3.3. Система приобретения оружия и военной техники ФРГ

Планирование строительства ВС Германии осуществляется циклами в 15 лет на основе “концепции планирования в бундесвере”, разработанной с помощью США в 1964-1968 гг.

Определение военных расходов основано на планировании строительства ВС в целом, которое начинается с анализа международной обстановки и оценки экономических условий и базируется на “военно-политической концепции”, издаваемой министром обороны на указанный период.

Финансирование военных расходов в ФРГ осуществляется главным образом через федеральный бюджет, расходы которого распределены по 10 федеральным программам, делящимся в свою очередь на подпрограммы и далее – на области задач.

При этом подпрограмма “Национальная оборона”, затраты на которую и представляют собой официальный военный бюджет, входит в состав федеральной программы “Общегосударственная деятельность”.

Эта подпрограмма включает в себя расходы на управление, содержание и оснащение национальных ВС, содержание иностранных ВС на территории страны, гражданскую оборону, военно-научные исследования и материальное обеспечение семей военнослужащих, привлекаемых на военные сборы. Расходы на гражданскую оборону и фонды на содержание иностранных ВС на территории ФРГ к бюджету МО не относятся.

Однако официальным военным бюджетом не исчерпываются полностью все военные расходы ФРГ, которые примерно на 20% превышают его величину. Помимо указанных к военным относятся также расходы на содержание аппарата представителя бундесвера в бундестаге, жилищное строительство бундесвера, пенсионное обеспечение бывших военнослужащих, оказание военной помощи другим странам, содержание высших штабов НАТО, содержание военного трибунала.

Военную направленность имеют и ряд других статей федерального бюджета, связанные, например, с финансированием содержания пограничной охраны, секретными работами, проходящими по линии МИД, взносами на содержание совета НАТО и в Западноевропейский союз, расходами федерального министерства исследований и технологий на исследования космического пространства, по созданию космической и авиационной техники, проведению ядерных испытаний и др.

В МО за бюджетный процесс отвечает бюджетно-финансовое управление совместно с казначеями главного штаба ВС и видов ВС.

Характерной особенностью бюджета МО Германии является то, что все статьи расходов представляются в обобщенном виде без распределения по видам ВС, данные по которым публикуются лишь в долгосрочном плане строительства ВС. Кроме того, бюджет МО не содержит данных о расходах на проведение НИОКР и закупки по конкретным образцам О и ВТ, которые приводятся в секретных пояснениях к бюджету.

В ФРГ финансирование программ разработки, закупок и эксплуатации О и ВТ осуществляется путем ежегодного утверждения военной и бюджетной комиссиями бундестага контрактных полномочий МО на заключение договоров и объемов денежных средств, выделяемых МО для оплаты готовой военной продукции и оказанных услуг.

Заключение контракта с МО позволяет предпринимателям получать в банках кредиты. Система финансирования и организация приобретения О и ВТ в ФРГ основана на принципах генерального подряда.

Заключив контракт с МО, генподрядчик организует производство О и ВТ на своих и субподрядчиков предприятиях, обеспечивает подготовку производства, складского хозяйства, выпуск техдокументации, обучение кадров. Ориентируясь на платежные гарантии МО и на собственные источники финансирования, генподрядчик заключает контракты с субподрядчиками и выдает им собственные финансовые обязательства.

За принятие решений в области оснащения бундесвера современными О и ВТ отвечают главное управление вооружения (ГУВ) МО и подчиненное ему федеральное ведомство разработки и закупки ВТ.

ГУВ МО осуществляет подготовку экономики страны к войне, руководит военной промышленностью, определяет потребности ВС в О и ВТ и военно-техническом имуществе и представляет сведения об этом правительственным органам, координирует деятельность военных и гражданских учреждений, связанную с приобретением различных материалов и горючего для ВС, планирует и организует снабжение ВС боеприпасами и другими материально-техническими средствами, разрабатывает технические требования к новым О и ВТ.

Федеральное ведомство разработки и закупки оружия и ВТ является ведущей организацией по вопросам проектирования, финансирования, разработки, технического контроля и испытаний О и ВТ. Оно состоит из управления проектирования, главных отделов, решающих общие вопросы административно-финансового, военно-экономического и военно-технического характера по вновь создаваемым образцам О и ВТ, отделов, решающих тематические проблемы разработки и закупки различных видов О и ВТ, НИУ бундесвера и испытательных центров.

Для обеспечения четкого контроля за сроками и затратами в процессе создания (закупки) О и ВТ и действенного управления планированием, разработками, закупками и обслуживанием в органах военного управления ФРГ создаются постоянные и временные группы ответственных должностных лиц и специалистов.

В соответствии с установленным в ФРГ порядком заказы на разработку и производство О и ВТ выдаются путем:

¨ открытых конкурсов, в которых число участников не ограничено;

¨ ограниченных конкурсов, в которых участвуют фирмы, являющиеся официальными поставщиками бундесвера;

¨ прямой передачей заказа определенной фирме, т.е. бесконкурсным методом.

В силу высокой концентрации военного производства на прямые заказы приходится 85-95% общей стоимости подписываемых договоров, а на открытые конкурсы лишь 1-2%.

В контрактах, заключаемых МО ФРГ, применяются в основном следующие виды цен: фиксированные, предварительно согласованные и рыночные, а также цены, определяемые после завершения работ.

Важной особенностью взаимоотношений государства (в лице МО) с разработчиками и поставщиками военной продукции является отсутствие предварительного финансирования (авансирования) военного производства. Руководство МО считает, что крупные фирмы имеют достаточные технические и финансовые возможности, чтобы обойтись без авансов. Средние и мелкие фирмы могут получить аванс лишь в исключительных случаях по решению МО.

Применяемая система размещения и финансирования военных заказов позволяет в условиях преобладания в военном производстве частного сектора, контролировать разработку и изготовление ВВТ и поддерживать их на уровне, требуемом для обеспечения необходимой степени мобготовности военной промышленности ФРГ.

Новая ситуация в области политики безопасности Германии приводит к изменению задач бундесвера, что повлияет на его структуру, материальное оснащение и обеспечение кадрами. Однако при этом должны выполняться следующие требования /36/:

¨ быстрая переориентация оборонных производств на расширяющиеся и появляющиеся новые задачи бундесвера;

¨ максимально возможное снижение расходов при оснащении войск и использовании военной техники (титульный список закупок по сравнению с предыдущими годами уменьшается наполовину);

¨ большая гибкость в планировании закупок и их реализации с учетом имеющихся возможностей и риска, касающихся альтернативных военно-политических, концептуальных, технологических и финансовых разработок;

¨ способность к кооперации в области вооружений.

Однако возможности министерства обороны ФРГ ограничивает ряд обстоятельств:

¨ сокращается финансирование;

¨ уменьшаются сроки принятия на вооружение новых систем оружия при быстро растущем спросе;

¨ страна располагает лишь частичными возможностями иметь во всех важных технических областях достаточный потенциал.

Поэтому уже на ранней стадии планирования предусматривается военно-экономическая оценка материальных средств. Однако ограниченное финансирование не позволяет учесть все аспекты военно-экономической оценки, и в ряде проектов подверглись критике именно те разделы, которые касались военно-технической базы. Следствием этой критики явилась разработка дополнительных требований к отдельным секторам и отраслям германской промышленности.

При военно-экономической оценке планирующих документов должны учитываться в обязательном порядке взаимосвязи ФРГ с партнерами по блоку НАТО. При этом приходится предусматривать согласование программ создания систем оружия со всеми участниками этих программ.

В соответствии с “планом строительства бундесвера“, направленным на реорганизацию вооруженных сил, в определенной мере будут ограничиваться интересы промышленных отраслей. В Германии в некоторых областях военно-техническая база подходит к минимальному потенциалу и не исключено, что важные квалификационные навыки или мощности отдельных участков производства окажутся утерянными.

Поэтому руководителям оборонных отраслей промышленности рекомендуется в кратчайший срок ознакомиться с изложенными в планирующих документах вопросами и оценками министерства обороны.

При выборе будущего спектра вооружений МО ФРГ исходит из требования соблюдения принципа экономической эффективности. В то же время от министерства обороны потребуется реанимация принципа “лучшее качество оплачивается” при принятии каждого отдельного решения и на каждом этапе жизненного цикла системы оружия.

Проблемы оснащения вооруженных сил с наибольшей экономической эффективностью всегда требовали разработки соответствующих методов принятия решений.

До сих пор контроль представлял собой “сопутствующий финансовый контроль” всех (по возможности) этапов жизненного цикла системы оружия. В настоящее время требуются дополнительные меры. Предстоит усилить контроль экономической эффективности перед принятием каждого решения, касающегося оснащения бундесвера, исходя из критерия “стоимость-эффективность”.

Проверки исполнения уже недостаточно, поскольку такая проверка часто превращалась в поиск приемлемого хотя бы частично решения среди нескольких имеющихся плохих решений.

Задачу осуществления контроля по-новому можно решить только совместными усилиями всех участвующих в разработке и производстве систем оружия. При этом потребуется нетрадиционные методы контроля (в том числе для этапов разработки и поставок вооружения).

Оптимизация ТТХ на конечном этапе разработки систем оружия всегда требует дополнительных расходов. Этот этап часто затягивается, чтобы добиться конечного результата, зафиксированного в контракте. Нередко на повышение эффективности на 5-10 % расходуется до 30 % средств, выделенных на разработку системы оружия.

Общепринятое мнение о нецелесообразности (с позиции экономической эффективности) выделения таких средств на оптимизацию ТТХ, безусловно, нельзя считать правильным. Однако в настоящее время в трудных финансовых условиях оценки должны быть более критичными и учитывать проблему распределения ресурсов.

Важно, чтобы необходимость взвешенности решений не приводила к регулярному снижению требований к эффективности систем оружия.

