Глава 2. ОСНОВНЫЕ ПУТИ УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Отмеченные в предшествующей главе недостатки в деятель­ности отдельных звеньев государственного аппарата и сотруд­ников государственных организаций и учреждений лишь малая толика в общем количестве нарушений законности, предпола­гающая необходимость её всемерного укрепления.

К числу основных путей укрепления законности, по мнению автора настоящей работы, относятся следующие.

1. Совершенствование действующего законодательства.

Состояние законности и эффективность её реализации в зна­чительной мере зависит от качества законодательства /законов и подзаконных нормативно - правовых актов/: правильности оп­ределения потребностей в правовом регулировании обществен­ных отношений; соответствия нормативно - правовых актов ре­альным условиям жизни общества и потребностям его прогрес­сивного развития; их соответствия принципам и нормам общест­венной морали; чёткости содержащихся в них формулировок; доступности их понимания; взаимоувязанности нормативно — правовых актов различной юридической силы и различных от­раслей права; материальной и иной обеспеченности их реализа­ции и т. п.

Сказанное предполагает постоянное совершенствование права как нормативной основы законности. Наиболее важными в этом плане представляются следующие направления:

поддержание содержания законодательства в соответствии с реальными условиями и прогрессивными тенденциями разви­тия российского общества /становление рыночной экономики и утверждение новых методов руководства ею; реальная, а не дек­ларативная, демократизация социальной и политической сфер жизнедеятельности общества; формирование и развитие инсти­тутов гражданского общества и др./;

- совершенствование правотворческого процесса, предпола­гающее в первую очередь его демократизацию и расширение его научной основы;

- изменение структуры законодательства в пользу увеличе­ния количества законов прямого действия. которые должны стать основной формой права, не требующих издания значи­тельной части подзаконных нормативно - правовых актов, изда­ваемых на основании законов. Подзаконные нормативно пра­вовые акты должны издаваться только во исполнение законов, в которых нецелесообразно или невозможно конкретизировать все нюансы регулируемых им общественных отношений в силу спе­цифики самих общественных отношений, методов деятельности тех или иных органов государства; исторически сложившихся экономических, культурных, национальных и иных условий в тех или иных регионах и др.;

- обеспечение взаимоувязки нормативно-правовых актов как внутриотраслевой, гак и межотраслевой, с тем, чтобы исключить их противоречивость.

Вместе с тем следует повысить качество правотворческого процесса: повысить его оперативность, демократизацию за счет учёта общественного мнения посредством вынесения на всена­родное обсуждение концепций и проектов наиболее важных за­конов в том числе о федеральных и региональных бюджетах.

В целях дальнейшего упорядочения правотворческой дея­тельности целесообразно установить реатьную а не декларатив­ную персональную юридическую ответственность должностных лиц всех уровней от низшего до высшего, за издание нормативно - правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и иным законам, в чём по - существу проявляется неуважение не только к закону, но и к органам государственной власти, издавшим тот или иной закон.

Проблемой в настоящее время представляется реализация положения, закреплённого в п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в котором сказано: «Общепризнанные принципы и нормы международного права... являются составной частью её (Российской Федерации -А.С.) права.

В этой связи закономерно возникают вопросы: кто и ио ка­ким критериям определяет общепризнанность тех или иных принципов и норм международного права? Где и кем они сфор­мулированы и закреплены? Кто является субъектом их реализа­ции? Как должно оформляться решение на основе общепризнан­ных принципов и норм международного нрава?

Очевидно: до тех пор, пока все эти вопросы не будут урегу­лированы в специальном федеральном законе, приведённое вы­ше положение Конституции Российской Федерации будет оста­ваться бутафорским украшением цивилизованного государства. И не более.

Трудно не согласиться с Ю.И. Скуратовым, ещё в 1995 году писавшим, что в России, с её писаной Конституцией для право­применительной деятельности, из-за отсутствия чётких критери­ев определения «общепринятости» принципов и норм междуна­родного права, возникает опасность создания «двух центров пра­вовой системы» в России.^[85]

Актуальной является проблема прямого действия Конститу­ции Российской Федерации, на всей территории Российской Фе­дерации провозглашённого в п.1 ст. 15 Конституции Российской Федерации. Но в данном случае речь идёт о материальной норме права. А где же процессуальные нормы, регламентирующие по­рядок реализации норм Конституции в частных случаях? Их нет (да и не должно быть) в самой Конституции, как нет ни в дейст­вующих процессуальных кодексах, ни в каком - либо специаль­ном законе. Следовательно, прямое действие Конституции Рос­сийской Федерации заблокировано отсутствием соответствую­щих процессуальных норм.

