; оснований возникновения юридической ответственности за совершение уголовно наказуемых деяний^[1082]. Таким образом, делает вывод В.Д. Сорокин, система общественных отношений проецирует в праве свою собственную структуру^[1083].

С точки зрения понимания бытия административного права и фор­мирования его ценностной компоненты приведенные выше рассуждения стали для меня своего рода исходными точками для построения ряда умо­заключений, представленных в данной статье.

Первое. Если «социально-нравственная среда «заполняет» абсолютно все пространство жизни социума», значит, она пронизывает социально­правовую среду, формируя, во-первых, нравственно-духовные основания права, определяющие процесс его формирования и функционирования, во- вторых, границы правового регулирования, за пределами которых должны действовать иные социальные регуляторы поведения людей.

Идеи о нравственно-духовных основаниях права давно и прочно ут­вердились в отечественной традиции правопонимания, учитывающей как исторический опыт страны, так и мировые достижения в исследовании правовых начал общественной жизни. Еще Н.Н. Алексеев (1879-1964). считавший признание личности основной правовой ценностью, подчер­кивал: «Истина, что право существует для человеческой личности и для ее охраны, является как бы философско-правовой аксиомой»¹. Традиции рассматривать право в контексте его духовно-нравственных оснований со­храняется и в наше время^{[1084] [1085].}

Сегодня все более очевидно, что социальные ценности, связанные с идеями добра и справедливости, человеческого достоинства, неприкос­новенности человеческой жизни, наиболее целесообразных форм обще­ственного и государственного устройства, ограничения всевластия госу­дарственного аппарата, участия народа в государственном управлении, становятся (должны становиться!) имманентными качественными харак­теристиками правотворчества и правоприменения. Как система общест­венных отношений, по мысли В.Д. Сорокина, проецирует в праве свою собственную структуру, так и система социальных ценностей, юридизи- руясь в процессе правотворчества и реализуясь в процессе правопримене­ния, проецирует аксиологическую структуру правопорядка.

Свой «сектор» правопорядка как системы связей прав и обязанностей, свободы и ответственности, который, по утверждению Н.С. Бондаря, «высту­пает одновременно и действительным масштабом социальных ценностей»^[1086], призвано обеспечивать административное право. Из всего многообразия связанной с этим проблематики^[1087] хотел бы обратить внимание на относитель­но новую тему, связанную с пониманием административной системы как среды и результата бытия административного права и функционирования публичной администрации. Из этого симбиоза, особо характера администра­тивно-правового регулирования и государственного управления в СССР и сформировалось в свое время явление, получившее название «администра­тивно-командная система». Предпринимаемых в постсоветской России уси­лий оказалось пока недостаточно для того, чтобы полностью демонтировать эту систему, которую, по мысли И.И. Веремеенко, мало затронули проводи­мые в стране реформы¹.

В той или иной мере этот вывод подтверждают и другие ученые, ана­лизирующие итоги реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации^{[1088] [1089] и признающие, что груз нерешенных за годы ее проведения проблем не позволил решить одну из главных задач: переори­ентировать деятельность органов управления на результат, на обеспечение законности и открытости пу бличного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, форми­рование действенной системы контроля и надзора за частнопредпринима­тельской деятельностью и деятельностью публичных служб[1090].}

Иными словами, в ходе реформы не удалось заместить старые, от­жившие правовые ценности административно-командной системы с ее механизмами властвования, принятия и реализации решений, отношения к гражданам, ценностями новой демократической государственности. И это не удастся сделать, если реформа по-прежнему будет преимущест­венно «вращаться» вокруг достаточно беспорядочных изменений в струк­туре и полномочиях органов исполнительной власти, не заботясь о фор­мировании механизмов надлежащего управления, уважения и соблюдения прав человека, защиты личности от произвола власти.

