В современном мире общая безопасность и обеспеченность ископае­мыми углеводородами, особенно нефтью и природным газом, взаимоза­висимы

Известно, если экономические проблемы сырьевого обеспече­ния, которые решаются с трудом, не решать заблаговременно, то они пре­вратятся в проблемы политические, которые решать несравнимо труднее. К угрозам энергетической безопасности относят неравномерность распределения месторождений нефти и природного газа по нашей плане­те, а также неравномерность потребления энергетических материалов между странами.

В отношении международной правовой базы и механизмов обеспече­ния надежности поставок энергоносителей Россия ориентируется на дей­ствующие нормы международного экономического права и неуклонное выполнение международных соглашений и долгосрочных торговых кон­трактов. Последние годы в поле зрения политиков разного уровня нахо­дится проблема создания эффективных международных регуляторов отношений в сфере энергетики. Россия, обладающая уникальными запа­сами энергоносителей, защищает интересы поставщиков на мировых рынках углеводородов и предлагает свое видение разрешения этой про­блемы. Свою позицию Россия активно развивает и продвигает на миро­вой арене, где в настоящее время действуют различные формы правовых энергетических регуляторов. Насколько готово мировое сообщество действовать совместно и достигать общего позитивного результата в раз­работке общемировой энергетической стратегии? Насколько наши идеи и предложения находятся в русле исторических тенденций и соответ­ствуют сложившейся мировой практике? На эти вопросы пытается отве­тить настоящая книга.

Регулирование доступа к минерально-сырьевым энергетическим ресурсам

Законодательство о недрах и недропользовании, принятое в разных странах мира, очень сложно и многообразно, так как исторически оно воз­никало в ходе драматических событий при обретении или потере сувере­нитета государствами. Предмет регулирования данного вида права сложен также по причине одновременного участия в отношениях недропользова­ния государства, субъектов административного деления страны и органов местного самоуправления, национальных н зарубежных предпринимате­лей. Попытки создания международных правовых систем недропользова­ния особенно усилились после распада колониальной системы, в том чис­ле по причине изматывающих н разрушительных войн.

В начале Второй мировой войны, 14 августа 1941 года на борту английского линкора «Принц Уэльский» вблизи острова Ньюфаундленд президент США Рузвельт п премьер-министр Великобритании Черчилль приняли декларацию, в которой излагались цели войны с фашистскими государствами. Документ получил название «Атлантическая хартия»¹. Пункт 4 содержал обязательства государств «стремиться обеспечить такое положение, при котором все страны - великие иди малые, победи­тели или побежденные - имели бы доступ на равных основаниях к торго­вле и к мировым сырьевым источникам, необходимым для экономическо­го процветания этих стран».

Очевиден декларативный характер данного положения, но сквозь декларацию проступали истинные намерения сверхдержав относительно послевоенного устройства мира. Такое понятие, как «мировые сырьевые источники» выглядит двусмысленно, поскольку подразумеваются источ­ники, расположенные на территории суверенных государств.

Советский Союз присоединился к Хартии 24 сентября 1941 года, одна­ко пункт 4 был воспринят им более сдержанно: «Придавая большое зна­чение правильному использованию всех материальных ресурсов и продо­вольствия в послевоенный период. Советское Правительство полагает, что важнейшей и повелительной задачей дня является организация пра-

Атлаитичсская харгия. История Устава ООП. hup: www.un.org, riissian, basic hisio- ry/cbarterhistory/all.hinil

вильного распределения всех экономических ресурсов и военного снаря­жения под углом зрения быстрого и окончательного освобождения наро­дов Европы от гнета кровавого гитлеровского режима»'.

