РЕКОМЕНДАЦИИ парламентских слушаний на тему "О законодательном обеспечении инновационного развития атомной энергетики"

Участники парламентских слушаний, заслушав доклады и выступления руководителей концерна "Росэнергоатом”, РНЦ "Курчатовский институт", РФЯЦ—ВНИИЭФ, Российской академии наук, представителей Росатома, ведущих предприятий, научных центров и конструкторских бюро атомной от­расли, а также поступившие в ходе обсуждения предложения и замечания, от­мечают следующее.

В России к настоящему времени накоплен уникальный научно-техниче­ский опыт в области разработки и эксплуатации реакторов на быстрых нейтро­нах с натриевым теплоносителем (БР-10, БОР-60, БН-350, БН-600), в области исследований и разработки технологий реакторов на быстрых нейтронах с тя­желым теплоносителем, имеются разработки в области высокотемпературных реакторов и технологий получения и использования водорода.

Созданы необходимые предпосылки для строительства реактора на быст­рых нейтронах БН-800 с топливным циклом, который позволит использовать накопленный регенерированный плутоний, отработать и испытать все элементы замкнутого топливного цикла. Анализ готовности проектов показывает, что к 2012 году реально завершение строительства реактора БН-800 с сопутствующим топливным циклом. Сооружение и запуск реактора с уранплутониевым топли­вом позволит сохранить созданный научно-технический потенциал и мировое лидерство России в данном направлении и одновременно разрабатывать проек­ты более совершенных реакторов и новые, более эффективные технологии.

В настоящее время созданы условия для реализации данного инновацион­ного проекта — строительства и пуска АЭС с реактором на быстрых нейтронах с замкнутым топливным циклом — со следующими этапами:

создание пилотного производства смешанного уранплутониевого топлива и изготовление первой загрузки реактора БН-800 (до 2010 года);

сооружение и пуск четвертого блока Белоярской АЭС с реактором БН-800 на смешанном уранплутониевом топливе (до 2011 года);

проведение НИОКР в обоснование создания головного коммерческого энергоблока с реактором на быстрых нейтронах и разработка его проекта (до 2012 года);

сооружение головного коммерческого энергоблока с реактором на быст­рых нейтронах (до 2017 года);

проведение НИОКР в обоснование технологий реактора на быстрых ней­тронах с тяжелым теплоносителем (до 2010 года);

проведение НИОКР и разработка проектов промышленной базы по произ­водству топлива и завода по его регенерации как основных элементов замкну­того топливного цикла (до 2020 года).

Инновационное развитие атомной энергетики в настоящее время типично для развитых стран, координирующих свои усилия для реализации сложных и 87

дорогостоящих проектов в этой области. Участники слушаний отмечают важ­ность международного сотрудничества в развитии атомной энергетики.

В настоящее время авторитет России по развитию новых ядерных техноло­гий достаточно высок. Инициатива Президента Российской Федерации по энергетическому обеспечению устойчивого развития человечества, кардиналь­ному решению проблем нераспространения ядерного оружия и экологическо­му оздоровлению планеты, выдвинутая на Саммите тысячелетия Генеральной Ассамблеи ООН в 2000 году, нашла отклик во многих странах мира и междуна­родных организациях. Международный проект по ядерным реакторам и топ­ливным циклам ИНПРО, выполняемый под эгидой МАГАТЭ, является след­ствием инициативы Президента Российской Федерации.

Актуальность инновационного развития нового поколения атомной энер­гетики с воспроизводством топлива и замкнутым топливным циклом связана также с необходимостью утилизации накапливающихся в Российской Федера­ции запасов отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов. Вне­дрение реакторов на быстрых нейтронах с замкнутым топливным циклом по­зволит в значительной мере использовать запасы оружейного плутония и плу­тония с содержанием трансурановых элементов, содержащихся в облученном ядерном топливе (ОЯТ), которых к 2050 году будет накоплено около 40 тысяч тонн, уменьшить объемы выделяемых при переработке ОЯТ радиоактивных отходов, тем самым решить серьезные экологические проблемы.

Важным мотивом для ускорения перехода на энергоблоки с замкнутым то­пливным циклом является ограниченность запасов урана в России. Задержка с интенсификацией работ по развитию сырьевой базы урана может привести к кризисным явлениям уже через семь — десять лет.

