§ 6. Государственное управление и самоуправление

Государственная власть неразрывно связана государственным управлением, поскольку государственное управление рассматривается как способ осуществления, реализации государственной власти.

В свою очередь государственное управление, наряду с муниципаль­ным управлением, управлением в общественных организациях и другими видами управления общественными процессами и явлениями представляет собой только одну из форм социального управления.

В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и в узком смыслах.

Государственное управление в широком смысле - это целенаправ­ленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы со сто­роны государственных и негосударственных организаций, входящих в ме­ханизм государственной власти. При этом степень и характер участия го­сударственных и негосударственных организаций в государственном управлении является различной.

Так, одни государственные органы обладают властными, решаю­щими полномочиями (например, парламент, правительство, суды) и непо­средственно занимаются государственным управлением. Другие обладают только консультативными полномочиями (например, Национальный совет по экономике и труду в Италии, Экономический и социальный совет во Франции). Третьи - занимаются проверкой соблюдения законов, контро­лем, надзором (например, Прокуратура РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Фе­деральная служба ветеринарного и фитосанитарного надзора), наблюдени­ем за исполнением (Счетная палата). Такие органы не столько управляют, сколько участвуют в государственном управлении.

Могут существовать и смешанные, государственно-общественные органы, которые тоже в какой-то мере выполняют управленческие задачи.

Государственное управление в широком смысле изучается различ­ными гуманитарными науками, в том числе и наукой теорией государства и права.

Государственное управление в узком смысле - это целенаправлен­ное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы только ор­ганов исполнительной власти, которые нередко называют органами госу­дарственного управления. Как деятельность органов исполнительной вла­сти, государственное управление в отечественной юриспруденции изуча­ется наукой административного права.

Государственное управление в широком смысле тесно связано с по­нятием «управление», предполагающее следующие его особенности.

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основны­ми элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объ­ект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах са­моорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодейст­вующих целостных систем различного иерархического уровня, что пред­полагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего по­рядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объ­ектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздейст­вию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с за­кономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упо­рядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объ­ектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управ­ляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воз­действие - прерогатива субъекта управления.

7. В процессе управления находят свое непосредственное выраже­ние его функции, определяемые природой и назначением управленческой

деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную струк-

243

туру .

Государственное управление в узком смысле, то есть осуществляе­мое органами исполнительной власти, отличают следующие характерные признаки, позволяющие отличать ее от деятельности законодательных и судебных органов.

1. Выполнение в результате государственного управления общезна­чимых функций:

функция прогнозирования, обеспечивает научность и рациональ­ность деятельности государственных органов, а также негосударственных организаций и жизни общества в целом;

функция планирования, определяет цели, задачи на предстоящий период деятельности, средства их достижения и выполнения;

организационная функция, направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований;

координационная функция. В процессе ее осуществления произво­дится подстройка уже организованной социальной системы к изменяю­щимся внешним и внутренним условиям ее функционирования;

²⁴³ См.: Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 8.

надзорная функция, которая предполагает применение надзора как метода государственного управления, с целью выявления возможных не­достатков в деятельности государственных и негосударственных структур;

функция контроля, предполагающая постоянную проверку резуль­татов деятельности государственных и негосударственных структур с це­лью устранения недостатков и повышения эффективности этой деятельно­

сти.

2. Нормативно-распорядительное регулирование, которое осуще­ствляется при помощи законов, указов, постановлений и других норма­тивных правовых актов.

3. Деятельность органов исполнительной власти носит подзакон­ный характер, т. е. она осуществляется на основе и во исполнение закона. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (зако­нодательной) ветви власти, основным предназначением которых является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер.

4. Использование в своей деятельности властных полномочий. Это выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект го­сударственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руко­водство и контроль; применять административное принуждение.

5. Непрерывный и оперативный характер государственной дея­тельности. Предполагает, что государственное управление осуществляет­ся в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сфе­рами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и со- циально-культурн ы м строительством.

6. Осуществление специализированных функций с использованием единообразной практики применения в таких сферах, как защита консти­туционных прав и свобод субъектов права; обеспечение обороноспособно­сти страны; охрана общественного порядка и собственности; охрана госу­дарственной границы; обеспечение экологической безопасности; развитие образования, науки, культуры, здравоохранения; создание соответствую­щих условий, необходимых для всестороннего и полного развития лично­сти; социальная и иная защита граждан и т. д.

7. Возможность применения мер административной ответствен­ности, как вида юридической ответственности, которая выражается в при­менении уполномоченным органом или должностным лицом администра­тивного наказания к лицу, совершившему правонарушение.

8. Государственное управление представляет собой деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности.