Второе. В создании и поддержании правового порядка, который бы был «действительным масштабом социальных ценностей», уникальна и неповторима роль каждой из отраслей права. Згу уникальность и непов­торимость В.Д. Сорокин раскрывает через три субстанциональных типа правового регулирования соответствующих связей, складывающихся в со­циально-правовой среде^[1091]. Выделение этих типов (гражданско-правового, административно-правового и уголовно-правового) строится на основе анализа соотношения в каждом из них дозволений, предписаний, запретов. Словно предвидя возможные обвинения в известной примитивизации, ученый подчеркивает, что дозволения, предписания и запреты — это не застывшие конструкции, а «подвижная пропорция», которая «содержит в себе поистине широчайшую гамму свойств, оттенков, нюансов». В бо­лее поздней работе В.Д. Сорокин раскрывает причины этой «подвижной пропорции», которые, по его мнению, коренятся в характере социальных связей и явлений, регулируемых соответствующей отраслью российского права¹. При этом, подчеркивает он, необходимо учитывать динамику об­щественного развития, изменяющийся характер потребностей в соотноше­нии дозволений, предписаний и запретов в том или ином типе правового регулирования.

Накладывая эти рассуждения на бытие административного права в его социокультурном и аксиологическом измерении, нетрудно заметить, что «тормозом» на пути развития современного административного пра­ва, а, следовательно, и полного демонтажа административно-командной системы, и является не всегда адекватное восприятие административно- правовой теорией и практикой социальной реальности, которая выступает социокультурной аксиологической предпосылкой не только интенсивно­сти административно-правового регулирования, но и соотношения в нем дозволительных, обязывающих и запретительных норм.

Может быть, поэтому у меня вызывает возражение попытка свести сущность современного административно-правового регулирования ис­ключительно к императивным методам, «опирающимся на силовые струк­туры государства и меры государственного принуждения»^{[1092] [1093]. С таким «бага­жом» правовых регуляторов административное право лишь укрепит сохра­няющиеся элементы административно-командной системы.}

Для выстраивания современной системы административно-право­вого регулирования важно, чтобы административно-правовые средства, являясь правовыми ценностями, не разрушали, а охраняли и защищали иные социальные ценности, среди которых ведущее место занимают сво­бода, справедливость, собственность. Административно-командная си­стема подавляла их в первую очередь и безжалостно. Словно раскрывая диалектику ценностей и антиценностей в праве, И. Кант писал о том, что «право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека»^[1094]. Административное право в этой

печальной дихотомии занимает отнюдь не последнее место, поскольку до настоящего времени не сформировалась четкая, непротиворечивая кон­цепция круга тех отношений, которые подлежат регулированию норма­ми административного права, а признаваемые в политической риторике свобода, справедливость, собственность зачастую так и остаются лишь декларируемыми ценностями.

Выстраивая систему правового противодействия коррупции, нельзя забывать, что в свое время не без прямого участия должностных лиц пуб­личной администрации, действовавших в рамках административного зако­нодательства, «демонтаж социализма путем приватизации социалистиче­ской собственности был реализован по самому несправедливому из всех возможных сценариев, который предопределил неофеодальное по своей природе слияние власти и собственности...», что «породило целый ряд по­литических, правовых, социальных, нравственных деформаций»¹.

Словно спохватившись, государство сейчас связывает модернизацию правового регулирования и государственного управления с ликвидацией всех этих деформаций, предусматривая, в частности, сокращение госу­дарственного участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных при­ватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов госу­дарственной власти^{[1095] [1096].}

Отсюда необходимость теоретического обоснования и практической реализации такого организационно-правового режима функционирова­ния исполнительной власти, который бы гарантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административного про­извола, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в т.ч. в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны, — повышение эффективности государствен­ного регулирования жизнедеятельности общества в интересах националь­ной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹ содержится немало поло­жений, непосредственно относящихся к таким перспективам развития ад­министративного законодательства, административно-правовых институ­тов и норм, ориентированных на: снижение административных барьеров в экономике; устранение избыточного государственного регулирования эко­номическими отношениями и переход преимущественно к косвенным ме­тодам регулирования процессов в экономике; установление правильного баланса централизации и децентрализации публичного управления^{[1097] [1098]. Все это соответствует аксиологическом}' по своей сути принцип}' модерниза­ции административного права, сформулированному Ю.Н. Стариловым: «обеспечение права человека и гражданина на полезное, качественное, эф­фективное, надлежащее государственное управление»[1099].}

Третье. На обеспечение надлежащего государственного управления и ориентирована «управленческая концепция» административного процесса В.Д. Сорокина. Рассматривая нравственные основания современного рос­сийского права, О.И. Цыбулевская подчеркивает, что «именно процессу­альное право, его основные гарантии служат отправной точкой для сужде­ния о том, насколько государство действительно правовое; нигде, кроме как в процессуальном праве, столь отчетливо не проявляются столкнове­ние общественных и индивидуальных интересов, отношение государства к личности»^[1100]. Мне представляется, что эту роль процессуального права хорошо понимал В.Д. Сорокин уже тогда, когда о правовом государстве в нашей стране не могло быть и речи, а любое «столкновение общественных и индивидуальных интересов» было чревато негативными последствиями именно для индивидуальных интересов.