Перспективным направлением инновационного развития атомной энерге­тики является внедрение малых, в том числе транспортабельных, атомных станций заводского производства, обеспечивающих оздоровление социаль­но-экономической ситуации в удаленных и северных регионах России, а также имеющих широкомасштабные экспортные перспективы в развивающихся стра­нах (Китай, Индия, другие страны Юго-Восточной Азии, страны Северной Аф­рики, Латинской Америки) как для выработки электроэнергии в отсутствие развитой инфраструктуры, так и для производства тепла и пресной воды. Это направление базируется на огромном российском опыте судовых ядерных энергетических установок (более пятисот ЯЭУ).

Другим перспективным направлением инновационного развития атомной энергетики является внедрение высокотемпературных газоохлаждаемых реак­торов, которые могут служить эффективным источником энергии для произ­водства электроэнергии и водорода из воды, что создаст основу экологически 88

чистой энергетики. Такие реакторы способны эффективно выжигать долгожи­вущие высокоактивные отходы, образующиеся при переработке ОЯТ. В этом направлении в России осуществлено много успешных разработок по высоко­температурным ядерным реакторам (ВГ-400, ВГМ, ГТ-МГР) и по технологиям производства и использования водорода. Для перехода к реализации этих тех­нологий атомно-водородной энергетики необходимы промышленные испыта­ния, что потребует разработки долгосрочной национальной программы, вклю­чающей сооружение пилотной установки.

Данная программа может быть реализована в рамках следующих основных этапов:

проведение комплекса НИОКР в обоснование основных компонентов ре­акторной установки, топливного цикла и технологических процессов получе­ния водорода (до 2010 года);

разработка проектов демонстрационной установки МГР-Т мощностью 600 МВт и промышленной базы по производству топлива (до 2012 года);

создание пилотного производства топлива и изготовление первой загрузки для демонстрационной установки (до 2015 года);

сооружение и пуск демонстрационной установки МГР-Т для комбиниро­ванного производства электроэнергии и водорода (до 2018 года);

сооружение и эксплуатация головной атомной станции с коммерческими энергоблоками МГР-Т мощностью 2 400 МВт (после 2020 года).

Замена углеводородного топлива водородом в двигателях и энергетиче­ских установках является одним из наиболее вероятных сценариев развития мировой энергетики и экономики в целом. Концепция водородной энергетики оформилась в 70—80 годах XX века как реакция на растущие экологические и ресурсные ограничения. Она основана на двух предположениях: водород мож­но получать из воды на основе экологически безопасных технологий с примене­нием источников энергии, не использующих углеводородное сырье; энергети­ческие установки на водородном топливе могут конкурировать с другими вида­ми энергетических установок.

Концепция водородной энергетики имеет многосторонний характер, охва­тывает все энергоемкие области экономики и может существенно повлиять на тенденции их развития. В связи с этим используется более широкое понятие — "водородная экономика".

Для перехода к водородной экономике необходимо решить ряд фундамен­тальных технико-экономических проблем, основными из которых являются:

разработка и внедрение эффективных технологий получения дешевого во­дорода в больших количествах (наиболее перспективным направлением здесь является ядерно-водородная энергетика, то есть получение водорода на атом­ных станциях из воды или метана);

разработка и внедрение экономичных и безопасных систем водородных то­пливных элементов (ТЭ) и систем хранения водорода;

обеспечение доступности водорода как энергоносителя во всех регионах и для всех секторов экономики: транспорта, производства электроэнергии и про­мышленности.

Предлагаемые проекты в области инновационного развития атомной энер­гетики, являясь ресурсоемкими и долгосрочными задачами, не могут быть реа­лизованы без серьезной государственной поддержки не только в сфере финан­сирования, но и в сфере изменений в законодательстве, структурах управления и регулирования. Необходимо привлечь в эту сферу инвестиции, а также ре­шить серьезные проблемы, накопившиеся в ядерной отрасли, такие, как созда­ние реально наполненных и защищенных фондов для покрытия расходов на об­ращение с ОЯТ, снятие объектов с эксплуатации и обращение с накопленными радиоактивными отходами.

