Органи Української держави: концептуальні засади системи та розвитку

З моменту прийняття Конституції України 1996 р. система органів держави зазнала істотних змін, насамперед, через закріплення демокра­тичного принципу поділу державної влади на три гілки створення нових державних інституцій - Конституційного Суду України, Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини тощо.

Проблемні питання щодо системи органів держави чи органів дер­жавної влади або окремі їх аспекти досліджували як вітчизняні, так і зарубіжні вчені: В. Авер'янов, С. Алексеев, О. Андрійко, М. Баглай, І. Бачило, Ю. Битяк, Б. Габричидзе, С. Головатий, І. Голосніченко, Є. До- дін, Б. Єлисєєв, В. Журавський, Р. Калюжний, С. Ківалов, Л. Коваль, Ю. Козлов, А. Колодій, В. Копєйчиков, В. Коток, Л. Кривенко, Є. Кубко, О. Кутафін, Б. Лазарев, С. Лисенков, О. Негодченко, В. Нер­сесянц. Н. Нижник, Н. Оніщенко, В. Опришко, М. Орзіх. О. Петришин, Н. Плахотнюк, В. Погорілко, В. Селіванов, С. Серьогіна. Б. Страшун, В. Тацій, М. Тесленко, Ю. Тихомиров, Ю. Тодика, О. Фрицький, Ю. Фрицький, В. Цветков, М. Цвік, В. Чиркін, В. Шаповал, Ю. Шем­шученко, Л. Юзьков, О. Ющик, Ц. Ямпольська та ін. Незважаючи на вагомий внесок цих науковців у науково-теоретичну базу, ряд важливих питань ще потребує свого вирішення.

Актуалізація вивчення та розгляду системи органів держави має як теоретичне, так і практичне підгрунтя. Вітчизняна наука характеризу­ється відсутністю комплексних досліджень або фрагментарним розглядом системи органів держави в контексті сучасних трансформа­ційних перетворень, які відбуваються внаслідок проведення конститу­ційної та політичної реформ.

Досліджуючи систему державних органів, доцільно звернути увагу на розмежування категорій «система» та «структура», які є основою понятійного апарату системного підходу і використовуються при ана­лізі органів держави. Ще за радянських часів у науковій літературі зазначалося, що ці категорії не є тотожними. Система розглядалася як сукупність компонентів, взаємодія яких викликає створення нових, інтегративних властивостей, не притаманних окремо взятим компонен­там, що утворюють систему [542, с. 11]. Пріоритетне значення в будь- якій системі мають внутрішні зв’язки між елементами, що забезпечують її цілісність. Відповідно категорія «структура» розкриває внутрішню будову органу. Структура розуміється як вид (або форма) впорядкуван­ня компонентів системи, що є стійким (інваріантним) відносно деяких її змін, перетворень [542, с. 14]. Тому з метою уникнення термінологіч­ної нечіткості та понятійно-логічної невизначеності в юридичній науці у контексті предметного поля дослідження доцільним є використання терміна «система» під час розгляду державних органів.

Загальновизнаним є те, що визначення певної сукупності державних органів як системи потребує наявності таких ознак, як: функціональна (предметна) єдність; єдність стратегічних цілей, завдань і багатоаспект- ність конкретних повноважень; стійкі організаційні (координаційні, ієрархічні, субординаційні тощо) відносини та зв’язки; діяльність сис­тем (підсистем) як самостійних утворень та інші специфічні риси й осо­бливості [1099, с.

У правовій доктрині існує позиція, згідно з якою система органів розглядається як макроструктура, що, у свою чергу, складається з ор­ганів держави та їх структурних підрозділів (мідіструктура), відповід­но наступним рівнем є посадові особи (міні-структура) [486, с. 206]. Зазначений підхід, без сумніву, є цікавим та заслуговує на увагу. Авто­ром запозичений досвід зарубіжних дослідників з урахуванням вітчиз­няної специфіки системи державних органів.

Вважається, що до системоутворюючих факторів державних органів належать: географічне розташування, національний склад населення, форма державного устрою, політичного режиму [1095, с. 29]. До того ж слід зауважити, що система органів держави певною мірою визначається пануючою у країні ідеологією, політичною доктриною, конституційно- правовою концепцією тощо. На думку В. Чиркіна, наявність цих факто­рів обумовлює існування трьох сучасних моделей систем державних органів - централізовано-сегментарної, моноцефальної і монотеократич- ної [1119, с. 61]. У нашій державі, зазначає Ю. Фрицький, існує централізовано-сегментарна система державних органів, сутність якої виходить із принципу поділу державної влади на три гілки, наявності системи стримувань і противаг, проголошення принципів демократизму держави, верховенства права тощо [181, с. 169].

Принцип поділу державної влади на три гілки обумовлює існуван­ня системи органів державної влади - органів законодавчої, виконавчої, судової влади. Проте, відповідно до положень Основного Закону, в Укра­їні є органи, які здійснюють державну владу, але не належать до жодної з гілок влади [1120, с. 197-201]. Тому більш доречним є використання терміна «система державних органів» або «система органів держави», до якої належать органи законодавчої, виконавчої, судової влади та інші державні органи.

Основне призначення органів держави полягає в реалізації держав­ної влади. Тому однією з найважливіших проблем у сфері організації державної влади є питання щодо єдності та поділу влади.

У правовій доктрині звертається увага, що зазначені концепції або теорії - єдності та поділу влади - не виключають одна одну, а, навпаки, тісно взаємодіють. Єдність державної влади в організаційно-правовому сенсі - це структура держави, побудована на основі загальних принци­пів, єдина політика, що проводиться державними органами, принципо­во єдині методи їх діяльності [1121, с. 44]. З цього приводу К. Бабенко зауважує, що гарант} вання принципу цілісності державної влади є осо­бливо важливим в умовах сучасного конституційного розвитку України, оскільки нині державна влада поступово втрачає не лише ознаки керо­ваності, а й ознаку цілісності, що взагалі ставить під сумнів положення про наявність єдиної державної влади в Україні [1122, с. 26].

Концепція поділу влади спрямована насамперед на забезпечення демократії в державному апараті, на встановлення взаємного контролю влади, на запобігання виникненню авторитаризму тощо.

До того ж, невирішеним до цього часу залишається питання про те, до яких гілок влади слід відносити цілий ряд вищих владних інституцій, які згадуються в Основному Законі. В. Тацій зауважує, що мова йде про главу держави, Конституційний Суд України, Уповноваженого Верхо­вної Ради України з прав людини. Рахункову палату, Прокуратуру тощо. Усі вони ніяк не вписуються у запропоновану в тексті Конституції схе­му розподілу влади на три гілки [1123, с. 21].

Отже, наявність широкого кола контрольно-наглядових органів державної влади поступово переконує вчених і політиків у необхіднос­ті визнання такого виду державної влади, як контрольно-наглядова (контрольна) [626, с. 5-10].

Аналіз Конституції України свідчить, що серед органів такого спря­мування можна назвати наступні: прокуратура (органи та посадові особи якої здійснюють прокурорський нагляд за додержанням і пра­вильним застосуванням законів органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю. Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, посадовими особами, громадянами та іншими суб'єктами [468]); Кон­ституційний Суд України (приймає рішення та дає висновки щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим тощо) [467]); Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (здій­снює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина [1124]); Рахункова палата (здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України та інші конт­рольні повноваження [1125]); Вища рада юстиції (яка, виходячи з її статусу, відповідає за діяльність суддівського корпусу [1126]); Націо­нальна рада України з питань телебачення і радіомовлення (контролює додержання законодавства України у сфері телебачення і радіомовлен­ня [1127]); Центральна виборча комісія (здійснює контроль за додер­жанням конституційних норм виборчого права [1107]) та ін. У свою чергу, органи законодавчої, виконавчої та судової влади також мають певні контрольні повноваження. Усе це обумовлює необхідність по­становки питання про визнання контрольно-наглядової влади як само­стійної гілки державної влади. Звичайно, може виникнути цілком ло­гічне питання: «А чи варто вносити відповідні зміни до ч. 1 ст. 6 Кон­ституції України, виділяючи ще одну гілку влади - «контрольно- наглядову»? У цьому немає потреби, адже існування контрольно- наглядової влади як самостійної гілки влади опосередковано визна­ється чинною Конституцією України.