Глубоко символично, что первые значимые научные труды ученого, посвященные административному процессу, появляются в конце 60-х гг., на самом излете исторического периода так называемой «оттепели» с ее либерализацией режима, отказом власти от решения внутренних споров путем насилия, появлением некоторой свободы слова, относительной демократизацией политической и общественной жизни, большей свободой творческой деятельности.

Все это не могло не сказаться на научном мировоззрении В.Д. Соро­кина, но путь к признанию его идей был непростым. Первая крупная ра­бота монографического характера, опубликованная в 1968 г.¹, незадолго до защиты докторской диссертации^{[1101] [1102] [1103], встретила неоднозначный отклик науч­ной общественности. Положительно оценивая работу в целом, рецензенты упрекали автора, например, в отождествлении правотворчества в сфере государственного управления с порядком принятия нормативных актов исполнительными и распорядительными органами государственной влас­ти; в излишней категоричности утверждения о том, что плодотворными могут быть лишь те научные исследования, в которых административный процесс рассматривается в плане «широкой его трактовки» и недооценке научной и практической значимости исследования административно-про­цессуальной деятельности по разрешению споров в сфере управления и применению мер административного принуждения'.}

Зги, да и другие критические замечания, звучащие уже в наши дни, очевидно, имеют право на существование. Для меня гораздо значимее тот факт, что В.Д. Сорокин, творчески развивая устоявшиеся традиции в понимании административного процесса, заложенные в 50-60-е гг. ра­ботами С.С. Студеникина, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Н.Г. Салищевой, Г.И. Петрова и др.^[1104], обосновывает его самостоятельную ценность как спе­цифического юридического феномена, отличного от процессов граждан­ского и уголовного. С аксиологической точки зрения не менее важно и то, что позиция В.Д. Сорокина отличалась не только научной новизной, но и определенной гражданской и научной смелостью. Отстаивая идею о том, что процессуальный, или процессуально-процедурный, характер присущ (должен быть присущ!) любой деятельности органов управления, ученый, по сути, отстаивал идею о научном характере государственного управле­ния, котором)' должен быть чужд волюнтаризм, бессистемность, админи­стративный произвол.

Четвертое. У «управленческой» концепции административного про­цесса В.Д. Сорокина сегодня немало не только сторонников, но и против­ников, полагающих, что она «устарела и вступает в противоречие не толь­ко с основным направлением развития российской государственности, но и с формирующейся нормативно-правовой базой»¹.

Резкость и категоричность таких суждений оставлю на совести авто­ра. Однако полагаю, будет не лишним напомнить, что любая концепция — это продукт своего времени, она может носить перспективный, прогно­стический характер, но базовые, исходные посылки всегда лежат в том правовом времени¹, когда эта концепция сформировалась. Компенсируя то, что Ю.Н. Старилов называет «скудностью представлений о сущности демократического государственного управления»^{[1105] [1106] [1107], в условиях тоталитар­ной идеологии и отсутствия «доктрины обеспечения публично-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина от неправомерных действий (бездействия) публичной администрации»[1108], В.Д. Сорокин создавал свою теорию как, позволю себе смелость такого заявления, антитезу админи­стративно-командной системе. В этом, помимо многого иного, ее научная и социальная ценность.}

«“Управленческая” концепция административного процесса, как мож­но предположить, — пишет Ю.Н. Старилов, — позволяет увидеть его свя­зи с исполнительной властью, с многочисленными находящимися внутри ее системы производствами (например, по принятию нормативных актов государственного управления, по делам о поощрении)»^[1109]. То, что ряд суж­дений, лежащих в основе «управленческой» (как, впрочем, и «юрисдик­ционной») концепции административного процесса, сегодня воспринима­ются не так, как вчера, в целом понятно и объяснимо.