Хартию подписали также девять оккупированных стран Европы: Бельгия, Чехословакия, Греция, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Югославия и представители французского генерала де Голля. Однако, выступая позже в палате общин, Черчилль подчеркивал: «Декла­рация ни в какой степени не меняет различных политических заявлений, делавшихся время от времени относительно конституционного правле­ния в Индии, Бирме или в других частях Британской империи». 26 мая 1942 года в Лондоне был заключен договор между СССР и Англией «О союзе в войне против гитлеровской Германии и ее союзников в Евро­пе и о сотрудничестве и взаимопомощи после войны». А 11 июня 1942 года в Вашингтоне США и СССР подписали соглашение «О принципах, при­менимых к взаимной помощи в ведении войны против агрессии». В согла­шении определялся порядок оказания взаимной помощи в годы войны, а в отношении послевоенного периода стороны обязались «содействовать взаимно выгодным экономическим отношениям между ними и улучше­нию мировых экономических отношений, к уничтожению всех форм дискриминации в международной торговле».

В ходе и по результатам Второй мировой войны последовательность международных договоров привела к созданию Организации Объединен­ных Наций, которая впоследствии неоднократно провозглашала всеоб­щие права недропользования и незыблемости суверенитета народов над богатствами недр. Однако соперничество между наиболее развитыми государствами мира и их блоками сохранилось, хотя приняло форму ограничения доступа к природным ресурсам путем избирательной под­держки антиколониальных движений и осуществления экономической помощи малоразвитым государствам и государствам, освободившимся от колониальной зависимости. Если политическое господство над коло­нией могло быть оспорено любым иным сильным государством, го эконо­мическое господство в виде программы экономического развития и импле­ментация принципов политического устройства в бывшие колонии

' Декларация Правительства СССР на Межсоюзной Конференции в Лондоне // Внеш­няя политика Советской) Союза в период Отечественной войны. М„ 1946. Т. I. С. 166. 16.

позволяло фактически это господство сохранять, опираясь на принципы международного права в области торговли и осуществления международ­ных инвестиций.

Резолюция 7-й Генеральной Ассамблеи ООП от 21 декабря 1952 года № 626 «Право свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов» рекомендует для поощрения малоразвитых стран в развитии и эксплуата­ции их естественных богатств и ресурсов при осуществлении государ­ствами - членами ООН «права свободно распоряжаться своими есте­ственными богатствами и ресурсами и эксплуатировать их во всех тех случаях, когда им это представляется желательным для их собственного прогресса и экономического развития, - учитывать должным образом необходимость поддержания притоков капиталов в условиях обеспечен­ности и взаимного доверия и экономического сотрудничества между народами». Резолюция также рекомендует членам ООН воздерживаться от действий, прямых или косвенных, имеющих целью препятствовать осуществлению суверенных прав того пли иного государства в отноше­нии его естественных богатств.

Резолюцией от 12 декабря 1958 года № 1314 Генеральная Ассамблея ООН создала Комиссию по неотъемлемому суверенитету над естествен­ными ресурсами для обследования положения с обеспечением суверени­тета над природными ресурсами как основного элемента права на само­определение и для выработки рекомендаций по его упрочению. Резолю­ция рекомендовала при выполнении обследования надлежащим образом учитывать права и обязанности государств согласно международному праву, а также необходимость стимулирования международного сотруд­ничества в экономическом развитии развивающихся стран.

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от Ндскабря 1962 года№ 1803 «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» окончатель­но утвердила следующий принцип: «неотъемлемый суверенитет над есте­ственными ресурсами в духе международного сотрудничества в области экономического развития». Однако построить международный регуля­тор для реализации данного принципа было гораздо сложнее, чем для международной торговли природными ресурсами.

«Хартия экономических прав и обязанностей государств», принятая на 2315-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН в 1974 году, провозглашала: «Каждое государство имеет и должно свободно осущест­влять полный постоянный суверенитет нал всеми своими богатствами, природными ресурсами и экономической деятельностью, включая право на владение, использование и эксплуатацию»; «Каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа. С этой целью каждое государство имеет право и несет ответственность за выбор целей и средств развития, полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ».

