§ 2. Формы и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

Если расположить все формы и виды юридической ответственности за земельные правонарушения по возрастающей степени социально-общественной опасности, целям применения ответственности, сложности правового механизма применения той или иной формы ответственности, общую и содержательную характеристику форм и видов юридической ответственности (дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая (имущественная), административная, уголовная, земельно-правовая) можно начать с дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность наступает по нормам трудового законодательства либо в соответствии со специальными уставами, положениями, правилами внутреннего трудового распорядка, регулирующими дисциплину труда и порядок применения дисциплинарных взысканий.

Объектом такого охранительного отношения и правонарушения выступает совокупность трудовых и земельных отношений.

Следовательно, субъектом земельного правонарушения может быть лицо, в трудовые обязанности которого входит выполнение функций по организации использования и охраны земельных ресурсов (проведение мероприятий по мелиорации и рекультивации земель).

В качестве примера можно привести деятельность агронома, санитарного или ветеринарного врача, кладовщика или заведующего складом пестицидов и агрохимикатов. Эти специалисты должны не только выполнять свои обязанности (использовать и охранять земельные ресурсы), но и повышать культуру земледелия, уменьшать содержание паразитарных, карантинно-вредных организмов в почве, улучшать состояние окружающей природной среды, обеспечивать экологическую безопасность населения при организации использования и охраны земель.

Другим примером может служить деятельность инспектора государственной земельной инспекции, который призван в силу своих служебных обязанностей осуществлять охрану земель, контролировать исполнение всеми землепользователями предписаний земельного законодательства. Неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным инспектором служебных обязанностей может повлечь за собой те или иные виды дисциплинарной ответственности.

За совершение дисциплинарного проступка работодатель в соответствии с ТК РФ имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

— замечание;

— выговор;

— увольнение по соответствующим основаниям.

В ст. 75 ЗК РФ устанавливаются дополнительные основания для применения мер дисциплинарной ответственности в случаях, если в результате ненадлежащего исполнения должностными лицами и работниками своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами, сточными водами.

Как вытекает из перечня противоправных деяний, они предполагают наличие специального субъекта правонарушения, должностного лица, наделенного полномочиями по проектированию, либо правом по размещению того или иного объекта, либо правомочиями по вводу в эксплуатацию объектов строительства, проведению землеустройства и т. п.

Второй по степени социально-общественной опасности является материальная ответственность за земельные правонарушения.

Объектом земельных правонарушений, влекущих материальную ответственность, также выступает совокупность земельных и трудовых общественных отношений, повлекших причинение вреда.

Общие основания возмещения вреда предусмотрены в ТК РФ.

В трудовом договоре (или договоре о материальной ответственности) материальная ответственность может быть конкретизирована: в частности, за какие виды противоправных деяний наступает материальная ответственность в полном и ограниченном размерах. При этом договорная ответственность работодателя перед работником не может быть ниже, а работника перед работодателем — выше, чем предусмотрено в ТК РФ или иных федеральных законах.

Общие представления о материальной ответственности, ее особенностях и видах сформулированы в ст. 238—244 ТК РФ. В основе представления лежит обязанность работника возместить причиненный работодателю неправомерным поведением вред, связанный одновременно и с нанесением ущерба земельным ресурсам.

Особенность материальной ответственности по трудовому законодательству выражается прежде всего в том, что взысканию при этом подлежит только прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) с работника не взыскиваются.

Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение его состояния, а также имущества третьих лиц, например, арендатора земельного участка, если работодатель по условиям договора аренды несет ответственность за сохранность данного земельного участка, а также обязан произвести затраты, связанные с загрязнением, засорением земельного участка, либо выплаты на приобретение нового земельного участка или на проведение его рекультивации или мелиорации.

Размер ущерба, причиненного работодателю порчей земельного участка и другими противоправными действиями или бездействиями, определяется по фактическим потерям, исчисляемым из рыночных цен на землю, действующих в данной местности на день причинения ущерба.

Далее рассмотрим гражданско-правовую (имущественную) ответственность за ущерб, причиненный земельными правонарушениями.

Общие принципы и основания возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, закреплены в ст. 1064 ГК РФ. При этом важнейшим признается принцип полного возмещения вреда, причиненного личности или имуществу граждан, а также вреда, причиненного имуществу юридических лиц.

В гражданском праве общим основанием возникновения ответственности за ущерб являются наличие:

— противоправного деяния (действия и бездействия);

— вины;

— вредных последствий (вреда в виде убытков, потерь, упущенной выгоды);

— причинной связи между противоправным деянием и наступившими вредными последствиями.

Размер ущерба, причиненного земельному участку, исчисляется в каждом случае исходя из стоимости затрат на ликвидацию ущерба, а также потерь сельскохозяйственного производства и упущенной выгоды.

Наряду с деликтной (внедоговорной) гражданско-правовой ответственностью все более широкое распространение приобретает договорная ответственность за ущерб, причиненный неисполнением или ненадлежащим исполнением договорных обязательств в сфере использования и охраны земельных участков, вытекающих из договоров аренды (субаренды), договора о пожизненном содержании, договора земельной ренты и других договоров, предметом которых выступает земельный участок. Договорная ответственность в равной степени основывается на общих положениях и принципах возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением.

