<<
>>

§ 2. Классификация форм правотворчества

Познание истинной сущности правотворчества немыслимо без уяс­нения многообразия его форм (видов). Правовые мировоззренческие уста­новки, относительно процесса правоустановления должны быть четкими и недвусмысленными.

Разноплановость и разноуровневость правотворчества проявляется в его системном характере, охватывающем целые пласты нормативно-правовых и организационно-методологических положений. В связи с этим, обращение к дифференциации правотворчества по ряду кри­териев позволит актуализировать выкладки по понятию и принципам пра­вотворчества, изложенные в предыдущем параграфе.

Основная классификация правотворчества зависит от юридической силы издаваемых нормативных актов и подразумевает его подразделение на законотворчество и подзаконное правотворчество.

В нашей стране результатом законотворчества являются Феде­ральные конституционные законы, Федеральные законы, Законы Россий­ской Федерации и Законы субъектов Российской Федерации. Законотвор­чество отличается детальной урегулированностью процедуры и самой вы­сокой сложностью осуществления, четко-определенным кругом субъектов, управомоченных на участие в этой деятельности. Подзаконное правотвор­чество направлено на издание нормативно-правовых актов, конкретизи­рующих закон, причем уровень их принятия может быть различным (феде­ральным, региональным, местным или локальным). На федеральном уров­не в России принимаются указы Президента Российской Федерации, по­становления Правительства Российской Федерации и нормативно­правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативно­правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации характеризуют региональный уровень подзаконного правотворче­ства. Муниципальные правовые акты также носят подзаконный характер на местном уровне, а нормативно-правовые акты, принимаемые админист­рациями юридических лиц, относятся к локальному уровню правотворче­ства.

По субъекту правотворчества выделяется правотворчество государ­ственных органов и организаций, правотворчество негосударственных ор­ганов и организаций, правотворчество народа («народное правотворчест­во») и совместное правотворчество.

Правотворчество государственных органов и организаций осуще­ствляют органы государства, а также государственные организации (учре­ждения, предприятия и т. д.). Данный вид правотворчества по праву счита­ется базовым, поскольку именно субъекты, выступающие от имени госу­дарства, непосредственно выражают его волю и задают направленность дальнейшего правового регулирования. Правотворчество негосударст­венных органов и организаций охватывает собой правоустановительную деятельность субъектов, которые не относятся к государственным, но ко­торые в силу закона наделены соответствующими полномочиями (органы местного самоуправления, частные коммерческие и некоммерческие орга­низации и др.). Правотворчество народа касается источников права, ут­верждаемых непосредственно народом (конституции, деклараций, решения сходов граждан и др.), как правило, по итогам голосования или референ­дума. В частности, действующая Конституция Российской Федерации бы­ла принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Смешанное (со­вместное) правотворчество имеет место, когда нормы права принимают­ся государственными и негосударственными органами (организациями) совместно.

Данный вид правотворчества широко использовался в бывшем

СССР для демонстрации единства органов государства и общественных организаций (в особенности - коммунистической партии). Таким способом было принято Постановление Бюро ПК КПСС по РСФСР, Совмина РСФСР «Об устранении необоснованных ограничений подсобного хозяй­ства колхозников, рабочих и служащих»[427].

По количественному составу субъектов выделяют правотворчество, осуществляемое единолично и правотворчество, осуществляемое коллеги­ально.

Правотворчество, осуществляемое единолично выражается в соз­дании и принятии источника права одним компетентным субъектом, оно более распространено (например, указы Президента Российской Федера­ции, как правило, выносятся единолично). Правотворчество, осуществ­ляемое коллегиально, проявляется в случаях, когда источник права создает­ся двумя и более субъектами (например, совместный приказ Генерального прокурора Российской Федерации и Министерства внутренних дел РФ). Разновидностью коллегиального правотворчества является приведенное выше совместное правотворчество (подразумевающее участие как мини­мум двух компетентных субъектов, один из которых имеет государствен­ный статус, а второй - не относится к государственным органам или орга­низациям).

