5.2. Форми парламентського контролю та контролю глав держав

Серед видів зовнішнього контролю особливе місце посідає контроль адміністрації з боку органу законодавчої влади та ство­рюваних ним структур. Незважаючи на те, що цей вид контролю над публічною адміністрацією зазвичай належить до предмету правового регулювання конституційного права, коротко оха­рактеризуємо і його для формування цілісної картини системи органів, залучених до контрольної діяльності.

Передусім відзначимо, що парламенти на своїх пленарних за­сіданнях здійснюють контрольну функцію лише в справах особ­ливої ваги і в обмежених випадках. Для прикладу, як відзначає уже цитований польський професор Є. Охендовскі, «контроль Сейму (парламенту) здійснюється, зокрема, під час обговорення проекту закону про державний бюджет, перед його ухваленням, а потім також під час оцінки парламентом звіту про виконання державного бюджету разом з інформацією про стан державного боргу»189.

Поза тим, парламентський контроль здійснюється у різно­манітних формах, серед найважливіших з яких варто назвати:

1) Регулярні обговорення в парламентах звітів уряду про його діяльність за певний період. Наприклад, у статті 102 Кон­ституції Швейцарії записано, що «союзна рада (уряд) звітує за свої дії перед союзними зборами під час кожної чергової сесії, подає доповідь про внутрішнє і зовнішнє становище держави і звертає увагу парламенту на заходи, які вважає корисними для підвищення загального добробуту»190. Таку форму роботи швей­царського парламенту треба віднести до поточного, а частково, навіть і до попереднього контролю.

Постановка питання про довіру уряду, яка після від­повідного голосування як наслідок може мати його відставку. Наприклад, відповідно до статті 50 Конституції Французької Республіки «якщо Національні збори (парламент) приймуть ре­золюцію осуду або якщо вони не схвалять програми чи загально­політичної декларації Уряду, прем'єр-міністр повинен вручити Президенту Республіки заяву про відставку Уряду»191. Такі нор­ми наявні в законодавстві багатьох зарубіжних держав.

1) Інтерпеляція — сформульована депутатом або групою депутатів і подана в письмовій формі вимога до окремого мініс­тра чи глави уряду дати пояснення з приводу конкретних дій або питань загальної політики. Схожою за змістом формою пар­ламентського контролю є депутатські запитання, висловлені в усній формі. Зокрема, в Австрії та Федеративній Республіці Ні­меччини кожне засідання нижніх палат парламентів починаєть­ся з години, коли члени уряду відповідають на усні запитання депутатів192.

2) Діяльність омбудсменів — спеціальних посадовців, до компетенції яких належить розгляд скарг на діяльність пуб­лічної адміністрації. Початково цей інститут виник у Швеції і потім був запозичений багатьма країнами, щоправда назва по­сади та функції особи, що її обіймає, часто відрізняються. Ос­новним призначенням омбудсменів є контроль за дотриманням прав людини і громадянина різними структурами, в тому числі публічної адміністрації, а от у Великій Британії ця посада більш спеціалізована, про що свідчить її назва — Парламентський комісар з адміністрації. Особливістю цієї форми парламентсь­кого контролю є те, що омбудсмени у переважній кількості ви­падків не мають права вживати оперативні заходи, пов'язані з втручанням у роботу органів влади193, вони лише надсилають відповідним адміністративним органам свої рекомендації щодо ліквідації виявлених порушень.

3) Створення та діяльність постійних комісій (комітетів) парламентів та тимчасових слідчих комісій.

Наприклад, згідно з Регламентом польського парламен­ту, комісії Сейму розглядають звіти та інформації міністрів та керівників інших центральних адміністративних структур, аналізують діяльність окремих секторів адміністрації та де­ржавного сектора економіки, а також розглядають справи щодо впровадження в життя і виконання законів та ухвал Сейму194.

Як і у випадку з омбудсменами, діяльність постійних комісій (комітетів) парламентів не передбачає можливості прийняття власних зобов'язуючих для публічної адміністрації актів, проте реально впливає на функціонування адміністративних органів.