Вместе с тем в содержании и способах применения этого вида ответственности имеются некоторые особенности, выражающиеся:

— в том, что основанием ее применения являются неисполнение или ненадлежащее исполнение предусмотренных договором обязательств одной из сторон договора;

— в случае, если вытекающая из деликта и общих положений гражданского права внедоговорная ответственность позволяет, например, снижать размер взыскиваемого ущерба в зависимости от имущественного положения причинителя вреда, то договор как акцессорное обязательство направлен прежде всего на создание дополнительных правовых гарантий наиболее полного обеспечения и исполнения условий договора участниками.

Поэтому договором аренды земельного участка в разделе «Ответственность сторон за неисполнение условий договора» нередко предусматривается, что за систематическое неисполнение обязанностей по охране и защите земель (почв), несвоевременное внесение арендных платежей договор может быть расторгнут досрочно.

К числу дополнительных и специфических способов защиты прав граждан (права собственности, права землепользования, права пожизненного наследуемого владения и иных вещных прав граждан) относятся виндикационный иск, направленный на истребование имущества из чужого незаконного владения (самовольно захваченного земельного участка у собственника или владельца), а также негаторный иск, направленный на устранение препятствий в использовании земельного участка.

Основанием возникновения административной ответственности выступает правонарушение, характеризующееся виновностью и противоправностью. В отличие от преступления данное правонарушение не представляет собой значительную общественную опасность.

Рассмотрим особенности применения мер административной ответственности.

Во-первых, административная ответственность проявляется в форме более активного (оперативного) реагирования на совершенное земельное правонарушение. Для применения административной ответственности не требуется проведения дознания, предварительного следствия; она должна применяться в течение двухмесячного срока со дня совершения правонарушения.

Во-вторых, административная ответственность применяется независимо от наступления вредных последствий, причинения или непричинения вреда, поскольку преследует цель дальнейшего предупреждения и воспитания правонарушителей, пресечения нарушений установленного правопорядка, недопущения превращения их в общественно опасные противоправные деяния.

В-третьих, административная ответственность накладывается на юридические и должностные лица, наделенные властными либо организационно-распорядительными полномочиями по распределению и перераспределению (изъятию и выкупу земли), а также на граждан, достигших 16-летнего возраста.

За совершение административных проступков в соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ могут применяться следующие виды административных наказаний^[74]:

— предупреждение;

— административный штраф;

— возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

— конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

— лишение специального права, предоставляемого физическому лицу;

— административный арест;

— административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

— дисквалификация;

— административное приостановление деятельности.

Самым распространенным видом административного наказания за земельные правонарушения является административный штраф. Административные санкции в виде штрафа установлены за самовольное занятие земельного участка или использование его без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю и уничтожение специальных (межевых) знаков границ земельных участков (ст. 7.2 КоАП РФ). Административная ответственность предусмотрена за самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта (ст. 7.8 КоАП РФ), а также незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.

Объектами многих административных правонарушений выступает совокупность земельных и экологических общественных отношений, перечень которых содержится в гл. 8 КоАП РФ.

Согласно гл. 8 КоАП РФ к комплексным правонарушениям относятся:

— несоблюдение экологических требований при планировании и технико-экономическом обосновании проектов, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий или иных объектов (ст. 8.1 КоАП РФ);

— нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3 КоАП РФ);

— порча земли, в том числе и путем снятия плодородного слоя почвы или ее перемещения или нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.6 КоАП РФ);

— использование земли не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8 КоАП РФ);

— нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12 КоАП РФ).

Из всех видов юридической ответственности за земельные правонарушения особую опасность представляет уголовная ответственность за преступления, совершенные против земельного правопорядка.

Составы уголовно-наказуемых деяний, представляющих общественную опасность, причиняющих вред установленному земельному правопорядку, закреплены в УК РФ^[75].

В соответствии со ст. 170 УК РФ преступлением, направленным против установленного земельного правопорядка, признается регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения.

Совершение этих уголовно-наказуемых деяний влечет за собой наказание штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов.

Следует отметить, что жесткость и размеры уголовных санкций далеко не соответствуют уровню общественно опасных последствий преступлений и тяжести причинения вреда. Выявление таких уголовно наказуемых деяний представляется трудно доказуемым. Этим обстоятельством по всей вероятности объясняется фактическое отсутствие уголовных дел данной категории в судах общей юрисдикции.

Более строгие меры уголовного наказания предусматриваются за порчу земли (ст. 254 УК РФ).

Состав правонарушения под общим обозначением «порча земли» излагается следующим образом: отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, — наказывается штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до двух лет, или принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок (ч. 2 ст. 254 УК РФ). Деяния, предусмотренные ч. 1 или ч. 2 настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются принудительными работами на срок до пяти лет, либо лишением свободы на тот же срок (ч. 3 ст. 254).