В зависимости от создаваемых в процессе правотворчества источ­ников права разграничивают принятие нормативно-правовых актов, созда­ние юридических прецедентов, санкционирование правовых обычаев, за­ключение нормативных договоров и признание правовой доктрины[428].

Принятие нормативно-правовых актов признается наиболее рас­пространенной формой правотворчества, поскольку именно на эти источ­ники права приходится наибольшая регулятивная нагрузка. Даже в стра­нах, в которых национальные правовые системы скорее относятся к англо­саксонской и мусульманской правовым семьям (где основным источником права признаются судебный прецедент и религиозные источники), законы занимают важную нишу среди иных средств государственного управления. Многообразие нормативно-правовых актов (начиная с законов и заканчи­вая локальными правовыми актами, издаваемыми индивидуальными пред­принимателями) предопределяет и множественность подвидов этой разно­видности правотворчества.

Создание юридических прецедентов выражается в правоустанови­тельной деятельности органов власти (законодательных, исполнительных и судебных) по приданию решениям по конкретным делам статуса обяза­тельных при разрешении аналогичных дел для нижестоящих органов. Ре­зультатом такого правотворчества становится появление судебных, адми­нистративных и парламентских прецедентов. Судебные прецеденты[429], как уже оговаривалось, получают наибольшее распространение в странах анг­ло-саксонской правовой семьи и закрепляются вышестоящими судебными инстанциями для их учета судами нижестоящими. В Российской Федера­ции судебные прецеденты официально не признаются в качестве источни­ков права, но фактически учитываются нижестоящими судами при разре­шении дел, по которым Верховным Судом Российской Федерации уже бы­ла высказана позиция (в форме нормативных или индивидуальных разъяс­нений). Судебный прецедент отличается от нормативного разъяснения за­конодательства тем, что он содержит в себе новые нормы права, тогда как разъяснение не вносит новых нормативных предписаний в систему права. Что же касается актов Конституционного Суда Российской Федерации, то они имеют силу Конституции Российской Федерации и, согласно мнению большинства исследователей, являются, своего рода, «квази-источниками» права. Так, согласно особому мнению судьи Конституционного Суда Рос­сийской Федерации К. В. Арановскому (по конкретному делу) в ходе пра­восудия возможно создание норм права[430]. Административные прецеденты складываются преимущественно в ходе деятельности органов исполни­тельной власти, но могут появляться и в практике иных государственных органов (например, контрольно-надзорных)[431]. В условиях работы много­партийного парламента большое значение приобретают парламентские прецеденты, позволяющие преодолевать пробелы, выявляемые в проце­дурных нормах. О. В. Кленкина прямо утверждает, что парламентский прецедент - это зафиксированное нормативное решение парламента по процедурному вопросу[432].

Санкционирование правовых обычаев означает придание ранее сформировавшимся неправовым нормам юридической силы. По обосно­ванному мнению О. В. Маловой «правовой обычай как источник права - это неоднократно и достаточно широко применяемое правило поведения, отражающее правовое содержание общественных отношений, которому придана форма позитивного права»[433]. Наименее изученным на сегодняш­ний день является правоприменительный способ санкционирования обы­чаев, при котором последние утверждаются актами применения права. В деятельности правоохранительных органов правовые обычаи встречаются достаточно часто и, зачастую, эффективность соблюдения данных «обыч­ных» норм существенно выше, чем при соблюдении иных нормативно­правовых предписаний. В силу сложности и глубины процессов ведомст­венного санкционирования мы не будем вдаваться в соответствующие во­просы, тем более что они относятся к остро-дискусионным и малоизучен­ным, требуют отдельного, комплексного монографического исследования.