Мне импонируют идеи Ю.Н. Старилова об административном судо­производстве, сформулированные им в многочисленных публикациях; по намеченному им более 15 лет назад пути, похоже, начал двигаться и зако­нодатель¹. Означает ли это целесообразность отказа от иных концепций административного процесса, в том числе и «управленческой» концеп­ции В.Д. Сорокина, которая модернизировалась им на протяжении почти 40 лет? Эта концепция, наряду с иными прогрессивными доктринальными суждениями о позитивном праве, вошла в «копилку» административно - правовых ценностей, стала неотъемлемой частью бытия административ­ного права, его понятийно-категориального ряда. Но ее значение не ис­черпывается лишь ретроспективным вектором, она актуальна и сегодня, поскольку, пусть и по-своему, нацелена на совершенствование процессу­ально-процедурного обеспечения реализации функций публичного управ­ления, упорядочения административных действий, в том числе, непосред­ственно затрагивающих права граждан и организаций.

Разделяя точку' зрения Ю.Н. Старилова о том, что «вряд ли само по себе какое-либо «движение» (какую-либо очевидную «процедурность») в области административно-правовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности»^{[1110] [1111], в то же время полагаю, что ставить крест на концепции В.Д. Сорокина и его многочисленных сторонниках рановато. Может быть, имеет смысл попытаться осмыслить ее в контексте общей теории госу­дарственного управления, не востребованных административно-правовой теорией работ А. Файоля, Г. Эмерсона, трудов Г.В. Атаманчука, Г.А. Ту­манова. С.Е. Вицина, В.З. Веселого, В.П. Ипакяна, Л.М. Колодкина, В.Д. Малкова, часть из которых так же, как и труды В.Д. Сорокина, появи­лись в конце 60-х — начале 70-х гг. прошлого века?}

Как мне представляется, именно тогда «разошлись» пути классическо­го для советского административного права понимания государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельнос­ти органов исполнительной власти с новыми, стремительно набиравшими силы и сторонников, идеями восприятия государственного управления с по­зиций кибернетики, синергетики, менеджмента, теории систем.

Может быть, сейчас имеет смысл попытаться соединить характерное для административного права и теории управления, соответственно, юри­дико-догматическое и социальное, организационно-правовое, восприятие государственного управления? Может быть, тогда административистам станут понятнее различия менаду государственным управлением и испол­нительно-распорядительной деятельностью, деятельностью внутриорга- низационной и внешневластной, управлением и регулированием, процес­сом управления, управленческим процессом, управленческими процеду­рами? Может быть, соединив воедино ценности административно-право­вого, социологического, синергического и организационного подходов к понятию «государственное управление», мы не дойдем «до постановки следующего вопроса: само по себе «публичное администрирование» — это административный процесс? Государственное управление — это админи­стративный процесс?»^[1112].

В условиях острой необходимости становления современных пред­ставлений о сущности государственного управления и системе публичного администрирования целесообразно, опираясь на уже созданные ценности административно-правовой теории, попытаться подвергнуть переосмы­слению некоторые устоявшиеся в науке концепции и предложить новые решения, не только соответствующие «текущему моменту», но и рассчи­танные на перспективу, соответствующую перспективам конституционно­правового развития общества и государства.

Как мне представляется, в этом случае мы сможем: а) получить взве­шенные в теоретическом отношении доктринальные суждения об общем и особенном в таких категориях, как «государственное управление», «го­сударственное регулирование», «государственно-правовое воздействие» «административно-правовое воздействие»; «процесс управления», «управ­ленческий процесс»; б) обратить внимание на необходимость совершенст­вования правового обеспечения внутриорганизационной деятельности, без чего никакие усилия по совершенствованию административно-правового регулирования внешневластной деятельности публичной администрации не смогут обеспечить «надлежащее» государственное управление; в) найти надлежащее место различным позитивным и негативным производствам в структуре внутриорганизационной и внешневластной деятельности.

Полагаю, что в ходе решения этих задач мы перестанем опасаться потерять «управленческую» концепцию В.Д. Сорокина. Ее нужно не «пристраивать» к современным условиям, а использовать с учетом этих условий и реалий государственно-правового развития стран. Для этого, видимо, придется примириться с мыслью о том, что административный процесс — это административное судопроизводство, а административ­ные производства и процедуры — это государственное управление и пу­бличное администрирование; сфера административного процесса — это сфера функционирования судебной власти, а сфера административных производств и процедур — это сфера функционирования исполнитель­ной власти.