Отдельным вопросом государственной политики является поддержка го­сударственной системы высшего образования в области атомной энергетики и сохранение сложившихся в Российской Федерации научных школ. Необходи­мо также найти решение по скорейшей интеграции российского научного и об­разовательного потенциала в межгосударственные исследования, в междуна­родную систему сохранения и передачи знаний в области ядерных технологий.

В настоящее время сложилась совокупность правовых норм и институтов, регулирующих общественные отношения, связанные с использованием атом­ной энергии. Комплексный характер, совокупность этих норм обусловлены со­четанием норм конституционного, гражданского, административного, экологи­ческого, земельного и других отраслей права. Основу этого комплекса норма­тивных правовых актов составляют федеральные законы "Об использовании атомной энергии", "О радиационной безопасности населения”, "О финансиро­вании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов", "О специальных экологических программах реабилитации радиационно за­грязненных участков территории". Особое, концептуальное значение имеют Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиаци­онной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальней­шую перспективу (утверждены Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 года). Кроме названных нормативных правовых актов, на область атомной энергетики распространяют свое действие Федеральный закон "О техническом регулировании”, а также законы "Об электроэнергетике" и "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении из­менений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и призна­нии утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федера­ции в связи с принятием Федерального закона "Об энергетике". Отношения, связанные с дальнейшим расширением и повышением экономической эффек­тивности использования атомной энергии в условиях рыночной экономики и, в частности, с привлечением инвестиций в атомную энергетику, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", бюджетным, налоговым, таможенным, эколо­гическим, земельным законодательствами.

Оценка состояния правовой базы в области использования атомной энер­гии показывает, что, несмотря на большое количество нормативных правовых актов, прямо или косвенно регулирующих отношения, связанные с развитием атомной энергетики, существующее правовое обеспечение этой деятельности нельзя признать удовлетворительным, в полной мере отражающим интересы развития ядерного энергетического комплекса страны. Основные законода­тельные акты, регулирующие вопросы использования атомной энергии, в част­ности Федеральный закон "Об использовании атомной энергии", требуют из­менения тех норм, которые не соответствуют сегодняшнему состоянию законо­дательства и не обеспечивают эффективного функционирования отрасли.

В условиях проводимых в настоящее время налоговой и бюджетной ре­форм ряд норм, направленных на обеспечение развития атомной энергетики, вступают в противоречие с новыми положениями Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации (например, статья 34 Федерального закона "Об использовании атомной энергии"). Отдельные нормы утратили силу фак­тически или юридически (статьи 2 и 3 Федерального закона "О финансирова­нии особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов").

Серьезным недостатком законодательства в этой области является отсут­ствие механизма реализации многих важных норм, касающихся обеспечения гарантированного финансирования инвестиционной политики и использова­ния инновационных инструментов привлечения инвестиций.

Необходимость приоритетной государственной поддержки инновационного развития атомной энергетики и освоения новых технологий требует разработки и принятия федерального закона "О государственной поддержке инновационно­го развития атомной энергетики”. Целью данного закона должно являться созда­ние эффективных организационно-правовых и экономических предпосылок для перевода атомной энергетики на технологии замкнутого топливного цикла. Дан­ному проекту мог бы быть придан официальный статус приоритетного инвести­ционного проекта, обеспечивающий особые государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности, установленные инвестиционным зако­нодательством Российской Федерации (в том числе в отношении стабильности условий и режима осуществления инвестиционной деятельности).

Следует проработать вопрос об установлении в законе и иных видов госу­дарственной финансовой поддержки (в виде предоставления соответствующих бюджетных субсидий и бюджетных кредитов, государственных гарантий и на­логовых льгот). Предоставление возможных видов финансовой поддержки должно осуществляться в порядке, установленном бюджетным, таможенным законодательством, законодательством о налогах и сборах. Предметом регули­рования закона могут быть и отдельные, частные вопросы, имеющие в то же время важное значение для дальнейшего развития атомной энергетики, напри­мер вопрос о создании накопительных фондов для обращения с отработавшим ядерным топливом.

Необходимо разработать изменения и дополнения в действующее законо­дательство, предусматривающие всемерное государственное содействие и зако­нодательную поддержку инновационного развития атомной энергетики (в ча­стности, в федеральные законы о федеральном бюджете на текущий финансо­вый год, "О бюджетной классификации Российской Федерации", в Налоговый кодекс Российской Федерации, в законодательство об использовании атомной энергии и так далее).