Заключение нормативных договоров имеет место, в случаях, когда нормы права устанавливаются в актах, являющихся результатом соглаше­ния двух и более субъектов права. А. А. Мясин обоснованно предлагает рассматривать нормативный договор как «основанное на равенстве сторон и общности интересов соглашение (результат волесогласования либо во- леслияния), содержащее в себе нормы права общего характера, направлен­ное на достижение желаемого сторонами (как правило, правотворческими субъектами) результата»[434]. Среди различных видов нормативных догово­ров (международных, о гражданском согласии, между бизнесом и властью и др.) особое значение приобретают административные договоры[435], за­ключаемые для совершенствования государственного управления. Подоб­ного рода договоры позволяют объединять усилия двух и более государст­венных органов для решения важных задач. Так, например, 14 февраля 2014 г. между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Феде­ральной налоговой службой было заключено соглашение о взаимодейст­вии в области противодействия коррупции № ММВ-23-11/2, № СД-1-14.

Признание правовой доктрины — самая специфичная форма право­творчества, способами санкционирования которой, по мнению А. А. Васильева выступают: придание произведениям юристов обязатель­ности в нормативно-правовых актах; ссылка на доктринальные произведе­ния юристов при принятии решения по конкретному юридическому делу судебными органами и другими органами применения права; включение правовой доктрины в текст нормативно-правового акта. Правовая доктрина выступает первичным источником права и преобладает по юридической силе над другими источникам права[436]. Как показывает практика, ведомст­венные учебно-научные государственные учреждения при различных ор­ганах власти принимают непосредственное участие в формировании пра­вовой доктрины, первостепенно учитываемой в ходе подзаконного право­творчества и оказывающей серьезное влияние на законотворчество. В Рос­сийской Федерации в числе таких учреждений: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации (и ее подразделение

Научно

исследовательский институт проблем укрепления законности и правопо­рядка), Российский государственный университет правосудия (учрежден­ный Верховным Судом Российской Федерации Высшим арбитражным су­дом Российской Федерации), Российский государственный университет юстиции Министерства юстиции Российской Федерации, Академия управ­ления Министерства внутренних дел Российской Федерации, Академия Следственного комитета Российской Федерации, Академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иные.

По способу осуществления правотворчество выражается через не­посредственное установление норм права, либо через санкционирование. Непосредственное установление норм права (характерное для издания нормативно-правовых актов и нормативных договоров) подразумевает, что субъект правотворчества формулирует норму права самостоятельно, в то время как санкционирование (характерное для создания юридических пре­цедентов, установления правовых обычаев и признания правовой доктри­ны) связано с приданием неправовым (существующим ранее) положениям юридической силы и наделением их статусом правовых норм.

В зависимости от источника компетенции субъектов правотворче­ства последнее разделяют на компетенционное и делегированное право- творчество. Если субъект права, осуществляя правотворческую деятель­ность, действует в рамках своей компетенции, следовательно, им реализу­ется компетенционное правотворчество. Если же, устанавливая нормы права, субъект права действует на основании переданных (делегирован­ных) ему другим субъектом правотворческих полномочий, то здесь имеет место делегированное правотворчество. Высказывая особое мнение по одному из дел, ставших предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации, судья А. Л. Кононов подчеркнул важность делегированного правотворчества. Одновременно с этим судья отметил, что принимаемые Правительством Российской Федерации нормативно­правовые акты за счет использования им делегированных федеральным за­конодательством полномочий также могут оцениваться на предмет их за­конности, в том числе, на соответствие конституционно-правовым НОр-

466 мам .

Согласно территориальному принципу правотворчество подразде­ляется на общегосударственное и местное. Общегосударственное право- творчество направлено на создание норм права, действующих на всей (или большей части) территории государства и закрепляемых в законах или подзаконных актах государственных органов государственной власти. Местное правотворчество имеет своей целью установление норм права, действующих в пределах района, города или иного административно- территориального образования. В странах с федеративным государствен­ным устройством выделяется федеральная и региональная формы право­творчества, осуществляемые соответственно федеральными и региональ­ными государственными органами.