Кажется странным, что этот факт оказался вне поля зрения ныне действующего Президента Российской Федерации, являю­щегося по базовому образованию профессиональным юристом с университетской подготовкой.

* * *

В настоящее время процессуальная деятельность органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, осуществляется на основе по­ложений, утверждаемых Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, и регламентов, ут­верждаемых органами исполнительной власти самими для себя.

В этой связи представляется целесообразным отказаться от существующей практики изложения процессуальных норм, ка­сающихся вопросов государственного управления в регламен­тах, утверждаемых исполнительными органами государственной власти и разработать Государственно - процессуальный кодекс, в котором должны быть закреплены процессуальные нормы, ре­гулирующие деятельность органов исполнительной власти всех уровней при осуществлении ими исполнительно - распоряди­тельных полномочий.

Что же касается регламентов, то они должны регулировать только вопросы, относящиеся к внутреннему распорядку дея­тельности орагнов исполнительной власти (время, порядок про­ведения заседаний, совещаний и т.п.), ибо поскольку органы ис­полнительной государственной власти сами определяют порядок осуществления своих полномочий и могут по своему усмотре­нию вносить в него изменения, постольку мы имеем дело с дис­креционной^{1 74} властью, то есть с правом государственных орга­нов исполнительной власти решать процессуальные вопросы го­сударственного управления по своему усмотрению. И до тех пор, пока дискреция в деятельности органов исполнительной власти будет сохраняться, их независимость от народа и дис­кретность законности неизбежны.

Понятно, что разработка Государственно - процессуального кодекса дело не одного дня, но он необходим и до тех пор, по­ка он не будет принят стабильность законности в России будет

не только уязвимым явлением, но и реально недостижимой.

* * *

После развала СССР в сфере государственного строительст­ва был сделан революционный шаг - введено разделение вла­стей на законодательную, исполнительную и судебную, что в известной мере положительно сказалось на функционировании каждой из ветвей государственной власти. Но, как показала пят-

Дискреция (лат diskreto) решение должностным лицом или государственным органом какого либо вопроса по своему усмотрению И Словарь иностранных слов.2-е иэд стереотипное М. Русский пык. 1984 С 168

надцатилетняя практика, Россию «аршином общим не изме­рить». На почве российской действительности эффективность этой меры для укрепления законности оказалось недостаточной.

Не имея оснований для утверждения о сохранении «теле­фонного права», приходится лишь констатировать, что сохраня­ется определённая зависимость судов общей юрисдикции от ад­министративной вертикали, созданной Президентом Российской Федерации, от усмотрения которой зависит назначение судей на должности.

Не способствует укреплению законности нынешнее положе­ние следственных органов. Выведение следственного комитета из подчинения Министерству внутренних дел Российской Феде­рации и подчинение его Генеральной прокуратуре мало что из­менило в эффективности следственной деятельности. С одной стороны эта мера повысила ответственность прокуратуры за ка­чество расследования преступлений, а с другой - усилила двой­ственность её положения при разбирательстве дел в суде.

Автору настоящей монографии уже приходилось писать о разделении властей в Российской Федерации Восемь лет на­зад, в 2000-м году, он отмечал, что принцип разделения властей на три ветви, воспринятый государствами «первого эшелона ка­питализма», пройдя вместе с ними длительный процесс мучи­тельного становления и вызревания, в современных условиях их функционирования, по мнению государственных деятелей и учёных стран «свободного мира», является единство приемле­мым для реального воплощения специфической формы демокра­тии, открытой Ш. Монтескьё Ныне принято считать, что в ци­вилизованных странах современного мира разделение государ­ственной власти отвечает потребностям управления процессами государственной жизни в гражданском обществе.

Иное дело - Россия, с её исторической необученностью де­мократии. традиционным правовым нигилизмом и расхлябанно­стью всех звеньев государственного аппарата. Общепринятое в странах Запада разделение государственной власти на три ветви, воспринятое ныне в России, не даёт ожидавшегося его сторон-

¹ См.: Сиротин А.С. Разделение властей(Воиросы теории и практики реализации в России). /Сборник научных трудов /Межвузовский/. Т. IV. Актуальные проблемы социально - гуманитарных наук/ Под ред Г.К. Овчинникова. - М. 2000. С. 86-91.