А как быть, могут спросить коллеги, с производством по делам об административных правонарушениях? в какой сфере их «прописать»? Отвечая вопросом на вопрос, спрошу, а к какой сфере относится расследо­вание уголовного дела, осуществляемое, например, следователем органов внутренних дел? В сфере действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства уголовное преследование последовательно осуществля­ется вначале в рамках исполнительной, а затем — судебной власти. Может быть, по такому принципу позиционировать и производство по делам об административных правонарушениях, с той лишь разницей, что по части дел о таких деяниях решение по существу будут принимать и должност­ные лица органов исполнительной власти, и судьи, воспроизводя, по сути, традиционную для России модель административной юстиции, зачатки ко­торой сформировались еще при Александре II.

В наше время идеи перехода от административной юстиции к ад­министративному судопроизводству ассоциируются в первую очередь с трудами Ю.Н. Старилова. Нисколько не умаляя его многолетних усилий, тем не менее, ради объективности, не могу отдать ему (кстати говоря, мо­ем}' друту. прекрасному ученому, обаятельному и душевному человеку) пальм}' первенства этой идеи. В «свидетели» привлеку А.И. Елистратова, одного из крупнейших российских административистов конца XIX — на­чала XX в. «Административную юстицию, — писал он в 1911 г., — не надо смешивать с теми случаями, когда судьей в делах управления выступает сама администрация. Так. в случаях нарушения обязательных постановле­ний. изданных в порядке охраны, администрация сама рассматривает дело и налагает взыскание. Эта деятельность правительственных органов мо­жет быть принята за административную юстицию только по недоразуме­нию: административная юстиция есть судебная проверка действий адми­нистрации, а между тем здесь сама администрация судит. Недоразумение объясняется тем, что со словом «административная» юстиция соединяется мысль, будто это — судебная деятельность администрации. Но ведь когда мы говорим «гражданская» юстиция, то не думаем, что здесь судят сами граждане. И как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой, так административная юстиция является судом в столкновениях между гражданами и администрацией»¹.

Отвечая на вопрос, как устранить «недоразумение». А.И. Елистратов пишет: «Для того чтобы составить действительную гарантию законности в государственном управлении, административная юстиция должна быть организована как суд, от правящей власти не зависимый. Так же, как суд гражданский и уголовный, процесс в делах административных должен вести несменяемый судья в условиях гласности и устности производства и с признанием начала равноправности за сторонами в процессе. Только при таком устройстве административной юстиции может укрепиться уве­ренность. что спор между гражданином и правящей властью о законности акта управления разрешится торжеством права. И только при образовании такой административной юстиции административное право правильно осуществит свою задаю' регу лятора публичных отношений между правя­щей властью и гражданами»^{[1113] [1114].}

Завершая эту часть моих рассуждений, хотел бы подчеркну ть необхо­димость определиться с терминами. Если административный процесс — это судебный процесс, как называть то, что сегодня понимается под адми­нистративным процессом? Рискну' заявить, что сложность и многоплано­вость внутриорганизационной и внешневластной деятельности публичной администрации едва ли может быть «втисну та» в один процесс, как бы ни была привлекательна идея об одном универсальном административном процессе.

В порядке дискуссии и постановки вопроса могу предположить, что наряду с административным судопроизводством у нас должна остаться ад­министративная юрисдикция, поскольку' в ч. 6 ст. 1 проекта Кодекс адми­нистративного судопроизводства Российской Федерации прямо записано, что его положения не распространяются на производство по делам об ад­министративных правонарушениях. Процеду рная (процессуально-проце­дурная) часть административной юрисдикции может быть представлена административно-юрисдикционным процессом и ему не надо приписы­вать какие-либо управленческие функции, поскольку далеко не все, что делается в сфере исполнительной власти и административной ответствен­ности, является управлением.

Административное судопроизводство и административная юрис­дикция не отменяют положительные административные производства. Их совокупность в сфере внутриорганизационной и внешневластной деятельности публичной администрации могла бы именоваться админист­ративно-организационным процессом¹. «Управленческая» концепция В.Д. Сорокина, за исключением некоторых нюансов, прекрасно вписы­вается в эту идею.