В дальнейшем и до настоящего времени правовая база недропользова­ния видоизменяется в зависимости от политических н экономических обстоятельств. С одноіі стороны, страны, владеющие минерально-сырье­выми ресурсами, приспосабливают свое законодательство к конкретным внутри- и внешнеполитическим отношениям с целью обеспечить реаль­ный суверенитет в условиях действующих международных соглашений. С другой стороны, из-за растущей потребности государств в разнообраз­ных природных ресурсах, распределенных на нашей планете весьма нерав­номерно, развиваются интеграционные процессы н обеспечивающее их международное право. Примеры таких интеграционных образований: США, СССР. Европейский союз угля и стали, перешедший в Европейский союз, Содружество Независимых Государств, НАФТА, МЕРКОСУР, ЕврАзЭС и другие. Так как в своем большинстве развитые страны являются нетто-импортерам и энергоносителей и других стратегических минералов, то для стабильности мировых рынков важно соотношение национального нрава стран - экспортеров минеральных ресурсов и глобального (регио­нального) международного права. Если торговлю энергоносителями в существенной степени формирует государственный суверенитет над природными ресурсами и недропользованием, то в отношении других товаров в мировоіі торговле осуществляется наднациональный режим.

Далее будут рассмотрены некоторые аспекты законодательства о недрах и недропользовании на примерах национальных и международных пра­вовых актов: Европейского союза, участников Энергетической хартии, Содружества Независимых Государств, Литвы и. как наиболее ярко отра­жающего тенденции изменения национального законодательства, закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании».

О потенциале и ресурсах Содружества Независимых Государств (СНГ) можно судить по той мощи, которой обладала экономика Совет- ского Союза. Сочетание рыночных отношении и богатейших ресурсов и устоявшиеся связи могли бы позволить создать на одной шестой части суши богатейшую экономику и благоприятные социальные усло­вия, но, к сожалению, до настоящего времени этого не произошло.

СНГ накоплен большой интеграционный опыт, а правовая база Содружества довольно обширна и разнообразна. На одном из цен­тральных мест находится топливно-энергетический комплекс, который во времена СССР проектировался, создавался и функционировал как единое целое.

14 ноября 2008 года в Кишинёве Совет глав правительств Содружест­ва Независимых Государств утвердил «Стратеїию экономического разви­тия СНГ на период до 2020 года». Однако из восьми участников трое - от Грузии, Туркменистана и Узбекистана - решение не подписали, а Азер­байджан, Армения, Молдавия, Украина подписали с оговоркой, особым мнением или возражением. Такая ситуация не вселяет оптимизм даже при самых лучших намерениях и богатейших возможностях Содружест­ва. В качестве одной из общих целей СНГ Стратегия называет «углубле­ние сотрудничества в области энергетики в целях повышения надежно­сти энергоснабжения и оптимизации использования топливно-энергети­ческих ресурсов». Предусматриваются три этана реализации Стратегии: первый этап - 2009-2011 годы; второй этан - 2012-2015 годы: третий этан - 2016-2020 годы. На нервом этане предполагается ускорение соци­ально-экономического развития государств - участников СНГ на основе завершения формирования зоны свободной торговли и ее дальнейшего совершенствования в соответствии с нормами и правилами ВТО. Будут приниматься меры по обеспечению необходимых условий для свободно­го передвижения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Предполага­ется реализация и расширение конкурентных преимуществ, которыми обладает национальное хозяйство государств - участников СНГ в таких сферах, как энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природ­ных ресурсов, а также создание институциональных условии, обеспечи­вающих на следующем этапе системный перевод экономики в режим инновационного развития.