Особливе місце в системі поділу державної влади належить главі держави (монарху чи президенту). Україна проголошена республікою, отже, главою держави є Президент, який обирається всенародно. Досить цікаву думку висловлено про самостійність президентської влади. Са­мостійний характер влади Президента України обумовлений функціями представництва держави, гарантуванням державного суверенітету тощо [626, с. 10-11]. На підтримку цієї точки зору в правовій доктрині заува­жується, що Президент як носій значної за обсягом влади повинен очолювати одну з трьох існуючих гілок влади. Проте, відповідно до положень Основного Закону, він не належить до жодної гілки влади, тому іноді в юридичній літературі пропонується виділити нову гілку влади - президентську [1128, с. 26]. Це питання є дискусійним. Кон­ституювання Президента України як «глави держави» не означає ство­рення нової гілки влади.

Розгляд системи органів держави варто розпочати із Верховної Ради України, яка є єдиним, представницьким, загальнонаціональним, ви­борним, колегіальним, однопалатним, постійно діючим органом зако­нодавчої влади, що складається з чотирьохсот п'ятдесятьох народних депутатів. Вони обираються на основі вільного, загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на

п'ять років (ст. 76) [49].

У сучасних умовах проведення конституційної та політичної реформ місце і роль парламенту в системі органів держави визначається рядом факторів, насамперед сутністю та соціальним призначенням представ­ницького органу народу, які розкриваються саме через його функції. Варто зазначити, що в юридичній науці є чимало робіт, присвячених дослідженню функцій українського парламенту [1129; 1130; 1131; 595; 1132; 1133]. Загальновизнаними функціями парламенту є представниць­ка, законодавча, установча (державотворча), парламентського контролю, зовнішньополітична. Дискусійним питанням тут переважно є пріори­тетність цих функцій та їх назва. Зокрема, принциповими є проблема пріоритетності законодавчої і представницької функцій. Вчені, які роз­глядають парламенти за їх призначенням, стверджують, що пріоритет­ною функцією парламенту є законодавча. Наприклад, В. Журавський, керуючись конституційною нормою, яка визначає Верховну Раду Укра­їни єдиним органом законодавчої влади, вважає головною функцією парламенту - законодавчу [1134, с. 3]. Як відомо, основним призна­ченням парламенту України є прийняття законів. Проте проголошення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади не виклю­чає можливості прийняття законів іншим суб'єктом. Відповідно до ст. 5 Конституції України, законодавча влада може здійснюватися народом і безпосередньо, а не тільки через його представників - народних де­путатів. Варто зазначити, що на сьогодні практики проведення всеукра­їнських законодавчих референдумів в Україні не існує.

Інші дослідники з огляду на характер парламенту як представниць­кого органу, «великого журі нації» небезпідставно вважають його прі­оритетною функцією - представницьку. Так, на думку Л. Кривенко, щонайпершою функцією, яка притаманна парламенту, є представниць­ка, що обумовлено джерелом парламентської влади, способом обрання та складом парламенту [1135, с. 19]. З цього приводу доцільно навести висловлення В. Погорілка, який зауважує, що це питання по-різному виписано в конституціях, проте Конституція України вирішила його радикально: Верховна Рада визначена як єдиний орган законодавчої влади України. Представницька функція парламенту в ній не регламен­тована. Конституція уникає характеристики парламенту як представ­ницького органу, хоча він має право вирішувати велике коло питань від імені народу і в інтересах народу [595, с. 17]. Однак існує думка, що парламент не єдиний представницький орган. Зокрема, В. Шаповал вважає, що за своєю суттю Президент України також є органом представ­ницького характеру [263, с. 333]. Ця точка зору аргументується тотож­ним способом обрання обох органів, тобто їх похідністю від народу. Проте з цією точкою зору важко погодитися. Безперечно, глава держа­ви є представником волі всього народу, оскільки він обирається шляхом загальних прямих виборів. Та цього недостатньо для використання по­дібної характеристики щодо статусу Президента України. Вищезазна­чене обумовлено тим, що соціальні функції парламенту відрізняються від президентських і парламент, на відміну від глави держави, має коле­гіальний характер. Саме соціальне призначення законодавчого органу є визначальною ознакою. Призначенням Верховної Ради України є прийнят­тя законів, що здійснюють законодавче регулювання суспільних відносин. Ці закони мають відображати волю народу, слугувати своєрідним дзер­калом, що відбиває інтереси суспільства. Адже саме народ обирає депу­татів Верховної Ради. Соціальне ж призначення Президента полягає в іншому. Він обирається для реалізації законів, що приймаються народом шляхом референдуму або представницьким органом. Звідси складова президентського статусу як представника держави [626, с. 25-45]. Тому можна стверджувати. що парламент є представником народу, а президент є представником держави.

У цьому контексті Л. Кривенко зауважу є, що невід’ємними рисами представницьких органів є обрання народом (корпусом виборців) на періодичних виборах; колегіальність; соціальне призначення, яке об­умовлює традиційні для народного представництва функції; наявність механізму впливу громадян на їх діяльність [1135, с. 20]. Наведена точ­ка зору є обґрунтованою, автором акцентується увага, що лише сукуп­ність перерахованих рис дозволяє характеризувати державний орган як представницький. Тому президент, легітимований народом, без­перечно, набуває «авторитету всезагальності». Проте у результаті виборів, наголошує Л. Кривенко, він не одержує статусу представниць­кого органу, залишаючись одноосібним органом влади.

Для осмислення ролі парламенту в системі органів держави варто відзначити його установчий характер щодо інших органів державної влади. Адже в більшості країн саме парламент приймає Основний Закон держави, який визначає систему, зміст, принципи діяльності всього державного механізму в цілому. Так сталося і в нашій державі. Консти­туція України 1996 р. опосередковано визначає установчість Верховної Ради відносно інших державних органів, починаючи блок суспільних відносин, пов'язаних із системою органів державної влади, що врегу­льовані Конституцією, саме з конститу ювання єдиного законодавчого органу (розділ IV Конституції України).

Не менш важливим питанням для розуміння внутрішніх зв’язків парламенту з іншими державними органами є дослідження його моно- камерної побудови. Серед науковців та політичних діячів останнім часом постає питання щодо реструктурування парламенту в бікамерний, тобто створення верхньої палати, що здійснювала б представництво регіональних інтересів у Верховній Раді [1136; 1137]. У свою чергу, аргументами на користь монокамералізму є більш висока оперативність у законотворчості та авторитетність у відносинах з іншими вищими органами держави [263, с. 260]. До того ж запровадження другої пала­ти може ускладнити сам законодавчий процес, оскільки разом із Пре­зидентом право вето отримає і верхня палата. Варто зазначити, що однопалатний і двопалатний парламенти мають як переваги, так і не­доліки, що обумовлює постійні дискусії навколо них.

Характеристика парламенту нерозривно пов’язана із розглядом його складу і структури. Склад парламенту розкривається через кількісні та якісні показники. Кількісний склад Верховної Ради України дорівнює чотирьомстам п'ятдесятьом народним депутатам, що обираються за пропорційною виборчою системою. Якісний склад парламенту, при­родно, не передбачається ні Конституцією, ні законами, оскільки ви­бори до нього є вільними та демократичними 11138, с. 429]. Структура парламенту⁷ відображена в керівництві парламенту (його палат); комі­тетах (комісіях); парламентській більшості та парламентській опозиції; депутатських партійних фракціях (групах) [ПОЗ, с. 323].

Отже, у системі органів держави парламент посідає важливе місце, що обумовлено не тільки можливістю приймати законодавчі акти, які є основою діяльності всіх інших органів держави, але й представляти інтереси різних груп і прошарків суспільства.

Першочергове значення має взаємодія Верховної Ради України з Президентом України. До того ж у Конституції України підкреслю­ється важливість інституту Президента України в системі органів держа­ви. Визначенню його правового статусу присвячується V розділ, насту пний після розділу «Верховна Рада України».

У державному механізмі України інститут президентства посідає особливе місце, що обумовлене його функціями і роллю у вирішенні проблем державотворення і правотворення, можливістю впливу на соціально-економічні і політичні процеси [1139, с. 15].

Досить складним є питання про статус Президента як глави держа­ви. Формула Конституції України «глава держави» спрямована на те, щоб наголосити на ролі Президента саме в організації державної влади, формуванні держави, забезпеченні єдності в діях всього державного апарату, знятті та вирішенні тих чи інших непорозумінь у системі ор­ганів держави, об'єднанні зусиль державних і самоврядних структур для найефективнішого здійснення політики держави. Проте, як зазначає Ю. Фрицький, це не відповідає положенням оновленої Конституції України, згідно з якою ці повноваження здійснює не Президент, а пар­ламент [181, с. 174].

Після внесення змін до Конституції Україна стала парламентсько- президентською республікою, що зумовило подальшу трансформацію правового статусу Президента України. Унаслідок цього змінений ха­рактер взаємовідносин між вищими органами держави, зокрема Верхов­ною Радою України та Президентом України.

Одним із найбільш вагомих положень у системі «стримувань і про­тиваг» у взаємовідносинах двох державних органів є питання про до­строкове припинення повноважень кожного з них [1140, с. 56; 1141, с. 10; 1111, с. 15]. Так, Верховна Рада України може усунути Президента з поста в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину (ст. 111 Конституції України). У свою чергу Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ст. 90 Конституції). Президент також отримав додаткові підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України [178]. Зокрема, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фрак­цій і депутатських груп, Президент України може достроково припи­нити повноваження Верховної Ради України.

Чільне місце у взаємовідносинах Президента з Верховною Радою України посідають питання формування органів державної влади. Осо­бливо це стосується порядку формування й організації системи органів виконавчої влади, який зазнав істотних змін після конституційної ре­форми. Варто зазначити, що роль парламенту у формуванні вищого органу виконавчої влади значно підвищилась.

У науковій літературі звертається увага на те, що провідна роль парламенту підвищує легальність та легітимність державного управ­ління, оскільки склад уряду визначають обрані народом представники [ 1121, с. 18, 66]. Як засвідчує світова практика, парламент повинен мати важелі впливу на формування та діяльність уряду.

На сучасному етапі конституційних змін все частіше з'являються наукові роботи, присвячені порівняльно-правовому аналізу досвіду функціонування інституту президентства в Україні та в зарубіжних країнах [1142; 1139; 1143; 1144]. Дослідники мають на меті оптимізу- вати діяльність Президента України в системі органів держави, здій­снити науковий аналіз теоретичних та практичних проблем становлен­ня, розвитку і функціонування інституту президентства, запозичити позитивний досвід у вітчизняну державотворчу практику.

Тематична актуалізація цієї проблематики пов'язана із необхідністю нормативної визначеності процедури реалізації президентських повно­важень [1145, с. 13]. Нагальною проблемою залишається відсутність конституційного закону «Про Президента України» [1146, с. 26]. Прий­няття цього законодавчого акта дозволило б уникнути протиріч під час визначення механізмів реалізації окремих повноважень глави держави у відповідних законах. Закони не можуть встановлювати додаткові (крім конституційних) повноваження глави держави. Разом із тим закон може виступати засобом конкретизації, деталізації, інтерпретації відповідних конституційних норм, інструментом визначення процедури їх реаліза­ції. Для розширення повноважень глави держави законодавством не може використовуватися розширювальна інтерпретація окремих положень Конституції України [1145, с. 13]. Тому однією з найбільш актуальних і гострих проблем сучасної науки є проблема теоретичного обґрунтування місця і ролі Президента України як глави держави в сис­темі органів держави, максимально чіткого визначення його компетен­ції [968, с. 3].

Отже, Президент України посідає важливе місце в системі органів держави, що обумовлено не тільки специфічним статусом глави держа­ви, а й наділенням його широкими повноваженнями. Він знаходиться не над гілками влади, а між ними, забезпечуючи єдність державної влади та ефективне функціонування її гілок.

Самостійним елементом у системі органів держави є виконавчі органи влади. Сучасне житта все частіше демонструє нам зростання ролі виконавчої влади та її ваги в політичному процесі, що обумовлено конституційною та політичною реформами [1147, с. 28]. Наявність стабільно діючого вищого виконавчого органу та всієї системи органів виконавчої влади загалом є необхідною умовою подальшого розвитку України.

Розглядаючи систему органів виконавчої влади, слід зазначити, що ця система є трирівневою, єдиною структурою [1148, с. 4]. Вона, від­повідно до Конституції України, складається з таких рівнів: вищий - Кабінет Міністрів України; центральний - міністерства, державні ко­мітети, державні відомства, інші центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, інші центральні органи виконавчої влади; місцевий - місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські), а також Рада міністрів Автономної Респу­бліки Крим.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів ви­конавчої влади, його статус визначається Конституцією України та Законом України «Про Кабінет Міністрів України». Уряд здійснює ке­рівництво органами виконавчої влади, забезпечуючи при цьому об'єднання, координацію та погодженість їх діяльності. Відносини, які виникають між рівнями системи органів виконавчої влади, є суборди- наційними, тобто їх змістом є підпорядкування органів нижчого рівня органам вищого рівня.

Як свідчить практика, останнім часом діяльність органів виконав­чої влади в цілому не задовольняла і не задовольняє потреби динаміч­ного розвитку громадянського суспільства та демократичної, правової держави в Україні. Це зумовило необхідність проведення адміністра­тивної реформи, завданням якої є формування ефективно працюючої системи органів виконавчої влади.

Варто також звернути увагу на необхідність чіткого розмежування понять «державне управління» і «виконавча влада». Раніше питання про співвідношення «виконавчої влади» та «державного управління» не виникало, тому що ці два поняття ототожнювалися. Якщо більш детально підійти до розгляду такого співвідношення, то можна зробити висновок, що ототожнення зазначених понять є помилковим [1149, с. 76-77]. Про це свідчить наступне. Державне управління може здійсню­ватись і за межами системи органів виконавчої влади [188, с. 496]. На­приклад, в апараті будь-яких органів державної влади (апараті Верховної Ради, суду, органів прокуратури) або всередині підприємств, установ та організацій державної форми власності. Важливо врахувати й те, що функції виконавчої влади можуть здійснюватись і органами місцевого самоврядування в порядку делегування.