При смене поколений ряда систем оружия уже сегодня используются новые технологии и повышенного качества продукция гражданской сферы. Прежде всего это касается вооружения и военной техники, в которых широко применяется электронное оборудование.

Для использования в военных целях целесообразно выбирать те “гражданские компоненты”, которые пользуются спросом на рынке. В этом вопросе следует критически подойти к административным процедурам, многие из которых носят бюрократический характер (например, организация материально-технического обеспечения).

Гражданские рабочие процессы всегда основываются на критерии “стоимость-эффективность”. Министерство обороны старается в полной мере освоить подобные процедуры. Причем оно может извлечь определенную выгоду из конкурентных цен гражданского рынка, а участие в рыночных нововведениях даст возможность получать и некоторую прибыль.

Новые принципы планирования бундесвера дают возможность промышленности ФРГ рассчитывать на получение заказов в ряде важнейших областей. Прежде всего это касается разработки новых систем оружия.

Разработаны также средне- и долгосрочные программы, с которыми отдельные фирмы уже ознакомлены.

Тем не менее, в течение переходного периода, продолжительность которого пока трудно прогнозировать, риск недогрузки предприятий будет, очевидно, значительным. Иногда фирмы не могут получить ответы на вопросы о сроках, количестве и возможности закупок даже на завершающем этапе разработки. В условиях реально существующего риска очень важно, чтобы промышленность сумела сохранить свою жизнеспособность. Определенную поддержку ей могут оказать заказы на разработку технологий.

Может возникнуть ситуация, когда у фирм будет отсутствовать возможность восстановить производственные мощности (сразу или постепенно) или использовать уже существующие мощности. В результате предприятия лишатся ранее получаемых доходов. Естественно, что некоторые предприятия не захотят связывать свою деятельность с военными программами, сопряженными с высокой степенью риска.

Как полагают специалисты, промышленность вступила в стадию реорганизации.

В настоящее время не представляется возможным проанализировать и предсказать характер будущего рынка военной продукции и в Европе, и в мире из-за неопределенности таких факторов, как:

¨ будущая деятельность в области политики безопасности;

¨ уровень эффективности вооружения, накопленного в мире;

¨ военно-политическое восприятие населением деятельности правительств и парламентов;

¨ способность и готовность промышленных кругов действовать в переходный период в условиях неустойчивого рынка;

¨ способность европейских фирм координировать или объединять свои оборонные интересы, чтобы двигаться к интегрированному рынку вооружений.

В интегрированном рынке прежде всего заинтересованы потребители, которые, в свою очередь, делают его экономически эффективным и определяют целесообразную емкость такого рынка.

В связи с происходящими экономическими и политическими изменениями бундесвер вынужден отказаться от традиционных подходов к планированию исследований и разработок. По мнению экспертов, выделяемые для этого средства создают лишь предпосылки для переориентации министерства обороны в области вооружений.

Планирование исследований и развития технологий (причем предпочтение отдается среднесрочному финансированию) направлено на создание возможностей выбора действий для заблаговременной подготовки технологий.

Новые принципы планирования бундесвера отразились и на выделении средств на исследования и разработки. Свобода действий в этой области ограничена до такой степени, что в планах развития вооружений (например, в 1994 г.) не оказалось ни одного проекта новой системы оружия.

В целом считается, что планирование в области исследований и разработок соответствует требованиям заблаговременной подготовки к оснащению необходимым вооружением “бундесвера будущего”.

Фирмам, принимающим решения по вопросам разработки и производства систем оружия, предстоит уточнить средне- и долгосрочные приоритеты. Средства, предназначенные для среднесрочных программ исследований и создания новых технологий, указываются министерством обороны ориентировочно. При этом выделяемые суммы должны быть такими, чтобы у оборонных отраслей промышленности сохранился стимул к дальнейшему сотрудничеству с бундесвером. Как отмечают эксперты, проводимое министерством обороны планирование исключает полное прекращение исследований и разработок в области вооружения.

Среднесрочные и долгосрочные планы развития вооружений отличаются значительным сокращением производства систем оружия, но не его прекращением. Это значит, что сохраняется возможность удовлетворения потребностей “бундесвера будущего”, которому предстоит решать более широкий круг задач. Причем планы министерства обороны ФРГ требуют одобрения парламента, а необходимые для их реализации средства должны быть своевременно включены в бюджет.

Оборонная промышленность ФРГ, наряду с обеспечением вооружением бундесвера должна вносить свой вклад в дело кооперации и сотрудничества в рамках НАТО. Первоочередной задачей становится ликвидация избыточных производственных мощностей и концентрация внутренних и внешних ресурсов. Предпочтительным должно стать объединение технологий и ресурсов в сочетании с разделением труда и специализация, поскольку реальной альтернативы этому пути нет.

По мнению представителей промышленных кругов, усиление роли министерства обороны в вопросах кооперирования в области технологий и программ будет зависеть прежде всего от политических и юридических рамок, устанавливаемых государством.