В сфере топливно-энергетического комплекса взаимодействие госу­дарств - участников СН Г будет осуществляться по следующим направле­ниям:

1) сотрудничество государств - участников СНГ в области производ­ства, транзита и реализации энергоресурсов путем проведения согласо­ванных мер;

2) развитие и укрепление технологической основы функционирова­ния электроэнергетики на базе параллельно работающих энергосистем государств - участников СНГ;

3) формирование общего электроэнергетического рынка государств - участников СНГ;

4) развитие транснациональных транспортных энергетических сетей;

5) развитие малой гидроэнергетики с учетом мирового опыта;

6) разработка перспективной программы взаимодействия в разви­тии атомной энергетики, предусматривающей оценку потенциальных возможностей атомной энергии как альтернативного источника энер­гии в системе общего энергопотребления в государствах - участниках СНГ;

7) создание условий безопасной эксплуатации АЭС, добычи и произ­водства топлива, утилизации радиоактивных отходов, вывода установок из эксплуатации, радиологической защиты;

8) анализ инвестиционных возможностей в рамках частного и госу­дарственного партнерства в развитии атомной энергетики;

9) проведение согласованных мер, направленных на обеспечение энер­гетической безопасности и взаимодействие государств - участников СНГ в случае возникновения кризисных ситуаций в топливно-энергетическом комплексе;

10) расширение взаимовыгодного сотрудничества в освоении место­рождений углеводородного сырья на территории государств - участни­ков СНГ и создание соответствующей инфраструктуры для его перера­ботки и транспортировки;

11) согласование действий экспортеров, транзитеров и импортеров топливно-энергетических ресурсов;

12) разработка и осуществление международных проектов в области диверсификации источников получения углеводородного сырья;

13) наращивание технических возможностей использования нетради­ционных и возобновляемых источников энергии, создание условий для производства соответствующего оборудования на предприятиях госу­дарств - участников СНГ;

14) совершенствование производственной базы топливно-энергетиче­ского комплекса, создание новых энергетических мощностей.

Ставится задача определить новые подходы к взаимодействию в обла­сти повышения эффективности псиользованпя топливно-энергетических ресурсов на основе применения мирового опыта. Будут актуализированы национальные энергетические программы государств - участников СНГ в части повышения их эффективности н энергосбережения, использова­ния альтернативных видов энергетических ресурсов н решения экологи­ческих проблем.

Оговорка Украины, подписанная 1О. В. Тимошенко, состояла в исклю­чении положений, которые противоречат стратегическим приоритетам интеграции Украины в Евросоюз, договорным обязательствам, взятым Украиной как членом ВТО, а также касающихся формирования общего энергетического рынка государств - участников СНГ и развития инте­грации евразийского электроэнергетического пространства, транснацио­нальных транспортных систем.

В целях совместного развития минерально-сырьевой базы Содру­жества Независимых Государств также была сформирована приемле­мая правовая база. 7 марта 1997 года принята Горная хартия государств - участников СНГ и подписано Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки п использования минерально-сырьевых ресурсов. Исполнительным органом Горной хартии н Соглашения о сотрудничест­ве становился Межправительственный сонет по разведке, использованию и охране недр. Горная хартия п Соглашение о сотрудничестве определяли стратегию п тактику сотрудничества в изучении недр и недропользова­нии, на разработку и реализацию основных направлений которых были ориентированы основные усилия Межправительственного совета. Глав­ные из них:

- гармонизация законодательных актов о недрах и недропользовании стран СНГ;

- научно-техническое сотрудничество по всему спектру геологиче­ских проблем її конкретных задач;

- информационное обеспечение минерально-сырьевого сектора эко­номики стран СНГ;

- сохранение уровня профессиональной подготовки п повышения квалификации геологических кадров.

Важным направлением деятельности Межправительственного совета стало правовое обеспечение геологических работ. Был разработан и принят на Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ 7 декабря 2002 года в Санкт-Петербурге «Модельный кодекс стран СНГ о недрах и недропользовании». Заметным достижением Межправительственного совета является постановка задачи о правовом обеспечении работ на грани­цах государств - участников СНГ. Разработанное Межправительственным советом «Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения п охраны недр» было утверждено Советом глав правительств СНГ 31 мая 2001 года в Минске. Документ вступил в силу, входит в реестр Международных соглашений и открыт для подписания любой страной, разделяющей его принципы. Осуществлялись согласованные действия государств - участников СНГ в области изучения геологии и освоения месторождений полезных ископаемых, прогнозирования и предупрежде­ния опасных процессов в сейсмически опасных регионах Содружества, раз­работка согласованных научно-методических документов.