Частина функцій виконавчої влади реалізується за межами держав­ного управління, у свою чергу державне управління здійснюється за межами виконавчої влади. Саме тому можна стверджувати, що ці два поняття є нетотожними. Тому в юридичній літературі зазначається, що чітким критерієм розмежування органів державного управління і вико­навчої влади є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади [1150, с. 26]. Органом виконавчої влади є орган держав­ного управління, який офіційно визнаний органом виконавчої влади.

У контексті дослідження взаємодії Верховної Ради України і Кабі­нету Міністрів України необхідно зауважити, що в основу їх відносин, як зазначає Н. Нижник, має бути покладено правило симетрії. Якщо конституційний закон визнає за законодавцями право ініціювати від­ставку Кабінету Міністрів України, якому вони висловили недовіру, уряду необхідно надати ініціативу звертатись до Президента, а Пре­зидентові надати можливість розпуску парламенту [1151. с. 6]. Один крок на цьому шляху вже зроблено - доповнення Основного Закону положенням, відповідно до якого додатковою умовою дострокового припинення повноважень Верховної Ради України є реформування протягом одного місяця у Верховній Раді України коаліції депутатських фракцій і депутатських груп. У цьому випадку Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Крім того, пропозицію щодо кандидатури Прем’єр-міністра України вносить коаліція депутатських фракцій і депутатських груп. Тобто певним чином парламент несе відповідальність за формування уряду.

В аспекті взаємодії вищих органів держави, зауважує М. Марченко, законодавча ініціатива, якою конституційно наділяться уряд, здійснює величезний вплив на всі напрями діяльності парламенту [1029, с. 267]. В Україні з моменту конституювання парламентсько-президентської республіки характер взаємовідносин Верховної Ради України та Кабі­нету Міністрів України зазнав істотних змін, що потребують подаль­шого дослідження з метою вдосконалення системи органів держави в цілому.

Характеризуючи системні зв'язки, варто зазначити, що кожен міністр України очолює відповідне міністерство. Міністерство, є провідним центральним органом виконавчої влади, який здійснює галу зеве управ­ління. До складу цього центрального органу входять міністр, його за­ступник, перший заступник міністра, управління, відділи, колегія, до­поміжні органи. Воно узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, у межах своїх повноважень організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією тощо.

Важливе значення мають і державні комітети, які здійснюють між­галузеве управління, діяльність яких координується Прем'єр-міністром України або Першим віце-прем'єр-міністром. Центральні органи ви­конавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України специфічні та особливі повноваження.

В основі створення переважної більшості центральних органів лежить принцип єдиноначальності. Цей принцип полягає в тому, що владні повноваження відповідного органу здійснюються одноосібно його керівником - міністром (головою державного комітету, керівником іншого центрального органу).

У науковій літературі звертається увага на відсутність законодавчо­го акта, який закріплює правовий статус центральних органів виконав­чої влади [1146, с. 27; 1152, с. 13]. Відповідно до ч. 2 ст. 120 Конститу­ції України, організація, повноваження і порядок діяльності центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами Укра­їни. Таким чином, Основний Закон чітко встановлює необхідність законодавчого регулювання статусу органів виконавчої влади. Натомість на сьогодні центральний рівень системи органів виконавчої влади ре­гулюється Указом Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. [1153].

Наступною ланкою в системі органів виконавчої влади є місцеві органи виконавчої влади. Виконавча влада на місцях здійснюється місцевими обласними і районними, а також Київською та Севастополь­ською міськими державними адміністраціями. Згідно зі ст. 118 Консти­туції України, склад місцевих державних адміністрацій формують голо­ви місцевих державних адміністрацій, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій визначений Конституцією та законами України (зокрема, Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р.) і за обсягом нада­них повноважень відповідає основним завданням їх діяльності [1154].

У контексті дослідження виконавчої влади необхідно наголосити, що характер взаємовідносин між центром і регіонами значною мірою визначається рівнем їх економічного розвитку. Державна влада в Укра­їні не має налагоджених вертикальних зв'язків на нових засадах. Тому важливою проблемою залишається організація управління в регіонах [1151, с. 5]. Одним із шляхів вирішення цієї проблеми є ефективна законодавча діяльність Верховної Ради України. Зокрема, необхідним є прийняття Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», внесення відповідних змін до законів України «Про Кабінет Міністрів України». «Про місцеві державні адміністрації» з метою їх гармонізації. Варто зазначити, що прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України» у 2006 р. остаточно не вирішило всіх проблемних питань, пов'язаних із функціонуванням виконавчої влади в Україні. І якщо в найближчий час не активізується робота парламенту, це може призвести до утворення, так би мовити, справжнього «законодавчого вакууму» в цій галузі державного регулювання. Сьогодні важливо подолати всі розбіжності, що існують між нормативно-правовими актами у сфері регулювання статусу органів виконавчої влади.

Виконавча влада в Україні, як і взагалі в інших державах, склада­ється зі значної кількості державних органів та службовців. Необхідно зауважити, що саме діяльність виконавчої влади зорієнтована на без­посереднє надання суспільству якісних управлінських послуг. Функція виконання випливає із характеристики виконавчої влади як підзаконної, оскільки її діяльність спрямована насамперед на реалізацію законів України. Інша функція, що реалізується органами виконавчої влади, - це функція розпорядча, зміст якої полягає у праві здійснювати розпо­рядження загальнодержавними ресурсами та коштами і реалізується шляхом прийняття нормативно-правових актів, що є обов'язковими для виконання особами, яких вони стосуються [1092, с. 21].

У контексті сучасних перетворень у системі органів держави необ­хідною є оптимізація кількісного і якісного складу органів виконавчої влади. Структурні елементи системи органів виконавчої влади необхід­но створювати чітко для виконання певних функцій держави. Тобто функції держави, її завдання повинні мати первинний характер віднос­но створення інституцій їх реалізації. Крім того, важливим є встанов­лення ієрархії значущості цих функцій з тим, щоб до організаційної структури управління включалися постійні (здійснення більш важливих функцій) і змінні (менш важливі функції) складові. Максимальне спрощення внутрішньої структури органів виконавчої влади, встанов­лення гарантій від її розростання - усе це є запорукою для створення ефективної моделі системи органів виконавчої влади та системи органів держави в цілому.

Розглядаючи наступну гілку влади - судову, треба зазначити, що однією з найважливіших ознак правової держави є високий статус суду в суспільному та державному житті. Існування самостійної гілки судо­вої влади поряд із законодавчою та виконавчою - це необхідний атрибут будь-якої демократичної держави [1101, с. 372]. Правосуддя як основна функція судової влади здійснюється виключно судами у формі консти­туційного, адміністративного, кримінального, цивільного та господар­ського судочинства.

Конституційно-правові засади організації та функціонування судо­вої влади визначаються розділом VIII Конституції України «Право­суддя». Основний Закон встановлює, що делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються; юрисдикція судів поширюється на всі право­відносини, що виникають у державі; держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів; судді при здійсненні правосуд дя незалежні й підкоряються лише закону тощо. Звичайно, Конституція України закріплює найбільш загальні норми та положення, пов'язані із здійсненням правосуддя в Україні, діяльності судових органів. Найбільш повне регулювання в цій сфері відбувається за допомогою актів поточного законодавства, а саме: процесуальних законів, законів України «Про судоустрій», «Про статус суддів», «Про органи суддівського самоврядування», міжнародних актів, ратифікова­них Верховною Радою України (наприклад, Європейська хартія стату­су суддів від 10 липня 1998 р.) тощо.