никами эффекта. И это, пожалуй, естественно. Если, например, во Франции, идея разделения властей, лежащая в основе функ­ционирования и взаимодействия всех ветвей государственной власти, после её выдвижения Ш. Монтескьё непрерывно культи­вируется в течение более двухсот пятидесяти лег, то в России её необходимость и значение для дальнейшего развития и функ­ционирования демократических институтов государственной власти ещё не до конца осознаны не только рядовыми гражда­нами, но и значительной частью государственных служащих достаточно высокого ранга, до сих пор не сумевших отказаться от административно - командных и бюрократических методов управленческой и исполнительной деятельности. Мы до сих пор ещё сплошь и рядом сталкиваемся с проявлением чинопочита­ния в отношении одних и вельможностью по отношению к дру­гим в поведении чиновников.

Если вновь обратиться для сравнения к примеру Франции, то гам идея уважения к закону после её выдвижения Ш. Монтес­кьё укоренялась в сознании масс в течение двухсот пятидесяти лет. В России же, по сути, она не имела исторических корней. 56 лет, истекшие с момента отмены крепостного права до социали­стического переворота, были явно недостаточными для выра­ботки уважения к закону как у чиновничества, так и у остальной массы населения крестьянской страны, каковой была в то время Россия.

На нынешнем этапе развития российского общества - этапе перехода к качественно новому состоянию, идеи повышения ав­торитета закона, выработки уважения к нему, являются одними из важнейших в современной идеологии. Представляется, что в современных условиях, сложившихся в российском обществе, принцип разделения властей нуждается в некоторой модифика­ции. Государезвенную власть следует разделить не на три, а на четыре ветви: законодательную, исполнительную, судебную и надзорную.

В этом случае законодательная власть должна остаться та­кой, какая она есть в настоящее время.

Исполнительная и судебная, в принципе, тоже должны оста­ваться с функциями, выполняемыми ими ныне.

За счёт чего же должна быть образована надзорная власть и в чём должна быть её суть?

Во-первых, на мой взгляд, следует существующий ныне Конституционный Суд Российской Федерации наделить правом рассматривать дела о конституционности любых нормативно - правовых актов как по запросам уполномоченных на то субъек­тов, так и по собственной инициативе, и тем самым повысить его роль в охране Конституции Российской Федерации и укрепле­нии законности в Российской Федерации.

Во-вторых, вывести Прокуратуру из системы судебной вла­сти, куда она, в силу своей основной функции - надзора за за­конностью - не совсем хорошо вписывается, и отнести её к над­зорной ветви власти. Но при этом её надо вывести из того неле­пого положения, в котором она находится: освободить от двух функций: следствие и поддержание обвинения в суде при рас­смотрении уголовных дел.

В-третьих, Следственный комитет при Генеральной проку­ратуре Российской Федерации переподчинить Президенту Рос­сийской Федерации, возложив при этом на него одновременно с расследованием преступлений всех видов, утверждение обвини­тельных заключений и поддержание обвинения в суде при рас­смотрении уголовных дел. Эти меры, несомненно, сделают при­страстными органы Федерального следственного комитета, но зато освободят от ведомственных пристрастий органы прокура­туры, повысят её потенциальные возможности в осуществлении надзора за законностью, освободив её тем самым от надзора за самой собой.

В-чегвёртых, создать Федеральную контрольно - ревизион­ную службу (или иной федеральный орган), переподчинив ей ведомственные контрольно - ревизионные органы с одновре­менным предоставлением ей права назначать должностных лиц этих органов и осуществлять их финансирование из своего фонда.

При выделении надзорной ветви государственной власти представляется целесообразным назначение руководителей Фе­дерального следственного комитета и Федеральной контрольно - ревизионной службы отнести к компетенции Совета Федера­ции по представлению Президента Российской Федерации.

Осуществление перечисленных мер, как представляется, способствовало бы повышению эффективности разделения вла­стей, ответственности органов всех ветвей государе гвенной вла­сти и укреплению законности в стране.

* * *

Законность не может функционировать без опоры на дости­жения в области культуры в любом цивилизованном обществе.