В 2005 году был издан первый после распада СССР коллективный сборник статей «Минерально-сырьевая база стран СНГ», авторами кото­рого были руководители и ведущие сотрудники геологических служб стран СНГ. Разработана «Стратегия сотрудничества государств - участ­ников СНГ ио использованию минерально-сырьевых ресурсов, включая совместную разведку, освоение и добычу».

После выхода прибалтийских республик из СССР и его роспуска новые государства начали формировать собственную правовую базу недропользования. Задача была непростой, так как в этих странах еще нс было рыночной экономики, а гражданское законодательство нуждалось в кардинальных изменениях. Наиболее сложными оказались проблемы соотношения суверенитета, с одной стороны, и крайне необходимых зарубежных инвестиций в разведку и разработку недр - с другой. Снача­ла в молодых государствах приоритетом пользовались нормы, открываю­щие путь широким инвестициям в недропользование. Затем в законода­тельстве государств, обладающих запасами минерально-сырьевых ресур­сов, возобладали тенденции расширения полномочий государственных органов и ограничения прав недропользователей, особенно зарубежных.

В ноябре 2009 года на рассмотрение Совета глав правительств Содру­жества были внесены проекты Концепции сотрудничества государств -

участников СНГ в сфере энергетики на период до 2020 года и Плана пер­воочередных мероприятий носе реализации.

Активные действия государств - членов Электроэнергетического сове­та после экономического кризиса 90-х годов прошлого столетня помогли стабилизировать положение н начать восстановление энергообъединения государств Содружества. С нюня 2000 года восстановлена параллельная работа ЕЭС России и Национальной энергосистемы Казахстана. В сентяб­ре 2000 года впервые осуществлено объединение па параїлельную работу с Национальной знергоспстемоіі Казахстана энергосистем Киргизии. Тад­жикистана. Туркменистана и Узбекистана, входящих в объединенную энер­госистему Средней Азин. В августе 2001 года к эиергообъединенню госу­дарств Содружества на параллельную работу присоединились энергоси­стемы Украины п Молдавии. С осени 2001 года в составе обьединения энергосистем государств - участников СНГ параллельно работали энерго­системы 11 стран из 12 (кроме энергосистемы Армении). Параллельно с энергообъедннсннем государств - участников Содружества до настоящего времени работают также энергосистемы Литвы, Латвии и Эстонии, а также энергосистема Монголии. Осуществляется передача н обмен электроэнер­гией с энергосистемами сопредельных государств - Норвегии. Финлян­дии, Полыни, Словакии, Венгрии, Турции, Ирана, Китая. Афганистана.

Обеспечению устойчивой параллельной работы объединения энерго­систем стран Содружества во многом способствует принятие основных технических требований, разрабатываемых и вносимых на утверждение Электроэнергетического совета Комиссией по оперативно-технологиче­ской координации совместной работы энергосистем стран CHI' и Балтии.

Среди основных документов, утвержденных Советом в последние годы, можно назвать Концепцию регулирования частоты и перетоков вэнергообъединенннстран СНГ и Балтин. Правила планирования графи­ков перетоков электроэнергии. Правила и рекомепдаппн по регулирова­нию частоты н перетоков. Отмечая важность продолжения работы по раз­работке основных технических требований к параллельной работе объеди­нения энергосистем стран СНГ, следует отметить, что пока не решен один из самых ііріінцпипаїьііьіх вопросов - обязательность выполнения при­нимаемых документов всеми участниками параллельной работы.