Законом України «Про судоустрій» встановлено, що судова система складається з двох підсистем - судів загальної юрисдикції та Консти­туційного Суду України. Слід наголосити, що законодавцем встанов­люється заборона створення будь-яких надзвичайних та особливих судів. До системи судів загальної юрисдикції належать: 1) місцеві суди; 2) апеляційні суди, Апеляційний суд України; 3) вищі спеціалізовані суди; 4) Верховний Суд України, який є найвищим судовим органом в системі судів загальної юрисдикції [1155]. Аналіз чинного законодав­ства дозволяє стверджу вати, що в Україні судова система складається з чотирьох рівнів.

Для створення найбільш повного та точного уявлення про особли­вості побудови і функціонування системи судів загальної юрисдикції варто виділити такі її характеристики: є органічною частиною загальної державної судової системи, їй притаманна єдність побудови та функці­онування, її побудова ґрунту ється на принципах територіальності і спе­ціалізації, її очолює Верховний Суд України [495, с. 71].

Система судів загальної юрисдикції будується за принципами тери­торіальності і спеціалізації, що закріплено ст. 125 Конституції України. До того ж пропонується доповнити ці принципи ще одним - інстанцій- ності [1136; 1156, 1157]. Проте науковцями це питання сприймається неоднозначно й звертається увага на термінологічну невизначеність зазначених принципів у поточному законодавстві й неоднакове тлума­чення їх змісту у правовій доктрині. Точки зору щодо розуміння змісту принцип}⁷ територіальності умовно можна поділити на дві групи. Прихильники першої групи вважать, що змістом цього принцип}’ є:

1) відсутність територій, на які не поширюється судова юрисдикція;

2) територіально зручне розташування суддів (І. Марочкін, В. Стефа- нюк, Д. Фіолевський) [1158, с. 40]. Інший підхід підтримує Р. Куйбіда, який зазначає, що територіальність означає децентралізацію нижчих ланок системи судів загальної юрисдикції (місцевої та апеляційної). Тому кожен місцевий та апеляційний суд має свою територіальну юрис­дикцію, тобто поширення компетенції суду на правовідносини, що виникли чи існують на певній території [1159, с. 35]. До розуміння змісту цього принципу, на думку Н. Сібільової, варто додати й іншу складову, яка спрямована на реалізацію такої вимоги, як право на «сво­го» або «законного» суддю. На думку автора, подібне формулювання є важливим у побудові вітчизняної судової системи, яке полягає в тому, що кожна особа має заздалегідь бути обізнана, до юрисдикції якого суду належить її справа, і впевнена, що ніхто і ніщо не позбавить її права звертатися до цього суду, а з другого - ця вимога гарантує організацій­ну незалежність судової влади [1158, с. 41]. Принцип спеціалізації в побудові судової системи обумовлений постійно зростаючою розга­луженістю і поглибленісіто сучасної системи права, неухильним збіль­шенням обсягу й різноманітністю відносин, що потребують правового врегулювання. Одним із головних критеріїв спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива йому відповідна проце­суальна процедура [1158, с. 41]. До того ж цей принцип реалізується шляхом як «внутрішньої», так і «зовнішньої» спеціалізації. У свою чергу, інстанційність як принцип побіудови судової системи є найбільш недослідженою категорією, зміст якої, зазначається в літературі, не є зрозумілим, однаковим і тому не може вважатися загальновизна­ним [1160, с. 65].

У контексті вивчення судової системи варто зазначити, що всі суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідуються Президентом Укра­їни за поданням Міністра юстиції України, погодженим з Головою Верховного Суду України або головою відповідного вищого спеціалі­зованого суду. Кількість суддів у судах визначається Президентом України за поданням Голови Державної судової адміністрації України, погодженим із Головою Верховного Суду України чи головою відповід­ного вищого спеціалізованого суду.

Розгляд судової системи доцільно розпочати з першого рівня, який складають місцеві суди. Варто зауважити, що до них належать місце­ві загальні суди та місцеві спеціалізовані суди. Місцеві загальні суди діють у межах району, міста, району у місті чи району та міста одно­часно. Військові суди, що належать до загальних судів, діють у вій­ськових гарнізонах та здійснюють правосуддя у Збройних Силах України та інших військових формуваннях. До місцевих спеціалізо­ваних судів належать місцеві господарські суди та місцеві адміністра­тивні суди.

Необхідність самостійного функціонування спеціалізованих судів у судовій системі підкреслюється як теоретиками права, так і практич­ними працівниками [1161, с. 80]. Доцільність існування спеціалізованих судів має не тільки історичне підґрунтя, а й обумовлена світовою прак­тикою, зокрема досвідом розвинених європейських країн.

Щодо апеляційних судів, то до їх складу належать апеляційні за­гальні суди та апеляційні спеціалізовані суди. Апеляційними загальни­ми судами є апеляційні суди областей, міст Києва та Севастополя, Апеляційний суд Автономної Республіки Крим, військові суди регіонів та Військово-Морських Сил, Апеляційний суд України. У свою чергу, до апеляційних спеціалізованих судів належать апеляційні господарські суди та апеляційні адміністративні суди. У науковій літературі зазна­чається, що створення системи апеляційних судів безпосередньо впли­ває на демократизацію правосуддя [1162, с. 20]. Така система надає зацікавленим особам більше можливостей для перегляду незаконних і необгрунтованих рішень насамперед шляхом повторного розгляду справ.

До третьої ланки належать: Вищий господарський суд України, Ви­щий адміністративний суд України та інші відповідні вищі спеціалізо­вані суди, що утворюються Президентом України в порядку, встанов­леному Законом України «Про судоустрій України» [1155]. Цікавим в цьому аспекті є положення про можливість створення інших спеціа­лізованих судів. Зокрема, у науковій літературі вказується, що це можуть бути спеціалізовані суди у справах неповнолітніх, податкові або патент­ні спеціалізовані суди тощо, позитивний досвід функціонування яких є в інших країнах [1162, с. 20].

Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України, у складі якого діють Судові палати у цивіль­них, кримінальних, господарських, адміністративних справах та Вій­ськова судова колегія.

Приклад судової системи України свідчить про те, що суди різних рівнів відрізняються між собою структурою, повноваженнями й тери­торією юрисдикції. При цьому суди одного рівня можуть мати відмін­ності за структурою через більшу або меншу територіальну юрисдик­цію. Але основною визначальною ознакою віднесення суду до того або іншого рівня є його компетенція [1163, с. 86].

У контексті розгляду судової гілки влади варто зазначити, що з ме­тою забезпечення більш ефективної роботи суддівського корпусу створено орган, який повинен відповідати за сумлінну діяльність суддів. Таким органом є Вища рада юстиції, яка, відповідно до ст. 1 Закону України «Про Вищу раду юстиції», є колегіальним, незалежним органом, відповідальним за формування високопрофесійного суддів­ського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі, а також за прийняття рішень стосовно порушень суддями і прокурорами вимог щодо несу­місності та в межах своєї компетенції про їх дисциплінарну відпові­дальність [1126].

Відповідно до положень чинного законодавства, Вища рада юстиції складається з двадцяти членів. Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, з’їзд представни­ків юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ при­значають по три члени, а всеукраїнська конференція працівників про­куратури - двох членів Вищої ради юстиції. За посадою до складу цього органу входять Голова Верховного Суду України, Міністр юсти­ції України, Генеральний прокурор України [274, с. 661]. Як відомо, первинно правовий статус Вищої ради юстиції встановлюється у VIII розділі Основного Закону «Правосуддя». Водночас у науковій літера­турі звертається увага на абсурдність і недоцільність регламентації правового статусу Вищої ради юстиції в цьому розділі, оскільки вона не є органом правосуддя. Вирішити цю проблематику пропонується шляхом перейменування розділу - «Судова влада» і тоді в ньому будуть логічно присутні засади організації судового ладу, тобто сукупність суб'єктів як носіїв судової влади та їх принципи [1164, с. 14; 1165, с. 5]. Дійсно, це питання потребує вирішення, оскільки Вища рада юстиції не належить до органів правосуддя, так само як і кваліфікаційні комісії суддів, органи суддівського самоврядування, які зазначаються в цьому розділі Основного Закону.