Пятое. Продолжая рассуждения на «заданную тему», хотел бы подчер­кнуть важность не только административно-процессуального, но и админи­стративно-правового (материального) компонентов механизма обеспечения правового порядка как реализованной законности, результата реальной охраны и защиты социальных ценностей. Административно-правовая сущ­ность обеспечения правопорядка в первую очередь связана с правореали­зационной, правоохранительной деятельностью исполнительной власти. «Содержание всякой исполнительной власти — правовая охрана, а всякая исполнительная власть — правоохранительная...»^{[1115] [1116]. Правоохранительная деятельность является материальным гарантом соблюдения права, она на­правлена на охрану и защиту самого права как социальной ценности.}

В механизме этой охраны и защиты трудно переоценить роль и значе­ние административно-правовой ответственности. В сфере административ­но-правового регулирования КоАП РФ является пока единственным коди­фицированным актом. И в этом его самостоятельная правовая ценность. Нелишне напомнить, что свой вклад в создание, а затем и модернизацию Кодекса внесли небольшие по объему, но емкие по содержанию статьи В.Д. Сорокина, ориентировавшие законодателя на необходимость поло­жить конец тенденциям, которые до принятия КоАП РФ 2001 г. разрушали целостность института административной ответственности', а после его принятия породили целый ряд парадоксов, включая «попытки встроить совершенно посторонний “агрегат” (так В.Д. Сорокин называл админи­стративную ответственность юридических лиц. —Ю.А.) в классическую конструкцию института административной ответственности»¹. К сожа­лению. за минувшие годы многие парадоксы действующего КоАП РФ не устранены, порождая многочисленные проблемы в правоприменительной практике и требуя своего теоретического и законодательного решения^{[1117] [1118].}

Шестое. «Право, — пишет В.В. Лазарев, — называют естественным и позитивным, объективным и субъективным, народным, судейским, де­легированным. санкционированным, подзаконным, партийным, полити­ческим. конституционным, уголовным, международным, частным. И если все это право, то на чем сходятся, к чему обращены многочисленные эпите­ты? Свобода и несвобода, воля и неволя, сущее и должное, идеал и реаль­ность — куда обратить взоры? К экономике, политике, классовой борьбе, к социальном}' единению, к Богу, наконец?»^[1119]. Эмоциональность этих строк очевидна, как очевидно и то, что истина о праве относительна и истины в праве относительны.

В своих работах В.Д. Сорокин, обосновывая идеи о системности пра­ва, едином предмете и методе правового регулирования, как мне представ­ляется. стремился как-то преодолеть попытки представить право неким многоликим Левиафаном — «седалищем власти»^[1120]. Право, как бы мы его ни называли — уголовным, гражданским, административным, остается правом, оно зависит от окружения^[1121] (социально-нравственной среды, по В.Д. Сорокин}), поэтому его доктринальные трактовки и формы выраже­ния зависят от времени и пространства. При этом право, если рассматри­вать его не как метафизическую субстанцию, а как реальность, выполняет инструментальную роль, обеспечиваемую элементарной клеточкой пра­ва — правовой нормой.

Именно система юридических норм (правил), констатирует В.Д. Со­рокин. образует российское право, поэтому «особенности юридическо­го метода как такового необходимо искать не на уровне отрасли права, а в основании системы права — на уровне правовой нормы»¹. Этот тезис имеет принципиальное значение не только с точки зрения предложенного В.Д. Сорокиным понимания единого метода правового регулирования, но и с точки зрения социокультурного и аксиологического контекста суще­ствования нормы права, а через нее и всей системы права во времени и пространстве — двух ведущих координат бытия права.

С точки зрения аксиологического типа правопонимания право выступа­ет высшей ценностью, существующей в сложной иерархии правовых норм как некоей конфигурации ценностей, «где. с одной стороны, оказывается индивидуальная правовая ценность, которую субъект намеревается реали­зовать. а с другой — ценность права, и предполагается, что это противостоя­ние составит истинную ценность, воплощенную в правовом поведении, чем удержит субъекта от выполнения осуждаемого действия»^{[1122] [1123].}

Пространственно-временные координаты бытия позитивного права позволяет проследить, как менялось отношение государства и к «реестру» социальных ценностей, охраняемых с помощью имеющихся в его распо­ряжении правовых средств, и сам «реестр» этих средств. Не углубляясь в анализ философской категории «бытие», его соотношения с иными ка­тегориями — «небытие», «наличное бытие», «для-себя-бытие»^[1124], хотел бы отметить, что и на доктринальном, и на нормативном уровне мы постоянно сталкиваемся и с наличным правом, т. е. существующим здесь и сейчас, и с правом, которое существовало где-то и когда-то.