Должностные лица (постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти, административно-хозяйственные функции в государственных органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях) могут быть привлечены к уголовной ответственности за использование своих правомочий из корыстной и иной личной заинтересованности, если они повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций. Примерами таких злоупотреблений являются:

— незаконное прекращение права собственности на земельный участок, отводимый для индивидуального жилищного строительства;

— незаконное предоставление земельного участка для строительства коттеджей и приватизация этого земельного участка в пределах особо охраняемых территорий и объектов, либо водоохранных зон и прибрежных защитных полос, либо в пределах залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли или создают угрозу причинения ущерба.

Уголовная ответственность за перечисленные общественно опасные деяния может наступить по ст. 285 УК РФ.

В заключение уделим внимание земельно-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства.

В науке земельного права до сих пор остается дискуссионным вопрос выделения такого самостоятельного вида ответственности, как земельно-правовая. Юридической основой для признания земельно-правовой ответственности могут служить ст. 45 и ст. 46 ЗК РФ, закрепляющие сложный состав структуры охранительной нормы, предусматривающий эту ответственность и механизм ее применения.

Указанная норма допускает возможность принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и права пожизненно наследуемого владения в случае нарушения требований земельного законодательства. Включение ст. 45 и ст. 46 в ЗК РФ позволяет говорить об их специальном характере и называть такой вид юридической ответственности, как земельно-правовая. Между тем нормы о принудительном прекращении права собственности и права аренды земельного участка содержатся в гражданском законодательстве, что дает основания для отнесения их к гражданскоправовой ответственности. Указанные обстоятельства представляются не вполне логичным решением законодателя, что порождает дискуссии о допустимости рассмотрения земельноправовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности.

Диспозиция земельно-правовой (специальной) санкции в соответствии со ст. 45 ЗК РФ может выражаться в следующих видах противоправных деяний (действий или бездействия):

1) в использовании земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

2) порче земель;

3) невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

4) невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

5) неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет.

В соответствии со ст. 54 ЗК РФ принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предоставившего право пользования земельным участком.

В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок, исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадежного использования в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставивших земельный участок в пользование. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, предоставивший право пользования земельным участком, направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок.

В целом понятие юридической ответственности — это одна из нерешенных проблем права. Основные позиции в определении ее сущности и смысла: «ответственность-наказание»; «ответственность-обязанность». Двойственный характер правовой ответственности проявляется в том, что до признания лица виновным ответственность — это обязанность, с момента же признания вины ответственность — это наказание.

Специфика земельной ответственности выражается в том, что нарушения, за которые она применяется, всегда связана с землей, эти связи многообразны, но всем им присуща произ- водность от земли.

По степени связи нарушений с землей юридическую ответственность можно подразделить на традиционно применяемую и специальную.

Выделение земельно-правовой ответственности как специальной обусловлено тем, что земля характеризуется специфическими свойствами, которые затрудняют правовое регулирование земельных отношений традиционными видами юридической ответственности.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем проявляется специфика юридической ответственности за нарушения земельного законодательства?

2. В каких случаях наступает административная ответственность за земельные правонарушения?

3. Перечислите виды гражданско-правовой ответственности за нарушения земельного законодательства.

4. Назовите уголовную ответственность за земельные правонарушения.

5. Проанализируйте состав ст. 170 УК РФ и назовите объективную и субъективную стороны преступления.

Библиографический список

Основная литература

1. Боголюбов, С. А. Земельное право : учеб. для бакалавров / С. А. Боголюбов. — 5-е изд., перераб. и доп. — Москва : Изд-во ЮРАЙТ : ИД ЮРАЙТ, 2013. — С. 200—223.

2. Земельное право : учеб. / под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева, А. В. Бабанова [и др.]. — Москва : ТК Велби : Проспект, 2008. —

С. 435—454.

Дополнительная литература

1. Васильева, М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации) / М. И. Васильева // Журн. рос. права. —

2012. — № 8. — С. 40—49.

2. Конокотин, Д. Н. Виды юридической ответственности за нарушение лесного законодательства / Д. Н. Конокотин // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. — 2008. — № 7. — С. 88—90.

3. Петин, И. А. Экологические аспекты взаимодействия мира и человека как основание для уголовного наказания / И. А. Петин // История гос-ва и права. — 2008. — № 5. — С. 9—11.

4. Сагитов, С. М. Проблемы исполнения отдельных юридических процедур, опосредующих привлечение к гражданско-правовой ответственности за причинение вреда окружающей среде / С. М. Сагитов // Арбитраж. и граждан. процесс. — 2008. — № 3. — С. 28—32.

Нормативные правовые акты

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) : от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.

2. Земельный кодекс Российской Федерации : от 20 сент. 2001 г. № 136-ФЗ // Там же. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации : от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ // Там же. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 3.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Там же. — Ст. 1.

5. Уголовный кодекс Российской Федерации : от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Там же. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.

§ 1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.

§ 2. Правовой режим земель крестьянских (фермерских) хозяйств.

§ 3. Правовой режим земель, используемых для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества.

§ 4. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения.