§2. Источники конституционно-правового института предвыборной агитации: понятие и виды

В формально-юридическом смысле под источниками права понимается форма внешнего выражения и закрепления права, как системы социальных норм¹.

Академик О.Е.Кутафин рассматривал источники права в широком смысле - как все правовые акты и в узком - правовые акты, содержащие нормы права^{[132] [133] [134].}

Чаще термин «источник права» используется в контексте отдельных

3

отраслей права . Однако, полагаем, общетеоретическое понимание данного термина применимо не только к отраслям права, но и к их составным частям - подотраслям и правовым институтам.

Система источников конституционно-правового института предвыборной агитации - совокупность правовых актов, в которых находят закрепление нормы права, составляющие конституционно-правовой институт предвыборной агитации и на основании которых регулируются общественные отношения, являющиеся предметом института.

Совокупностью норм, содержащихся в источниках конституционноправового института предвыборной агитации, обеспечивается относительно законченное регулирование круга общественных отношений, являющихся предметом института.

Наличие самостоятельной системы источников - показатель наличия регулятивных особенностей, как составляющей юридической конструкции, свойственной правовому институту; существования самостоятельности воздействия на общественные отношения.

Система источников конституционно-правового института предвыборной агитации - многоуровневое образование и включает в себя нормативные правовые акты конституционного, законодательного и подзаконного уровня, а также иные правовые акты.

Первостепенное значение, безусловно, имеет конституционный уровень нормативно-правовой базы.

Стоит сказать, что некоторые авторы не считают предвыборную агитацию объектом регулирования нормами конституционного права^[135]. В качестве доводов, обосновывающих такие позиции, приводятся:

- отсутствие в Конституции Российской Федерации упоминаний о предвыборной агитации (в частности, отсутствие права на предвыборную агитацию среди конституционных прав),

- отсутствие указания на конституционный характер права участия в предвыборной агитации в пункте 28 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ.

О несостоятельности такого подхода говорят Н.С.Бондарь, А.А.Джагарян и Н.В.Хачатуров. Так, по мнению ученых, законодательная формулировка о том, что к избирательным правам граждан относятся конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также иные права, в том числе право участвовать в предвыборной агитации, лишь на первый взгляд свидетельствует об отраслевом характере этих «иных» прав. На самом деле содержание активного и пассивного избирательных прав далеко не ограничивается возможностью оказывать влияние на итог выборов в ходе процедуры голосования и на результаты выборов; но предполагает охват всех процедур избирательного процесса, в том числе и информационные взаимодействия путем осуществления предвыборной агитации¹.

Мы разделяем точку зрения ученых.

Неупоминание термина «предвыборная агитация» в Конституции Российской Федерации также не может служить аргументом для вывода об отсутствии конституционного регулирования данной сферы. Конституционно-правовое регулирование многопланово.

По утверждению А.Н.Кокотова конституционное регулирование общественных отношений осуществляется независимо от конкретизации конституционных положений в отраслевом законодательстве и не исчерпывается такой конкретизацией^{[136] [137].}

О.О.Миронов выделяет следующие возможные уровни конституционного регулирования (варианты, когда общественные отношения - предмет исключительно конституционного права), которые в отдельных сферах могут встречаться в различных сочетаниях:

-регулирование нормами конституции,

-детализация норм конституции иными нормами конституционного права,

-закрепление процессуальной формы, процедуры осуществления материальных норм в актах «неконституционного» характера (в данном случае процессуальные нормы играют вспомогательную роль по отношению к материальным, направлены на реализацию положений конституции и актов конституционного характера)¹.

Б.С.Эбзеев говорит о двух формах прямого действия конституционных

норм:

-непосредственное (только с помощью конституционных средств, а также совместно с другими правовыми нормами, определяющими процедуру осуществления положений Конституции),

-опосредованное (действие конституционных установлений после их предварительной конкретизации в иных законодательных актах)^{[138] [139].}

Ученые подчеркивают, что все перечисленные формы (уровни) реализации конституционных установлений являются именно вариантами конституционного регулирования. Соответственно, у общественных отношений, являющихся объектом такого регулирования, есть конституционная основа.

Подтверждением тезиса о многоплановости конституционно-правового регулирования также является закрепление в статье 15 Конституции Российской Федерации положения о том, что ни один закон и иной нормативно-правовой акт в Российской Федерации не может противоречить Конституции.

Таким образом, тот факт, что в тексте Конституции Российской Федерации нет упоминаний предвыборной агитации, не является свидетельством отсутствия конституционной основы предвыборной агитации.

Более того, в науке подчеркивается, что содержание конституционно закрепленного права избирать и быть избранным не ограничивается лишь возможностью участвовать в одной из стадий избирательного процесса - голосовании. Реализация данного права осуществляется на всех, без исключения, стадиях избирательного процесса, во всех избирательных процедурах. В том числе, конституционный характер носит и предвыборная агитация - неотъемлемая составляющая свободных выборов. Что касается вопроса о конкретном перечне статей Конституции Российской Федерации, олицетворяющих конституционную основу предвыборной агитации, то одни ученые трактуют его достаточно широко. Так, Н.С.Бондарь и А.А.Джагарян говорят, о том, что сюда включаются положения преамбулы (абзацы 1, 4 и 6), статей 1, 2, 4, 6, 13, 15, 29, 32, 45, 46, 55, 130 Конституции Российской Федерации¹.

С.В.Большаков и А.Г.Головин, напротив, предельно ограничивают перечень статей Конституции Российской Федерации, составляющих конституционную основу предвыборной только положениями статей 29 и 32^{[140] [141]}.

На наш взгляд, конституционная основа предвыборной агитации включает в себя следующие положения Конституции Российской Федерации, из смысла которых вытекает, что они распространяют свое регулятивное воздействие на исследуемую нами сферу:

-статья 3 (устанавливает, что носителем власти в России и носителем государственного суверенитета является народ),

-статья 13 (провозглашает идеологическое многообразие),

-статья 29 (предоставляет свободу мысли, слова, а также поиска, получения, передачи, производства и распространения информации),

-статья 31 (гарантирует свободу мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования),

-статья 32 (предусматривает право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления).

Таким образом, конституционная основа присуща предвыборной агитации объективно, она задает направленность регулятивному воздействию норм конституционно-правового института предвыборной агитации на общественные отношения, определяет основные характеристики института.

Нормативно-правовой акт федерального законодательства, в котором закреплены правовые нормы, применимые ко всем избирательным общественным отношениям, в том числе предвыборным агитационным - Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ\ Принятие данного нормативно-правового акта было призвано устранить правовую неопределенность, присутствовавшую в нормах Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 года, сделав формулировки более четкими, а также ввести более жесткую систему регламентации избирательного процесса, дабы устранить его подверженность различного рода манипулированию². В силу прямого указания (пункт 6 статьи 1) Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года имеет приоритетное значение перед всеми другими нормативно-правовыми актами о выборах. В числе подобных нормативно-правовых актов (на федеральном уровне) действуют Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента

3

Российской Федерации» , а также Федеральный закон от 18 мая 2005 года ^{[142] [143] [144]}

№ 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹.

Относительно приоритетности данного законодательного источника над другими стоит сказать, что это не в полной мере соотносится с общетеоретическим пониманием природы Закона. Как известно, Закон является правовым актом, принятым органом законодательной власти или посредством референдума, обладающим высшей юридической силой, общеобязательностью, и призванный регулировать наиболее важные общественные отношения^{[145] [146] [147].}

Нормой пункта 6 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года устанавливается его приоритетное значение над другими актами, регулирующими избирательные общественные отношения. Следуя логике разработчиков данной нормы, можно сделать вывод, что не обладают высшей юридической силой такие законодательные акты, как Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19- ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», а также Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Но такой вывод противоречит теории законов, не предусматривающей возможности ограничения высшей юридической силы одного Закона другими Законами,

- 3

находящихся на той же ступени в иерархии нормативных правовых актов .

В соответствии с пунктом «н», части 1, статьи 72 Конституции Российской Федерации вопрос «установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации. При этом субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти. По вопросам, находящимся в совместном ведении, «издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации». Согласно приведенным конституционным положениям на уровне областей, краев, городов федерального значения, автономной области, автономных округов должны приниматься законы, определяющие порядок формирования органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, в том числе законы, регламентирующие избирательные процедуры на выборах в указанные органы. Так, например, в Белгородской области действует Избирательный кодекс¹, в рамках которого среди прочих регулятивных положений содержится раздел, посвященный вопросам осуществления информационной (в том числе агитационной) деятельности при выборах в органы государственной власти и местного самоуправления Белгородской

области. Подобные акты приняты на сегодняшний день в ряде субъектов

2

Российской Федерации .

Подзаконный уровень источников конституционно-правового института предвыборной агитации представлен, прежде всего, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации. Однако в настоящее время агитационная деятельность подобными актами практически не регулируется. Гораздо большее значение в правовом регулировании предвыборной агитации имеют акты непосредственных организаторов выборов - избирательных комиссий, в том числе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. ^{[148] [149]}

Основные характеристики статуса ЦИК России, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», следующие: это - независимый коллегиальный федеральный государственный орган, организующий подготовку и проведение федеральных выборов и референдумов, действующий на постоянной основе и являющийся юридическим лицом (ст.21, п.1, 2, 8; ст.20, п.12). Комиссия обладает всеми признаками, характеризующими государственный орган: она образована и действует в установленном законом порядке, выполняет государственные функции (реализация народовластия, защита прав граждан), наделена компетенцией и властными полномочиями, занимает место в системе органов государства (хотя и несколько неопределенное), финансируется государством.

ЦИК России в пределах своей компетенции независима от органов государственной власти (Президента, законодательных и исполнительных органов, судов, других государственных органов) и органов местного самоуправления, но при этом обязана соблюдать Конституцию Российской Федерации, исполнять федеральные законы, выполнять судебные решения. Комиссия не связана решениями политических партий и иных общественных объединений.

В соответствии с пунктом 13 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпунктом 3 статьи 19 Федерального закона Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ЦИК России наделена полномочиями принимать инструкции по вопросам единообразного применения федеральных законов о выборах. Пункт 3 статьи 25 Федерального Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает право

ЦИК принимать инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения данного Федерального закона.

Акты избирательных комиссий обязательны к исполнению всеми субъектами избирательного процесса (ст. 20 п.13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), не подлежат государственной регистрации, не могут быть отменены законодательными и исполнительными органами власти, а могут быть оспорены только в вышестоящей комиссии либо в суде.

Именно поэтому правотворчество избирательных комиссий является формой реализации их законодательной компетенции и важнейшей гарантией избирательных прав граждан¹.

Нормативные правовые акты ЦИК России содержат общеобязательные правила (нормы права), действие которых не ограничивается однократным применением и регулируют общественные отношения, связанные с выборами органов государственной власти и органов местного самоуправления^{[150] [151] [152].}

Академик О.Е. Кутафин считал, что в тех случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, ЦИК принимает акты,

- 3

содержащие правовые нормы, имеющие первичный характер .

Таким образом, можно говорить о том, что акты ЦИК России являются источниками конституционно-правового института предвыборной агитации, при этом занимают в иерархической системе источников особое место, находясь на одном уровне с подзаконными нормативными правовыми актами.

Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в ходе реализации своих полномочий принимает акты, рассчитанные не на один избирательный цикл (т.е. обладающие свойством нормативности), регламентирующие полномочия избирательных комиссий, в том числе на стадии предвыборной агитации. В настоящее время в сфере предвыборной агитации регулятивное значение имеют:

- Регламент использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» для контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума¹,

- Письмо ЦИК России о пресечении незаконной агитационной деятельности и изъятии незаконных агитационных материалов^{[153] [154] [155],}

- Положение о Рабочей группе по информационным спорам и иным

3

вопросам информационного обеспечения выборов

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации издают акты, которые, как правило, регламентируют полномочия избирательных комиссий в ходе одной избирательной кампании применительно к федеральным, региональным и муниципальным выборам:

- Акты, регулирующие распределение между зарегистрированными кандидатами бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади в региональных и муниципальных СМИ^[156],

- Акты, утверждающие рекомендуемые формы договоров, заключаемых между кандидатами и региональными и муниципальными СМИ о предоставлении бесплатной и платной печатной площади, бесплатного и платного эфирного времени для проведения предвыборной агитации¹,

- Акты, регулирующие деятельность рабочих групп, создаваемых при избирательных комиссиях, для разрешения информационных споров^{[157] [158] [159] [160],}

- Акты по вопросам порядка предоставления зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам, представителям избирательных

3

объединений помещений для встреч с избирателями ,

- Акты, касающиеся вопросов изготовления печатных агитационных материалов^{[161] [162],}

- и др.

Установление избирательных процедур актами органов местного самоуправления основано на ст. 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой население соответствующих территорий имеет право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, т. е. решение о конкретном составе выборных органов местного самоуправления может быть принято только на местном уровне. Согласно ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в уставах муниципальных образований определяется структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Как правило, муниципальный уровень нормативно-правового регулирования избирательного процесса ограничивается нормами одной статьи в Уставах муниципальных образований, посвященной муниципальным выборам. Тексты этих статей полностью или частично воспроизводят положения федеральных и региональных законодательных актов и не содержат каких-либо оригинальных норм, регулирующих предвыборные агитационные общественные отношения¹.

В целом, тенденцией правового регулирования муниципальных выборов в настоящее время является унификация избирательного процесса различных муниципальных образований, сопряженная с возрастающим объемом регламентации данной сферы на уровне федерального законодательства^{[163] [164] [165].}

Анализ системы источников конституционно-правового института предвыборной агитации был бы неполным без рассмотрения норм международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права.

Российская Федерация является частью международного сообщества. Согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и

международные договоры Российской Федерации - составная часть ее правовой системы.

Международное право является системой норм, согласованных, прежде всего, государствами (основными участниками международных отношений)

В современном мире международное право призвано обеспечивать поиск оптимальных решений общих для всех или нескольких государств проблем на основе выработки согласованных правовых актов. Нормы, содержащиеся в данных актах, являются некими ценностными ориентирами

3

для внутригосударственных правовых систем .

Правильным подходом к оценке международных избирательных стандартов, на наш взгляд, является понимание, что, признавая их, Российская Федерация обязуется предоставлять и гарантировать реализацию гражданам прав, содержащихся в данных стандартах¹.

Г оворя о международных договорах, как об источниках

конституционно-правового института предвыборной агитации, следует обратить к положениям Федерального закона от 15 июля 1995 года №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», согласно которым, по общему правилу, решение об обязательности положений международного

договора для Российской Федерации принимается в форме федерального

2

закона (ратификация) . Соответственно, можно сделать вывод о том, что ратифицированные международные договоры обладают силой федеральных законов, следовательно, в иерархии источников права относятся к уровню федерального законодательства.

Что касается общепризнанных принципов и норм международного права, то они вырабатываются при участии большинства государств и

3

существуют, как правило, в форме обычаев . Внутригосударственная

4

правовая система должна содействовать их реализации .

Основные стандарты, выработанные международным сообществом в сфере осуществления предвыборной агитации содержаться в следующих документах: ^{[166] [167] [168] [169]}

-Всеобщая декларация прав человека 1948 года¹. В статье 19 установлено, что право каждого на свободу убеждений и их свободное выражение; статья 21 посвящена возможности принимать участие в управлении делами государства, а также указано на необходимость проведения периодических и нефальсифицированных выборов, базирующихся на всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования либо посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

-Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод

2

1950 года предусматривает свободу мысли, выражения мнений, собраний и ассоциаций (статья 9, статья 10, статья 11), а также предоставляет государствам возможность ограничивать политические права иностранцев (статья 16).

-Международный пакт о гражданских и политических правах 1966

3

года, в котором получили конкретизацию вышеназванные положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

-Декларация о критериях свободных и справедливых выборов 1994 года^{[170] [171] [172] [173]. Данным документом утверждаются равные для всех условия участия в предвыборной кампании (в том числе равные условия доступа кандидатов и политических партий к средствам массовой информации с целью изложения своих политических взглядов); необходимость взаимного уважения прав и свобод участниками избирательного процесса (в том числе предвыборной агитации); возможность ограничений избирательных прав субъектов избирательных отношений в случаях, предусмотренных законом и в целях защиты прав и свобод граждан, морали, общественного благосостояния, поддержания общественного порядка и национальной безопасности.}

- Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ¹, согласно которому для того, чтобы воля народа была основой государственной власти, государства, участвовавшие в разработке и подписании Документа, берут на себя обязанность обеспечивать проведение избирательных кампаний в условиях свободы и честности, при гарантированной свободе выражения взглядов и оценок у кандидатов и политических партий, свободе их обсуждения у избирателей. Кроме того, государства признали недопустимость административных и юридических барьеров на пути доступа участников избирательного процесса к средствам массовой информации.

- Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств 2002 года^{[174] [175]. Утверждая в качестве одного из основополагающих принципов в сфере избирательного права принцип подлинности выборов, названный документ предусматривает в качестве обязательного условия его реализации свободный доступ кандидатов и политических партий к средствам массовой информации и телекоммуникаций в целях ведения предвыборной агитации (пункт 3 статьи 9). Не менее важным принципом, нашедшим отражение в Конвенции является принцип справедливых выборов, предполагающего создание равных условий для всех участников избирательного процесса, в том числе на стадии предвыборной агитации (статья 10). Отдельная статья исследуемого документа посвящена государственной информационной поддержке выборов и агитационной деятельности кандидатов, политических партий (коалиций) (статья 13), в соответствии с которой на государство возлагается обязанность оказывать содействие лицам, осуществляющим предвыборную агитацию в любых законных формах и законными методами.}

В целом, международные стандарты в сфере предвыборной агитации предусматривают необходимость осуществления данной деятельности на началах свободы выражения мнений, свободы собраний и ассоциаций, гарантированного равного доступа кандидатов к средствам массовой информации, но при допущении наличия ограничений, направленных на защиту основ государственного строя, нравственности, интересов национальной безопасности.

Источники конституционно-правового института предвыборной агитации представляют собой иерархическую систему, для которой, как и для других иерархических систем, характерна зависимость, подчиненность, неравенство составляющих ее элементов. При этом каждый из нижестоящих элементов подчиняется вышестоящему^[176].

На высшем уровне данной системы находится Конституция Российской Федерации, далее - соответствующее ей федеральное законодательство (второй уровень). Третий уровень представлен федеральными подзаконными нормативными правовыми актами и актами ЦИК России. Четвертый уровень - законодательство субъектов Российский Федерации. Пятый уровень - нормативные акты органов местного самоуправления.

Особое место в системе источников конституционно-правового института предвыборной агитации занимают акты Конституционного Суда Российской Федерации, речь о которых, пойдет в следующем параграфе.

Существующая на сегодняшний день система источников конституционно-правового института предвыборной является результатом довольно длительного исторического пути формирования.

Анализ ранее действовавших нормативно-правовых актов,

регулирующих сферу предвыборной агитации, позволил выявить такую тенденцию развития исследуемого нами конституционно-правового

института, как существенные изменения количественного (увеличение числа норм, составляющих институт) и качественного (детализация нормативных предписаний) характера.

С.129-130.

- №2. - Ст.171.

2002. - С. 133-134.

2008. - С.