Институт парламентского контроля за соблюдением и исполнением прав и свобод человека в регионах, как уже отмечено, возник сравнительно недавно.

До апреля 2015 г. не было единообразия в законах субъектов Федерации при определении их порядка формирования, статуса, организации деятельности. Отсутствие унифицированного подхода к регулированию института уполномоченных по правам человека в регионах способствовало формированию несогласованной правозащитной практики, поскольку каждый субъект самостоятельно закреплял круг прав и обязанностей уполномоченных, исходя из собственного видения статуса этого должностного лица.

Тем не менее институты уполномоченных по правам человека в отдельных субъектах Федерации, практически с момента их создания, начали искать пути сотрудничества и взаимодействия с другими государственными органами и общественными организациями, поскольку без этого невозможно было эффективное функционирование нового парламентского правозащитного ин- ^[145] ститута. К примеру, должность уполномоченного по правам человека в Удмуртской Республике была учреждена на основании Закона от 12 марта 2004 г. (на сегодняшний день действует новый закон от 12.10.2015 г. «Об Уполно-

148

моченном по правам человека в Удмуртской Республике» ). В качестве основной цели в Законе было закреплено обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В рамках действующего законодательства уполномоченным по правам человека в Удмуртии были заключены соглашения о взаимодействии и сотрудничестве с: Министерством внутренних дел Удмуртской Республики (07.07.2005 г.); Государственной инспекцией труда (16.01. 2006 г.); Прокуратурой Республики (15.03.2007 г.); Управлением Федеральной службы исполнения наказаний (18.12. 2007 г.); Советом родителей военнослужащих республики (11.03.2008 г.); Управлением Министерства юстиции России по Удмуртии (09.10. 2009 г.); Министерством информатизации и связи субъекта (01.12.2011 г.) и другими.

Ситуация изменилась в связи с принятием Федерального закона от 6 апреля 2015 г.^{[146] [147] Он дополнил Федеральный закон от 6 октября 1999 г., определяющий общие принципы организации органов государственной власти субъектов, главой 11 «Основы статуса государственных органов субъекта Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации», в которой определен порядок учреждения должности уполномоченного по правам человека, его полномочия и другие организационные вопросы, связанные с деятельностью уполномоченного по правам человека в регионе. Таким образом, в дальнейшем парламенты субъектов при определении правовых основ уполномоченных по правам человека в регионах должны будут исходить из установленного федеральным законодательством набора базовых положений, обязательных для отражения в региональном законодательстве.}

В целях закрепления координирующей функции уполномоченного по правам человека в России по отношению к региональным омбудсменам, а также дальнейшего совершенствования деятельности этого парламентского института, его взаимодействия с другими органами в Законе установлен ряд норм. В частности, теперь до рассмотрения кандидатуры на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации законодательный орган государственной власти региона должен согласовывать ее с уполномоченным по правам человека в РФ, а если это предусмотрено законом субъекта, ему необходимо провести по ней консультации с иными органами государственной власти субъекта и организациями. Данная норма призвана укрепить статус регионального парламентского омбудсмена, обеспечить его независимость от органов исполнительной власти субъекта РФ и большую объективность при выборе его кандидатуры.

Одновременно с внесением изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. был дополнен статьей 36.2 Федеральный конституционный закон об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации^[148]. В ней также закреплены положения, согласно которым уполномоченный по правам человека в России осуществляет взаимодействие с государственными органами и должностными лицами, которые призваны обеспечивать защиту прав и свобод граждан в регионах. В частности, в целях обеспечения эффективной деятельности своих коллег в регионах он вправе принимать меры по оказанию им организационной, правовой, информационной и иной помощи в пределах своих полномочий. Закон также предоставляет ему право создавать в качестве консультативного и совещательного органа совет уполномоченных по правам человека, в состав которого должны быть включены по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в регионах.

Нововведения указанных федеральных законов от 6 апреля 2015 г. нашли свое отражение в региональном законодательстве. К примеру, в той же Удмуртской Республике новый закон об уполномоченном по правам человека установил, что до рассмотрения кандидатуры на должность уполномоченного Г осударственный совет Удмуртской Республики согласовывает ее с уполномоченным по правам человека в РФ.