Отже, судові органи є важливим елементом системи органів держави. Вони наділені власними повноваженнями та функціонують у тісному взаємозв’язку з іншими органами держави. У сучасних трансформаційних умовах створення ефективного та кваліфікованого правосуддя, реформу­вання судової гілки влади, вдосконалення діяльності судових органів є необхідною вимогою для стабілізації всієї системи органів держави України, забезпечення прав і свобод людини та громадянина тощо.

Вище зазначалося, що наявність широкого кола контрольно-наглядових органів державної влади зумовлює необхідність визнання такої гілки дер­жавної влади, як контрольно-наглядова (контрольна). Серед контрольних органів важливе місце посідають органи прокуратури.

Прокуратура за своєю державно-правовою і політичною природою є незалежним (автономним) державним утворенням у механізмі держа­ви, покликаним здійснювати державний нагляд за додержанням законів і вживати заходів до усунення будь-яких їх порушень, від кого б вони не виходили [495, с. 115]. Прокуратура є незалежним правоохоронним органом, що забезпечує дотримання законності в державі.

У Конституції України прокуратурі присвячено окремий розділ, а це означає, що вона не входить до будь-якої гілки влади і становить систему державних органів, діяльність яких спрямована на реалізацію самостій­но створених форм державних функцій [1166, с. 16]. Правовий статус прокуратури регламентується розділом VII Конституції України.

Прокуратура, як й інші державні органи, виконує специфічні, при­таманні тільки їй функції. Вони визначаються як головні напрями її діяльності, що безпосередньо виражають її сутність та призначення [1167, с. 291]. Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокурату­ру України покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержан­ням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при засто­суванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 5) нагляд за додержанням прав і свобод людини та громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами. До того ж остання, п’ята функція прокуратури додана до ст. 121 внаслідок внесення змін до Конституції України. Слід зауважити, такі зміни є виправданими і відповідають сучасним реаліям 508

суспільного життя та вимогам правового захисту населення. Адже най­головнішими і пріоритетними напрямами діяльності органів прокура­тури, зазначає М. Руденко, є здійснення нагляду за додержанням прав та свобод, законних інтересів громадянина і людини. Слід врахувати, що під час здійснення цієї діяльності не повинні протиставлятися інте­реси суспільства та держави, оскільки ці два напрями взаємопов'язані і становлять єдине завдання правозастосовної прокурорської діяльнос­ті [1168, с. 7]. Проку рорським наглядом у цій сфері є обмежена жор­сткими правовими рамками діяльність проку рора з виявлення пору шень закону та умов, що їм сприяють, поновлення порушених прав грома­дян, притягнення порушників до відповідальності. Оскільки ст. 123 Конституції України встановлює, що організація і порядок діяльності органів прокуратури визначаються законом, то саме шляхом внесення змін до Закону' України «Про прокуратуру» слід врахувати весь пози­тивний досвід дфяльності прокуратури, її демократичні засади стосов­но виконання нею прокурорських функцій [1169, с. 173].

Визначаючи правовий статус проку рату ри, варто зазначити, що по­будова системи органів прокуратури України, засади та порядок їх ді­яльності, повноваження прокурорів визначаються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» та іншими законодавчими актами [468]. Відповідно до ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» систему органів прокуратури складають: Генеральна прокуратура України, про­куратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севасто­поля (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові проку рату ри. Крім того, до органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і вій­ськова проюратура Військово-Морських Сил України (на правах облас­них), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських).

Одним із напрямів удосконалення правового статусу прокуратури є система призначення на керівні посади в органах прокурату ри України. На думку Є. Поповича, вона повинна відповідати таким кри­теріям: 1) правовий характер (механізм призначення чітко регламенту­ється правовими нормами); 2) прозорі вимоги та критерії оцінки пре­тендентів; 3) чітке визначення вимог до особистості працівника проку­ратури; 4) ефективне здійснення управлінських функцій [1170, с. 166]. Перераховані вимоги дозволять сформувати не стільки кількісний, скіль­ки якісний склад прою рорських структур, що дозволить їм на високому рівні виконувати покладені на них функції і завдання та сприятиме більш ефективному функціонуванню системи органів держави в цілому.

З початком проведення правової реформи постали актуальні про­блеми переосмислення ролі та місця прокуратури як структури держав­ної влади [1171, с. 70]. На сьогоднішній день прокуратура України в системі поділу державної влади є своєрідним гарантом життєдіяль­ності механізму стримувань і противаг, виступаючи органом, що здійснює державний нагляд за додержанням законів [1172].

З цього приводу Г. Мурашин зазначає, що в системі державних органів прокуратура посилює механізм стримувань і противаг, висту ­паючи як орган державного нагляду за дотриманням законів. Органи прокуратури виконують особливі, властиві тільки їм функції і ні за своїм генезисом, ні за характером повноважень не належать до органів жодної гілки влади, тим більше не є підпорядкованими жодній з них [1169, с. 173]. Особливість цих органів полягає в тому, що вони є неза­лежними від інших органів у своїй діяльності. Саме це є необхідною умовою ефективної роботи прокуратури.

Та, на жаль, останнім часом діяльність цього контрольного органу викликає багато нарікань як з боку пересічних громадян, так і з боку державних органів та їх посадових осіб. Проявом такого ставлення можна назвати досить часту ротацію кадрів, зокрема посади Генераль­ного прокурора. Також були засвідчені факти про корупційні діяння працівників прокуратури, що може призвести до втрати довіри з боку громадян. Незважаючи на ці недоліки, органами прокуратури виявля­ються численні порушення. Тому її існування в сучасних умовах є об'єктивно необхідним для суспільства і держави.

Підсумовуючи, можна зазначити, що ускладнення завдань органів прокуратури України в сучасний період зумовлює необхідність поси­лення уваги до подальшого вдосконалення організації і порядку діяль­ності органів прокуратури, більш детальної законодавчої регламентації їх оптимальної структури і правомочності всіх ланок прокурорської системи, її належного фінансування та матеріально-технічного забез­печення. Розвиток законодавства про прокуратуру на основі Конститу­ції України - один із важливих шляхів удосконалення системи проку­рорських органів. Водночас воно покликане створювати найбільш сприятливі умови для подальшого розвитку і вдосконалення організації та діяльності прокуратури України [1169, с. 173].

Важливе значення в системі контрольно-наглядових органів відіграє інститут Конституційного Суду України. Варто зазначити, що за чинною Конституцією України цей орган належить до судової гілки влади, разом із тим винятковість його статусу розкривається в окремому XII розділі

Основного Закону. Питання щодо визначення місця цього інституту в системі органів держави ще не вирішене остаточно, про що свідчать численні дослідження в юридичній науці [1173; 1165; 484; 976; 1174; 1175; 1176]. В умовах проведення конституційної та політичної реформ роль Конституційного Суду значно зросла, оскільки він має виконувати функцію незалежного арбітра, який володіє винятковою компетенцією в механізмі стримувань і противаг органів державної влади.

Порядок формування та діяльності, завдання, повноваження єди­ного органу конституційної юрисдикції визначаються Конституцією України та Законом України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р. [467]. Вважається, що Конституційний Суд України не тільки займає позицію формального захисника незмінюваності і стабільності Конституції України, а й забезпечує творчу, динамічну інтерпретацію та розвиток її положень [1177, с. 9].