Общая и правовая культура является концептуальной осно­вой законности. Правовая культура предполагает уважительное отношение к закону, осознание всеми, а должностными лицами в особенности, необходимости ответственного отношения к ис­полнению ими различных социальных ролей в сфере общест­венных отношений.¹”¹

Недостаточный уровень развития правовой культуры обще­ства правовая невоспитанность населения, из рядов которого рекрутируется чиновничий корпус, пагубно отражается на про­фессиональном уровне его деятельности и общем состоянии за­конности в стране.

В силу сказанного всемерное повышение уровня правовой культуры населения является важнейшей и неотложной задачей государства, всех его органов и учреждений, а также политиче­ских партий, представленных в Федеральном Собрании Россий­ской Федерации и иных общественных объединений, входящих в политическую систему российского общества. Практическое значение правовой культуры для укрепления законности заклю­чается в том, что она с неизбежностью влечёт повышение куль­туры правотворчества, деятельности органов исполнительной власти, процессов судопроизводства, оказания государственных услуг физическим лицам и организациям, реализации прав и свобод граждан и таким образом укрепление правопорядка в целом.

* * *

'*■ См об этом подробно: Кон И. Социология личности М • Политиздат. 196⁷. Шибутанн Т. Социаль нал психология. Сокращённый перевод с английского В.В. Ольшанского. Общая редакция и послесло­вие проф Г.В. Осипова. М.: Прогресс. 1969; Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и закон­ность. М : Юридическая литература. 1973.

Можно выдвигать и обосновывать сколько угодно идей, реализация которых может способствовать укреплению закон­ности, но все они будут обречены на провал, если не будут вос­приняты руководителями государства, его органами и ответст­венными должностными лицами. Восприимчивость же государ­ства к идеям, выдвигаемым «снизу» в значительной мере зависит от субъектного состава законодательных органов власти, его связей с избирателями. И здесь мы подошли к наиболее принци­пиальному вопросу в области государственного строительства - порядку формирования Государственной Думы Российской Фе­дерации. Её ныне действующий состав, по предложению В.В. Путина, был сформирован на основе пропорционального пред­ставительства политических партий. В обоснование этого прин­ципа было положено мнение о том, что мажоритарный способ избрания депутатов позволял получать депутатские мандаты ли­цам, «запятнавшим» себя неблаговидными поступками, несо­вместимыми со статусом депутатов.

Но, отказавшись от мажоритарного способа избрания депу­татов и преградив путь в законодательное собрание недостой­ным, вместе с этим закрыли путь достойным, но не связанным с какой-либо политической партией лицам, именовавшимися ра­нее независимыми депутатами. В результате теперь в составе Го­сударственной Думы независимых от той иди иной партии и не связанных сё политическим курсом депутатов нет.

Несомненно, что закрыть путь в депутаты для лиц, осуждён­ным к наказаниям, не связанным с лишением свободы, отбыв­шим срок лишения свободы, но с не погашенной судимостью или обременённых другими порочащими обстоятельствами, можно было посредством прямого запрета их баллотирования кандидатами в депутаты.

Кроме того, и это главное, отказ от мажоритарного способа избрания депутатов привело к необъявленному мораторию на право граждан Российской Федерации быть избранным, преду­смотренному п.2 ст.32 Конституции Российской Федерации, а следовательно к ограничению демократизма формирования высшего органа государственной власти и нарушению консти­туционной законности.

В этой связи представляется необходимым, в целях реально­го обеспечения реализации права граждан Российской Федера­ции быть избранным в органы государственной власти, восста­новить мажоритарную составляющую избирательной системы и тем самым в полной мере реанимировать п. 2 ст.32 Конституции Российской Федерации.

* * *

Проблема укрепления законности в Российской Федерации, наряду с решением других задач, требует повышения эффектив­ности деятельности по обеспечению реализации прав и свобод человека и их всемерной защите. Ст. 2 Конституции Российской Федерации гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Од­нако не секрет, что в деле защиты прав и свобод человека и гра­жданина в России далеко не всё обстоит благополучно., а это предполагает повышение роли и расширение правозащитных возможностей Уполномоченного по правам человека в Россий­ской Федерации и делает целесообразным наделение его правом законодательной инициативы по вопросам, связанным с реали­зацией прав и свобод человека и гражданина их защиты от на­рушения и их восстановления в случаях нарушения.