Это две «ипостаси», две стороны пространственно-временного суще­ствования правовой реальности как единства правовой действительности и правовой деятельности, которые были и которые есть. Правовая реаль­ность детерминируется множеством социокультурных, экономических, политических, этнопсихологических факторов, воздействующих на право, как правило, опосредованно, через духовно-нравственные основания са­мого права, и таких его детерминант, как политика и экономика.

Бытие права (и В.Д. Сорокин совершенно прав, подчеркивая услов­ность разделения социально-нравственной и социально-правовой среды) не является обособленной сферой общественного бытия людей, отделен­ной от иных социальных сфер какой-либо резко очерченной границей. В этой связи пространство правовой реальности выступает как мак­росфера социокультурных отношений между социальными субъектами, руководствующихся нормами права или, напротив, нарушающими их. Темпоралъностъ правовой реальности связана с тем. что в мире права было и что есть в данный исторический момент. Ретроспективные иссле­дования в сфере административно-правового регулирования позволяют проследить эволюцию теории и практики формирования и реализации, например, административной ответственности, разрешения споров между гражданином и государством и т. д. Согласование прошлого и настоящего, преемственность построения административно-правовых норм и инсти­тутов обеспечивается движением социально-нормативной информации в синхроническом (между современниками) и диахроническом (между по­колениями) направлениях¹. В процессе этого движения и формируются, выкристаллизовываются те социальные ценности, которые, получая юри­дическое опосредование (юридизация социальных ценностей), становятся правовыми ценностями.

Эта весьма упрощенная схема возникновения правовых ценностей, тем не менее, позволяет хоть в какой-то мере обозначить проблематику административно-правовой аксиологии. В этой связи отметим следующее.

Российская правовая традиция неизменно связывала ценностную сущность права, формы его охраны и защиты с идеями справедливости, свободы, ограничения всевластия государственного аппарата, участия народа в государственном управлении. Сегодня эти идеи носят не только чисто академический характер — они востребованы высшей политичес­кой элитой, связывающей позитивное развитие страны с преодолением «всеобщей отсталости России через... всеобщую модернизацию,... осно­ванную на ценностях и институтах демократии»^{[1125] [1126], и формированием ново­го качества нашего государства, соответствующего интересам развития и упрочения институтов демократии[1127].}

Новое качество государства, помимо многих иных характеристик, — это новое качество публичного управления, которое, как еще в начале прошлого века писал А.И. Елистратов, по мере становления конституцио­нализма начинает приобретать характер общественного служения, при­чем этот характер тем ярче выражен, «чем глубже проникнутся правящие сознанием служебного долга, а граждане своими правопритязаниями на определенные услуги со стороны государственного управления»¹.

Таким образом, модернизация России и формирование нового качест­ва государства неразрывно связаны с идеями конституционализма, демо­кратии, прав и свобод человека и гражданина, ответственности должност­ных лиц публичной власти, т. е. с тем, что составляет ядро конституцион­ных ценностей.

Конституционные ценности (общие принципы права, конституци­онные принципы, нормы, декларации, конституционные презумпции, статусно-категориальные характеристики субъектов конституционного права и конституционных явлений и т. п.^{[1128] [1129]), формируя, в силу ст. 2, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18, ст. 19 Конституции Российской Федерации, суб­станциональные аксиологические координаты всей системы националь­ного позитивного права, ценностные телеологические ориентиры, как личностного самоопределения, так и публично-властной правопримени­тельной и правоохранительной практики, выступают аксиологическими и нормативными основаниями формирования административно-правовых ценностей. Их реализация связана с процессами конституционализации административного законодательства, т. е. с восприятием конституци­онных ценностей административным (материальным и процессуальным) законодательством с целью приведения его в соответствие с заданной конституцией моделью общественных отношений, находящихся в сфере административно-правового регулирования. Конституционализация ад­министративного законодательства должна дополняться конституциона­лизацией публичной власти, т. е. интериоризацией должностными лицами духа и буквы конституционных норм и принципов и реализацией их в практической деятельности. Згот процесс выступает одним из ведущих факторов привнесения конституционных ценностей в повседневную прак­тику государственного управления.}