Відповідно до ст. 148 Основного Закону Конституційний Суд Укра­їни складається з вісімнадцяти суддів. Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Кон­ституційного Суду України. У контексті нашого дослідження слід звер­нути увагу на деякі дискусійні питання, пов'язані з порядком призна­чення суддів Конституційного Суду України. У науковій літературі висловлюються пропозиції щодо доцільності внесення кандидатур на посади суддів Президенту України та Верховній Раді України науково- дослідними та навчальними закладами юридичного профілю, Академією правових наук України, визнаними науковцями, авторитетними професіоналами-практиками, громадськими об'єднаннями юристів тощо [1178, с. 111]. Чинний порядок призначення суддів за квотою Президен­та та Верховної Ради України, зазначає І. Тимченко, є недосконалим, оскільки питання щодо кандидатур вирішуються здебільшого за осо­бистими, політичними, корпоративними, бізнесовими чи то різного роду іншими уподобаннями і аж ніяк не за професійним підходом, не гласно і не прозоро.

Разом із тим порядок призначення на посади суддів з'їздом суддів є цілком демократичним та не викликає будь-яких істотних заперечень [1178, с. 113]. Цей орган насамперед враховує професійні характерис­тики судді, а не його політичні переконання та орієнтири. Проте у ЗМІ іноді висловлюється думка про виключення з'їзду суддів України з чис­ла суб'єктів формування Конституційного Суду України. З цього при­воду В. Скомороха наголошує, що такий порядок призначення суддів позбавить судову владу представництва в єдиному органі конституцій­ної юрисдикції в Україні [1179, с. 74]. Крім того, вчений підкреслює, що справа не стільки в тому, хто буде призначати, а в тому, кого призна­чать на посаду судді Конституційного Суду України. Як свідчить аналіз, позбавлення права на призначення суддів Конституційного Суду Укра­їни з'їздом суддів України може призвести до ускладнення процедури прийняття рішень у разі протистояння парламенту та глави держави. Варто зазначити, що виключення з'їзду суддів може негативно вплину­ти на правову природу Конституційного Суду України як контрольно- наглядового органу, оскільки за таких умов він може перетворитися на інструмент у руках політичних сил, представниками яких може бути як і утворена парламентська більшість, так і глава держави.

Очолює Конституційний Суд України Голова Конституційного Суду України, який обирається на спеціальному пленарному засіданні зі складу суддів Конституційного Суду України шляхом таємного голо­сування лише на один трирічний строк [1180]. Установлений порядок обрання Голови Конституційного Суду України є цілком демократичним і таким, що відповідає сучасним європейським та світовим стандартам. Оскільки якщо зробити історичний екскурс та нагадати положення Конституційного Договору про основні засади організації та функціо­нування державної влади і місцевого самоврядування в Україні, можна зазначити, що Голову Суду призначала Верховна Рада за спільним поданням кандидатури на цю посаду Головою Верховної Ради та Пре­зидентом України [177].

З цього приводу цікавою є точка зору М. Савенка [1165, с. 13]. До­слідник аргументує положення про перевагу обрання Голови Консти­туційного Суду та його заступників самими суддями на один трирічний термін з почерговим його обранням з числа суддів, призначених двома іншими гілками державної влади, а заступників - з числа суддів, при­значених двома іншими гілками державної влади, з яких не обраний Голова Суду. Автор вважає, що подібні організаційні заходи забезпечать паритетність у здійсненні адміністративних функцій суддями, призна­ченими різними гілками влади.

Не менш важливе значення для нормального функціонування Кон­ституційного Суду України має питання звільнення з посади суддів цього органу. На сьогодні воно є проблемним через певні розбіжності між відповідними положеннями Конституції і Закону України «Про Конституційний Суд України». За Конституцією України суддя Консти­туційного Суду звільняється з посади органом, що його призначив, за наявності чітко окреслених підстав. У Законі «Про Конституційний Суд

України» йдеться про припинення повноважень судді Конституційного Суду України і нічого - про звільнення його з посади [1178, с. 115]. Уникнути протиріч дозволить внесення змін до Закону України «Про Конституційний Суд України».

На сучасному етапі для аналізу місця і ролі Конституційного Суду в системі органів держави варто звернути увагу на правову природу рішень цього органу про офіційне тлумачення положень Конституції України та законів України. На думку В. Тихого, вона є похідною від положення Конституційного Суду України в системі механізму держа­ви і його компетенції. Правова природа офіційного тлумачення Консти­туції України та законів України полягає в їх з'ясуванні і роз'ясненні, інтерпретації, встановленні дійсного змісту, тобто в певній констатації, а не в їх змінах чи доповненнях [492, с. 147].

Отже, Конституційний Суд як єдиний орган конституційної юрис­дикції в Україні відіграє конструктивну, стабілізуючу роль у житті суспільства і держави, є саме тим органом, якому відведена особлива роль у гарантуванні верховенства Конституції України, прав і свобод людини та громадянина, забезпеченні конституційного принципу поділу влади. Високий статус Конституційного Суду України підтверджує як Конституція України, так і надані йому повноваження та юридична сила його рішень.

Розгляд наступного елементу системи органів держави пов'язаний із вивченням інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Як відомо, вперше ця інституція виникла у Швеції у 1809 р. і згодом набула поширення в багатьох інших країнах та отримала назву «омбудсмен».

Кожній людині повинна бути забезпечена можливість користувати­ся усіма основними правами і свободами. Держава, її органи, у свою чергу, зобов'язані гарантувати реальне здійснення цих прав і свобод усіма доступними їм засобами. У зв'язку з цим актуалізується необхід­ність утворення нових та вдосконалення існуючих механізмів право­вого характеру проти зловживання владою [1181, с. 3]. Усе це обумо­вило створення нового для України інституту - інституту Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини, який існує в межах інсти­туту парламентаризму.

Стаття 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р. визначає, що омбудсмен здійснює на постійній основі парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина й захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції [1124].

Оскільки Уповноважений покликаний здійснювати саме парламент­ський контроль у цій сфері, то цілком зрозумілим є те, що він призначаєть­ся на цю посаду та звільняється з посади Верховною Радою України таєм­ним голосуванням шляхом подання бюлетенів терміном на п'ять років.

Слід зазначити, що інститут Уповноваженого Верховної Ради Укра­їни з прав людини - не додатковий механізм українського парламенту, а інститут, що самостійно оперує наданими йому повноваженнями та реалізує власні завдання. Аргументацією цієї тези є правові норми, які встановлюють, що повноваження Уповноваженого не припиняються і не обмежуються у зв’язку із завершенням терміну діяльності, роз­пуском або саморозпуском Верховної Ради України.

Для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється Секре­таріат, структура, розподіл обов'язків та інші питання щодо організації роботи якого регулюються Положеннями про Секретаріат Уповноваже­ного [274, с. 477]. Призначення на посаду та звільнення працівників Секретаріату здійснюється Уповноваженим. Крім того, при Уповно­важеному з метою надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо покращення стану захисту прав і свобод людини та громадянина може створювати­ся й консультативна рада (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина.