В статье 13 Договора об обеспечении параллельной работы электро­энергетических систем государств - участников СНГ записано, что сто­роны будут принимать меры к формированию и развитию открытого и конкурентоспособного межгосударственного рынка электрической энергии и мощности на базе электроэнергетических систем государств - участников Договора. То есть речь идет о формировании общего электро­энергетического рынка государств Содружества. Практическое решение указанного вопроса начато в декабре 2001 года, когда образовалась рабо­чая группа Совета но формированию общего электроэнергетического рынка стран СНГ. Первым фундаментальным документом, разработан­ным группой, стали базовые принципы организации межгосударственно­го электроэнергетического рынка государств - участников Содружества, на основе которых была подготовлена и утверждена Советом глав прави­тельств Концепция формирования общего электроэнергетического рынка стран СНГ.

Впоследствии Советом глав правительств и Электроэнергетическим советом СНГ в период 2005-2008 годов принят пакет документов, свя­занных с формированием общего электроэнергетического рынка стран СНГ К ним можно отнести «Соглашение о формировании общего элек­троэнергетического рынка стран СНГ» от 25 мая 2007 года, «Соглашение о гармонизации таможенных процедур при перемещении электрической энергии через таможенные границы государств - участников Содруже­ства» от 22 ноября 2007 года, «Общие принципы осуществления транзи­та электроэнергии по электрическим сетям государств - участников СНГ», утвержденные Электроэнергетическим советом 19 мая 2006 года.

В октябре 2007 года Советом глав правительств согласованы предло­жения об этапах формирования общего электроэнергетического рынка стран СНГ и их основных характеристиках, а 24 октября 2008 года Сове­том одобрен проект Протокола об этапах формирования общего электро­энергетического рынка государств - участников СНГ, который рассмот­рен Комиссией по экономическим вопросам при Экономическом совете СНГ в мае 2009 года.

Экономическим советом СНГ 13 марта 2009 года была одобрена раз­работка проекта прогноза производства и потребления энергоресурсов государств - участников СНГ на период до 2020 года, осуществленная Институтом энергетических исследований Российской академии наук совместно с Исполнительным комитетом СНГ на основе представленных государствами-участниками материалов.

В отличие от республик Закавказья и Средней Азин прибалтийские республики с самого начала сориентировали свое энергетическое и сырье­вое законодательство па правовую систему Европейского союза. В качестве одного из примеров рассмотрим законодательство Литвы о недропользо­вании.

Законодательство о недрах в Литве представляет собой ряд законода­тельных и нормативных актов, принятых в основном в период 1992-1997 го­дов. Основным законом Литвы в сфере регулирования, изучения, исполь­зования и охраны недр является закон «О недрах», вступивший в силу в 1995 году. Правительством Литвы приняты нормативные правовые ак­ты, регулирующие отношения, связанные с углеводородным сырьем. Эти особенности отражаются в порядке предоставления прав пользования недрами и механизме налогообложения.

Существенную роль в охране п использован пн недр играют органы местного самоуправления, которые решают вопросы изъятия, предоста­вления и аренды земель, предназначенных для пользования недрами, выдают разрешения на пользование питьевой п производственной под­земной водой п даже тепловой энергией недр. С органами местного само­управления согласовываются проекты пользования, без которых невоз­можно проводить работы. Государству принадлежит исключительное право па недра, а также право устанавливать порядок распоряжения добытыми углеводородами. Использование недр в Литве возможно толь­ко на основе договора пользования. Договор устанавливает объем полез­ных ископаемых, которые недропользователь может добывать, продавать или экспортировать. Пользователями недр могут быть физические п юридические лица Литовской Республики, иностранных государств, которые в установленном законодательством порядке приобретают право пользования недрами.

Геологическое изучение разрешается как за счет государственных средств, так п за средс тва частных лиц. Разрешение на геологическое изуче­ние не дает льгот для получения лицензий на разведку и добычу на изучен­ной площади. Закон Литовской Республики