Що стосується тимчасових слідчих комісій, які створюються у випадках особливої ваги, то їх створення у багатьох випадках зумовлено тими чи іншими резонансними недоліками діяль­ності різних органів публічної адміністрації. Зокрема, відповід­но до статті 82 Конституції Італійської Республіки «кожна па­лата парламенту може проводити розслідування з питань, що зачіпають державні інтереси. З цією метою вона призначає зі своїх членів комісію в пропорції, що відображає співвідношення різних парламентських груп. Комісія по розслідуванню з'ясовує обставини і веде слідство з такими ж повноваженнями й обме­женнями, як і судова влада»195.

6) Створення та діяльність інших спеціальних контролюю­чих органів парламентів, здебільшого у сфері фінансового контро­лю:

— рахункових палат (для контролю за використанням бюд­жетних коштів держави);

— спеціальних фінансових ревізорів (Скандинавські краї­ни);

— діяльність спеціалізованих посадових осіб — генеральних контролерів (Велика Британія і СІЛА).

Обсяг контролю за адміністрацією глав держав об'єктивно різниться залежно від форми державного правління тієї чи ін­шої держави. Зрозуміло, що у президентських та напівпрези- дентських республіках він є ширшим. Зокрема, американські науковці виділяють принаймні три конституційні повноважен­ня Президента Сполучених Штатів Америки, що засвідчують його можливості у сфері контролю за адміністрацією:

— призначення керівників органів публічної адміністрації (щоправда, за згодою і порадою Сенату);

— право вимагати від керівника кожного виконавчого де­партаменту письмову думку з будь-якого питання, що належить до його компетенції;

— обов'язок вимагати точного виконання законів (пере­дусім, адміністративними органами)196.

Крім того, незважаючи на те, що повноваження щодо ство­рення, ліквідації та реорганізації незалежних адміністративних агенцій належить американському Конгресу, прийнятий ним же у 1939 році Акт про реорганізацію уповноважив Президента періодично переглядати структури агенцій та пропонувати змі­ни в контексті покращення виконання законів, більш ефектив­ного менеджменту агенцій, зменшення недоцільних видатків, усунення дублювання компетенції між різними агенціями197. Також в контексті контролю Президента варто назвати діяль­ність його апарату і, зокрема, спеціального Офісу з менеджменту та бюджету, який має істотні можливості впливу на діяльність адміністративних структур ще у двох напрямах — формуванні та використанні бюджетних асигнувань незалежних агенцій та попереднього погодження нормативних актів, що приймаються останніми198.

Серед повноважень глав держав контрольного характеру виділимо також передбачене частиною 2 статті 85 Конституції Російської Федерації право Президента цієї держави «призупи­няти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації у випадку суперечності цих актів Конституції РФ і федеральним законам, міжнародним зобов'язанням РФ або по­рушення прав і свобод громадян людини і громадянина до вирі­шення цього питання відповідним судом"199.

У державах із змішаною та парламентською формами де­ржавного правління глави держав володіють значно меншими повноваженнями щодо контролю за адміністрацією. Однак цілу низку дій можливих глав держав можна розглядати в контексті контролю. Зокрема, окремі польські науковці сюди відносять:

— вето президента на законопроекти, представлені урядом;

— подання Президента Республіки Польща до Конституцій­ного Трибуналу щодо конституційності актів вищих та цент­ральних органів публічної адміністрації;

— призначення та звільнення керівників низки органів, що здійснюють контроль за адміністрацією, зокрема, голови Вищо­го адміністративного суду;

— загальне керівництво уповноваженими адміністративни­ми структурами у сфері безпеки та оборони200.

- Як бачимо, усі зазначені повноваження Президента, крім останнього, передбачають його контрольну діяльність у тісній взаємодії з іншими державними органами або через їх рішення.

- До зазначеного можна додати, що навіть у державах, де їх глави «правлять, але не управляють» (конституційних монар­хіях) вони також можуть впливати на діяльність публічної ад­міністрації, передусім, уряду. Наприклад, в Японії імператор, наділений компетенцією промульгувати урядові укази і дого­вори та підтверджувати призначення державних міністрів та інших посадових осіб, може заблокувати пропоновані урядом рішення. Поза тим, японські правознавці визнають, що у випад­ках надзвичайної ваги за імператором резервується можливість протидіяти урядовому курсу201.