С учетом принадлежности правотворческих органов и должностных лиц к ветвям власти разделяют правотворчество законодательных органов власти, исполнительных органов власти и судебных органов власти. Пра­вотворчество законодательных органов власти в Российской Федерации разделяется на федеральное и региональное и не исчерпывается принятием законов, связано и с подзаконным правотворчеством. Например, Государ­ственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации уполномо­чена издавать нормативно-правовые акты в форме постановлений (утвер­ждающих организационно-распорядительные документы палаты, объяв­ляющих амнистию и т. д.). Правотворчество исполнительных органов власти всегда носит подзаконный характер и также может быть федераль­ным и региональным, связано с установлением норм административного права в области государственного управления. Правотворчество судебных органов власти нацелено на создание судебных прецедентов и формирует­ся внутри судебной системы. Иногда в данной классификации также обо­собляют правотворчество контрольно-надзорных органов власти, что представляется достаточно обоснованным в условиях существования госу­дарственных органов, не относящихся ни к одной из ветвей власти (напри­мер, прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской [437]

Федерации и др.). Так, Генеральный прокурор Российской Федерации уполномочен издавать приказы обязательные для исполнения всеми ниже­стоящими прокурорами, а коллегия Счетной палаты Российской Федера­ции своим постановлением определяет собственный регламент.

По целевой направленности правотворчество может быть первич­ным (основным) и вторичным (дополнительным). Первичное (основное) правотворчество связано с урегулированием ранее не упорядоченных об­щественных отношением, введением новых норм права. Вторичное (до­полнительное) правотворчество проявляется в отмене утративших акту­альность норм права и изменении ранее установленных нормативно­правовых предписаний[438]. При этом необходимо помнить, что отмена нор­мативно-правового акта и принятие нового, регулирующего те же самые общественные отношения иным образом, относится к первичному право­творчеству, поскольку сам факт принятия акта говорит о потребности усо­вершенствовать правовое регулирование в этой части и/или изменении данных отношений, кроме того, задаются новые нормативные установки. Рассуждая об основном и дополнительном муниципальном правотворчест­ве, Н. П. Алешкова приходит к мнению, что «основное правотворчество - это совокупность стадий правотворческого процесса, направленных на создание муниципального правового акта или договора (соглашения) от возникновения потребности в нем до вступления его в силу. Дополнитель­ное правотворчество - правотворческие процедуры, осуществляемые в от­ношении действующих муниципальных правовых актов и заключенных договоров (соглашений), а именно: внесение в них изменений и дополне­ний, а также их приостановление и отмена»[439].

Рассмотренные классификации форм правотворчества не исчерпывают всего многообразия правотворческой деятельности, но при этом являются показательными и наглядными. Немного забегая вперед, отметим, что участие прокуратуры, как общефедерального надзорного органа, в том или ином формате, возможна практически во всех разновидностях правотворческой деятельности, о чем далее будет неоднократно и предметно упоминаться по тексту.

<< | >>
Источник: А.В.Юрковский.. Теория государства и права : учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. - Иркутск : Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2016. - 620 с.. 2016

Еще по теме § 2. Классификация форм правотворчества:

  1. 17.1. Понятие правотворчества. Соотношение правообразования, правотворчества и законотворчества. Способы правотворчества. Виды правотворчества
  2. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВЛЕНИЯ
  3. Тема 15. Правотворчество 1. Понятие и признаки правотворчества
  4. РЕГИОНАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  5. Правотворчество
  6. 3.Виды правотворчества
  7. Понятие и виды форм внешнего выражения норм права. Систематизация форм внешнего выражения норм права
  8. Тема 14. Правотворчество
  9. ВИДЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
  10. § 1. Понятие и принципы правотворчества
  11. 1.1. История разработки и использования товарных классификаций в международной торговле. Современные классификации, используемые в России и в мире
  12. Вопрос 2. Виды и функции правотворчества
  13. 18. Правотворчество: понятие, виды, принципы.
  14. 1.Понятие правотворчества.
  15. 2.Принципы правотворчества