На основании проведенного анализа проблем развития атомной энергетики на быстрых нейтронах, проблем развития атомно-водородной энергетики, зако­нодательной базы инновационного развития атомной энергетики участники пар­ламентских слушаний рекомендуют Правительству Российской Федерации:

1. Включить в перечень высших государственных приоритетов в области энергетики; экологии и промышленности направление инновационного разви­тия атомной энергетики на базе реакторов на быстрых нейтронах с замкнутым топливным циклом, включая направление ядерно-водородной энергетики.

2. Разработать как высший технологический приоритет страны националь­ную программу инновационного развития атомной энергетики с замкнутым то­пливным циклом, предусматривающую:

а) ввод в эксплуатацию четвертого блока Белоярской АЭС с реактором БН-800 на уранплутониевом топливе как первый этап реализации программы;

б) дальнейшее инновационное развитие атомной энергетики на основе бы­стрых реакторов с замкнутым топливным циклом, сооружение головного ком­мерческого энергоблока и создание промышленной базы по производству топ­лива к 2017—2020 годам;

в) развитие ядерно-водородной энергетики на основе высокотемператур­ных реакторов с соответствующими технологиями производства и использова­ния водорода.

3. Обеспечить приоритетное финансирование программы за счет средств федерального бюджета.

4. Рассматривать указанную национальную программу как основу для пе­реработки ФЦП "Энергоэффективная экономика" на 2002—2005 годы и на пер­спективу до 2010 года в части подпрограммы "Безопасность и развитие атом­ной энергетики" на 2002—2005 годы и на перспективу до 2010 года путем выде­ления отдельной федеральной целевой программы "Инновационное развитие атомной энергетики с замкнутым топливным циклом на основе реакторов на быстрых нейтронах с расширенным воспроизводством топлива и высокотемпе­ратурных ядерных реакторов для производства водорода".

5. Разработать среднесрочные и долгосрочные балансы топливообеспечения атомной энергетики и программу развития минерально-сырьевой базы урана России с учетом воспроизводства топлива в реакторах на быстрых нейтронах.

6. Подготовить и внести в Государственную Думу проект федерального за­кона "О государственной поддержке инновационного развития атомной энер­гетики", определяющий основные направления среднесрочной и долгосрочной политики государства в отношении инновационного развития атомной энерге­тики России.

7. Подготовить и внести в Государственную Думу пакет законопроектов, направленных на внесение изменений и дополнений в действующее законода­тельство (в частности, в федеральные законы о федеральном бюджете, "О бюд­жетной классификации Российской Федерации", в Налоговый кодекс Россий­ской Федерации), предусматривающих государственное содействие и законо­дательную поддержку инновационного развития атомной энергетики.

8. Подготовить и внести в Государственную Думу законопроект, преду­сматривающий снятие законодательных ограничений на изменение формы 92

собственности на отдельные объекты (в частности, атомные станции) и соот­ветственно организационно-правовые формы организаций, в ведении которых они находятся.

9. Для упорядочения политики долговременного обращения с ОЯТ, повы­шения эффективности процессов снятия с эксплуатации атомных станций под­готовить и внести в Государственную Думу проект закона "О создании и ис­пользовании специальных накопительных фондов для покрытия текущих и бу­дущих расходов на обращение с ОЯТ и снятия с эксплуатации АЭС". Определить в этом законе правовые режимы формирования такого рода фон­дов, их защищенности и целевого использования.

10. Продолжить участие Российской Федерации в международном сотруд­ничестве в рамках проекта ИНПРО. Добиваться включения Российской Феде­рации в качестве полноправного участника в международный проект по созда­нию реакторов на быстрых нейтронах с замкнутым топливным циклом "Чет­вертое поколение АЭС", в котором участвуют ведущие страны.

11. Подготовить концепцию развития водородной энергетики в Российской Федерации как необходимого и перспективного направления развития экономи­ки, включающую систему координации деятельности федеральных органов ис­полнительной власти в области развития атомно-водородной энергетики.

Председатель Комитета Государственной Думы

по энергетике, транспорту и связи В. А. Язев