Огромную роль в конституционализации административного зако­нодательства и практики публичного управления имеют акты Конститу­ционного Суда РФ, содержащие конкретизацию и толкование того, какие явления, процессы и цели социальной практики следует рассматривать как «конституционные ценности», «конституционно значимые ценности», «конституционно защищаемые ценности», «конституционно охраняемые ценности», «базовые конституционные ценности», а также то, какие фор­мы, методы и средства осуществления субъективных притязаний или пу­бличной власти этим ценностям противоречат. Источником формирования административно-правовых ценностей являются решения и правовые по­зиции судов общей юрисдикции и арбитражных судов, связанные с рас­смотрением административных дел. Этот источник с учетом реализации Кодекса административного судопроизводства и формирования админи­стративных судов в перспективе приобретет еще большее значение.

Под влиянием конституционных ценностей, содержащихся как в самой Конституции РФ, так и в правовых позициях Конституционного суда РФ, правовых ценностях, содержащихся в решениях судебных орга­нов, в доктринальных суждениях о праве, механизмах его охраны и защи­ты, формируется некий идеал административного права. В социокультур­ном и аксиологическом отношениях он состоит из трех компонентов:

во-первых, это некий исторически сформировавшийся набор призна­ваемых обществом и государством общезначимых и общеполезных правил жизнедеятельности социума, которые должны находиться в сфере админи­стративно-правового регулирования;

во-вторых, это совокупность социально значимых благ (блага-воз­можности, блага-цели, блага-идеалы), которые объективируются в адми­нистративно-правовых нормах, включая нормы-принципы, нормы-дефи­ниции, нормы-задачи, сформировавшихся под влиянием тесной (импли­цитной и эксплицитной) связи этого идеала с общеобязательным норма­тивным содержанием Конституции Российской Федерации, судебными актами применения и толкования права, федеральным и региональным законодательством;

в-третьих, это исторически сформировавшаяся система доктринальных суждений, в том числе получивших закрепление в нормативно-правовых ак­тах, о: наиболее значимых понятиях и категориях административного права (предмете и методе административно-правового регулирования, системе и принципах административного права, административно-правовых нормах и правоотношениях, об исполнительной власти, ее признаках, функциях, формах и методах их реализации); состоянии и перспективах развития ведущих институтов административного права (административной ответ­ственности, государственной службы, контроля и надзора, и т. д.); об ад­министративно-правовом опосредовании обеспечения достойного уровня жизни человека, общественного порядка и безопасности, поддержания ба­ланса публичных интересов государства и частных субъектов права, разви­тия федеративных отношений и т. д.

В этом триединстве, взаимосвязи и взаимозависимости идеального и материального, плюралистическом и культу рно-идеологическом много­образии и постоянном развитии и существуют административно-правовые ценности как, пользуясь словами В.А. Юсупова, «предметно-воплощен­ные ценности»^[1130], в какой мере «предметно-воплощенными» можно считать доктринальные суждения о праве или норму' права, лежащую в основании юридической конструкции, например, административной ответственности или административного процесса.

Таким образом, можно констатировать, что в формировании, обосно­вании, уточнении, толковании административно-правовых ценностей, не­посредственно связанных с пониманием роли и места административного и административно-процессуального права в системе российского права, методов административно-правового регулирования общественных отно­шений, раскрытием онтологии административно-процессуального права и административного процесса, его принципов и производств заметная роль принадлежит В.Д. Сорокину.

Его долгая и плодотворная научная жизнь позволила раскрыть социо­динамику социальных ценностей, находящихся под охраной и защитой административного права, трансформацию правовых средств обеспечения функционирования публичной администрации, совершенствования го­сударственного управления, в том числе посредством административно­процессуальных норм. В этом отношении В.Д. Сорокина можно считать связующим звеном, обеспечивающим движение нравственно-духовной и социально-нормативной информации об административном и админи­стративно-процессуальном праве в синхроническом и диахроническом направлениях, раскрывая в рамках своих научных интересов бытие адми­нистративного права как объективной реальности во всем многообразии его (права) ценностных проявлений.