Відповідно до чинного законодавства омбудсмен також має право призначати своїх представників у межах виділених коштів, затвердже­них Верховною Радою України. Проте нормативно не визначено, це будуть представники на місцях або представники з певних питань. З цього приводу в науковій літературі звертається увага на доцільність модернізації цієї інституції шляхом запровадження представництв Уповноваженого в регіонах, і насамперед в АРК; розширення кількос­ті виїзних сесій Уповноваженого в областях, де склалася найбільш неспокійна ситуація у сфері забезпечення прав людини [1182, с. 12]. Запровадження такої моделі є необхідним, оскільки, як зазначає О. Ба­танов, цей інститут повинен мати можливість у повну силу, миттєво реалізувати свої правозахисні та контрольно-наглядові функції на міс­цевому рівні 11183, с. 43]. Таким чином буде реально забезпечено конституційне право кожного - звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Крім того, останнім часом, у зв'язку із розширенням та універсаліза­цією каталогу прав і свобод людини на міжнародному й національному

рівнях, дедалі частіше постає питання щодо необхідності спеціалізації правозахисної діяльності Уповноваженого. На підтримку запровадження інституту спеціалізованих омбудсменів наводиться позитивний досвід за­рубіжних країн, зокрема, у Фінляндії - омбудсмен з питань рівності прав чоловіків і жінок омбудсмен з питань захисту прав споживачів і контролю за конку ренцією; в Угорщині - омбудсмен у справах національних та ет­нічних меншин; у Канаді - омбудсмен з національних мов; у Данії та ФРН - омбудсмен з питань нагляду за станом справ в армії тощо [1184. с. 427]. Вважається, що створення таких інституцій обумовлено значним навантаженням та обсягом роботи омбудсмена, а також необхідністю фахового підходу до кожного з перерахованих вище напрямів.

Діяльність Уповноваженого важко переоцінити. Адже цей інститут займає особливе місце серед механізмів захисту прав і законних інте­ресів громадян від свавілля органів державної влади та зловживання владою з боку чиновників [1185, с. 295-296]. Необхідною умовою його існування є те, що Уповноважений здійснює свою діяльність незалеж­но від інших державних органів та посадових осіб. Це забезпечує не­можливість впливу на нього, що може свідчити лише про неуперед­женість при здійсненні правозастосовчої діяльності.

Звертаючись до аналізу закріплення принципу незалежності в ді­яльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, слід зазначити, що перелік гарантій, які забезпечують визначений принцип, досить великий. Така надмірна державна опіка цього інституту необхід­на в існуючих умовах нестабільності соціально-економічної та полі­тичної ситуації в країні.

Отже, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здій­снює свою діяльність незалежно, що має суттєве значення для визна­чення його місця та ролі в системі органів держави. Досвід існування інституту Уповноваженого в Україні порівняно невеликий та потребує подальшого дослідження і вдосконалення його функціонування.

До контрольних органів можна також віднести Рахункову палату, Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення. Цен­тральну виборчу комісію тощо. Крім того, слід зауважити, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади також мають певні конт­рольні повноваження.

Таким чином, у результаті розгляду контрольно-наглядових органів державної влади можна зробити висновок, що на сьогоднішній день існують об'єктивні передумови для існуванням системи контрольно- наглядових органів як елементу системи органів держави, діяльність яких чітко регламентується чинним законодавством України, хоча дея- 515

кі правові норми, що стосуються цього питання, потребують додатко­вого опрацювання і модернізації.

Незважаючи на відмінності конституційно-правового статусу від­повідних державних органів, усі вони в сукупності складають єдину, цілісну систему органів держави, основне соціально-політичне призна­чення яких полягає у здійсненні в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, завдань і функцій держави.

Важливою проблемою сьогодні є те, що реалізація державної влади розглядається через призму її механічного розподілу на три ключові функції. У той час як на другий план відходять вкрай важливі, але не відображені на конституційному рівні сторони функціонування влад­ного механізму. Зокрема те, що влада, незалежно від того, на які гілки поділяється, має бути єдиною у виробленні та здійсненні курсу держав­ної політики, усі гілки влади мають відповідати за стан справ у держа­ві і суспільстві.

Тому основним завданням конституційної та політичної реформи є розробка оптимальної моделі організації і функціонування державної влади в Україні, яка дозволила б узгодити два фундаментальних консти­туційних принципи цілісності й поділу державної влади. На нашу думку, такою моделлю є модель паритетної взаємодії гілок державної влади, яка виходить із загального визначення державної влади як цілісної сис­теми взаємодіючих органів з чітко розподіленими функціями задля унеможливлення неправомірного втручання одних органів держави в діяльність інших.

У сучасних умовах конституційного реформування механізму Укра­їнської держави, зокрема системи органів держави, є багато проблемних питань, які потребують негайного вирішення. Синтезуючи результати наукових досліджень можна визначити сучасні тенденції розвитку системи органів держави. Ними є такі:

- регламентація на конституційному рівні таких засад державного ладу, як єдність у реалізації державної влади та спільна відповідальність за реалізацію державної політики;

- удосконалення діяльності органів держави та налагодження кон­структивної взаємодії між ними, аналіз форм і методів їх діяльності;

- подальша диференціація і спеціалізація державних органів у су­часних умовах науково-технічного прогресу, євроінтеграційних і гло- балізаційних процесах;

- збалансування системи стримувань і противаг у процесі органі­зації державної влади, що забезпечить ефективне функціонування ви­щих владних інституцій;

- оптимізація юридичного визначення компетенції вищих органів держави (чіткий поділ владних повноважень між Верховною Радою України і Президентом України, між Верховною Радою України і Кабі­нетом Міністрів України, між Президентом України і Кабінетом Міні­стрів України тощо);

- удосконалення судової системи та практики ефективного засто­сування конститу ційно-процесуального, кримінально-процесуаль­ного, цивільно-процесуального, адміністративно-процесуального, господарсько-процесуального законодавства з точки зору посилення гарантій прав і свобод людини та громадянина, доступності, прозорості й відкритості системи органів держави;

- необхідність більш глибокого і ґрунтовного аналізу питань орга­нізації та функціонування державних органів, які не належать до жод­ної з гілок державної влади, а також таких підсистем органів держави, як збройні сили, інші військові формування;

- подальше дослідження та чітке окреслення місця контрольних (контрольно-наглядових) органів у системі органів держави;

- розробка і законодавче закріплення абсолютно нової системи оцінки ефективності діяльності державних органів, в основу якої необ­хідно закласти не кількісні, а якісні показники - тенденції й динаміку зміни суспільних відносин; появу нових суспільних процесів тощо. Запровадження практики проведення незалежних експертиз ефектив­ності діяльності державних органів, здійснення громадського контролю за діяльністю державних органів та їх посадових осіб;

- забезпечення підходу до проблеми організації державної влади з принципів гармонії людини і державної влади, балансу, пропорцій­ності та органічного поєднання їх інтересів, особистої відповідальнос­ті кожної людини за організацію державної влади, усвідомлення її за­лежності як від суспільства, так і від кожної особи; гуманізація діяль­ності державних органів;

- забезпечення високого рівня професійної майстерності та фахової підготовки кадрового складу органів держави;

- виважене врахування позитивного досвіду державно-правової практики зарубіжних країн з метою створення налагодженої органічної системи органів держави.

Отже, підсумовуючи, можна зазначити, що перераховані тенденції розвитку системи органів держави є не лише значущими в політичному і правовому аспектах, а й такими, які утворюють єдиний комплекс заходів, покликаних забезпечити створення ефективної системи органів держави, вдосконалити функціонування державного механізму в цілому.

Для повноцінного й ефективного оновлення системи державних органів потрібна консолідація суспільства, переважної більшості по­літичних сил щодо змісту здійснюваних реформ. При цьому потреба реформування системи органів держави повинна бути не тільки об­ґрунтована й доведена фахівцями, а й перш за все усвідомлена сус­пільством, підтримана пересічними громадянами, інакше будь-які ре­форми приречені на невдачу.