В Законе также предусматривается, что в порядке выполнения задач уполномоченного по правам человека в республике он взаимодействует с органами государственной власти и с организациями, осуществляющими деятельность, связанную с защитой прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В этих целях уполномоченный вправе обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления региона, к их должностным лицам с предложением в защиту прав и свобод человека, за содействием в проведении проверок обстоятельств, подлежащих выяснению, направлять им предложения о привлечении к ответственности должностных лиц, в решениях, действиях которых усматриваются нарушения прав, свобод человека и гражданина.

Деятельность парламентского института по защите прав человека предполагает, в первую очередь, контроль за органами исполнительной власти в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. Фактически он создает дополнительный механизм контроля за соблюдением законов, касающихся прав и свобод граждан, органами исполнительной власти и их должностными лицами. Однако, как уже не раз отмечалось в докладах уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в настоящее время региональные уполномоченные по правам человека находятся в зависимом положении от органов исполнительной власти. Основные проблемы в их деятельности связаны прежде всего с обеспечением защиты от возможного административного давления со стороны представителей региональной власти, а также адекватности организационно-материального обеспечения их деятельности

в соответствии с задачами, определенными законодательством^{[149] [150].}

Уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации рассматривают жалобы на решения или действия (бездействие) органов исполнительной власти. Однако, как показывает анализ законодательства о региональных парламентских омбудсменах в отдельных субъектах, они лишены права рассматривать жалобы на решения высших должностных лиц субъектов (руководителей высших исполнительных органов государственной власти регионов). Такие нормы закреплены в законах об уполномоченном по правам человека в республиках Адыгея, Коми, Мордовия. К примеру, статья 10 закона Республики Коми от 2 ноября 2015 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми» устанавливает, что уполномоченный не рассматривает жалобы

152

на решения или действия (бездействие) Г лавы Республики Коми .

По нашему мнению, данная норма противоречит конституционноправовому статусу парламентского института уполномоченного по правам человека. Контрольная функция Уполномоченного, как органа парламентского контроля за соблюдением прав человека, должна распространяться на все без исключения органы исполнительной власти региона и на другие органы, кроме законодательных.

В то же время внесенные поправки практически не затрагивают вопросы взаимодействия региональных уполномоченных по правам человека с органами исполнительной власти субъектов. В такой ситуации вряд ли следует ожидать укрепления статуса уполномоченных, усиления их контрольных функций в отношении органов исполнительной власти.

Подытоживая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. Координация деятельности всех контрольных органов в субъектах Российской Федерации по линии законодательной власти, их активное сотрудничество и взаимодействие между собой являются непременным условием повышения эффективности реализации контрольных полномочий парламентов, гарантом обеспечения результативности работы органов парламентского контроля.

Сущность координации в данном случае сводится к взаимосогласованию и упорядочению деятельности различных органов парламентского контроля в регионах по достижению общей цели. Взаимодействие и сотрудничество предполагают взаимные согласованные действия не подчиненных друг другу участников парламентского контроля между собой, а также с другими контролирующими органами при решении каких-либо общих задач.

2. В целях укрепления и развития единой системы внешнего государственного финансового контроля контрольно-счетные органы регионов взаимодействуют с аналогичными органами других субъектов Федерации, муниципальных образований, со Счетной палатой Российской Федерации. Они также осуществляют взаимодействие с государственными контрольными, надзорными и правоохранительными органами на основе соглашений о сотрудничестве и взаимодействии.

3. Несмотря на развитие правовой основы деятельности контрольносчетных органов субъектов, укрепления их статуса, на наш взгляд, проблема повышения эффективности их деятельности остается весьма актуальной. На сегодняшний день закрепление в действующем законодательстве только «консультативно-совещательных» отношений между Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами регионов не обеспечивает действенное взаимоотношение всех органов внешнего государственного финансового контроля по вертикали.

4. Деятельность парламентского института по защите прав человека предполагает, в первую очередь, реализацию контрольных полномочий законодательного органа в отношении исполнительных органов власти в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. Таким образом, она создает дополнительный механизм контроля за соблюдением законов, касающихся прав и свобод граждан, органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Некоторая унификация порядка формирования, статуса, организации деятельности института парламентского контроля по защите прав человека путем внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. создала правовые основы взаимодействия регионального уполномоченного по правам человека с органами государственной власти и с организациями, осуществляющими деятельность, связанную с защитой прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в субъекте Российской Федерации.

3.2.