9. Наличие высокого уровня профессионализма государственных служащих. Приоритет при комплектовании штатов органов государствен­ного управления должен отдаваться лицам, обладающим, прежде всего: высокими личностными качествами; соответствующим опытом работы; наличием специального образования; профессионально компетентным ли­цам.

Известный русский ученый Л. А. Тихомиров в своей работе «Мо­нархическая государственность» при рассмотрении критериев эффектив­ности государственного управления подчеркивал, что «... совершенство учреждений (управительных) должно измеряться тем, насколько они обес­печивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) прак­тическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных инте­ресов и мысли нации, и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объ­явленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для прави­тельства и подданных»^[227].

Государственное управление, в каком бы смысле мы его не рас­сматривали (узком или широком), всегда протекает как состоящий из оп­ределенных стадий, длящийся во времени процесс. Обычно выделяют че­тыре стадии: стадию сбора, обработки и оценки информации; стадию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля исполнения управленческого решения.

Стадия сбора, обработки и оценки информации является первона­чальной стадией управленческого процесса и считается подготовительной. Как такового государственного управления на этой стадии еще нет, а име­ет место сбор, обработка и оценка информации, которая необходима для принятия управленческого решения. Поэтому прежде чем принять, выне­сти решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности.

Стадия разработки и принятия управленческого решения считается основной, центральной стадией управленческого процесса, поскольку вы­ражает самое главное в управлении, его, можно сказать, квинтэссенцию. Чтобы управлять, нужно принимать решения, потому что в решениях за­кладываются все необходимые основы предстоящего управления.

Управленческие решения могут быть двух видов - нормативные и индивидуальные. Нормативные решения носят общий характер. Они адре­суются неопределенному кругу лиц и рассчитаны на неопределенное число типичных ситуаций. Такие решения содержат нормы права и оформляются в виде определенных нормативно-правовых актов (законов, указов прези­дента, постановлений правительства и т. д.). Индивидуальные решения в отличие от нормативных носят уже конкретный характер, так как адресу­ются Конкретным лицам и рассчитаны на конкретную ситуацию. Такого рода решения содержат индивидуально-конкретные правовые предписания и оформляются в виде различных индивидуально-правовых актов (прика­зов, решений, постановлений и т. д.).

Стадия исполнения управленческого решения характеризует госу­дарственное управление с фактической стороны. Для того чтобы управле­ние достигло своей цели, решение, в котором эта цель заложена, должно быть исполнено, реализовано. Только путем исполнения управленческих решений можно реально, фактически осуществить управление. При этом надо иметь в виду, что исполнение нормативных решений носит много­кратный характер (они исполняются, пока действуют), а исполнение инди­видуальных решений является, как правило, разовым.

Стадией контроля исполнения управленческого решения завершает­ся процесс управления. Собственно говоря, здесь управления, как таково­го, уже нет, ибо оно фактически заканчивается на предыдущей стадии. Од­нако без организации надлежащего контроля исполнения управленческих решений нет гарантии того, что эти решения будут своевременно и надле­жащим образом исполняться. Контроль исполнения управленческих реше­ний (причем как нормативных, так и индивидуальных) возлагается либо на соответствующие органы государства (например, органы прокуратуры), либо на соответствующих должностных лиц^[228]<

Одной из форм социального управления выступает общественное самоуправление. В отличие от государственного управления самоуправле­ние не связано с деятельностью государства и его органов, при самоуправ­лении народ непосредственно или через выборные органы самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы обеспечения своей жизнедея­тельности.

В современном государстве самоуправление наиболее широко представлено деятельностью различных негосударственных организаций (органы местного самоуправления, органы территориального обществен­ного самоуправления, политические партии, религиозные и общественные организации, другие некоммерческие объединения граждан). Государство обычно не вмешивается в деятельность самоуправления, осуществляя, как правило, лишь общий контроль (надзор) за его деятельностью:

1) с точки зрения соблюдения Конституции и законодательства, прав и свобод человека и гражданина, эффективности и целевого расходо­вания, выделяемых государством финансово-материальных ресурсов (на­пример, государственная регистрация общественных объединений;

2) обязательное наличие учредительных документов, в которых определяются цели и задачи объединений; ведение финансовой докумен­тации, отчеты о расходовании государственных дотаций, субвенций и т. д.).

В случае невыполнения предъявляемых требований государство вправе вмешаться во внутренние дела негосударственной организации и пресечь противоречащую требованиям закона деятельность, применяя весь спектр мер государственного принуждения (например, суд может принять решение о временном приостановлении деятельности организации, ее лик­видации, запрете заниматься определенным видом деятельности, уплаты штрафа и др.).

Наибольший интерес с точки зрения взаимодействия государствен­ного управления и социального самоуправления представляет местное са­моуправление.

Местное самоуправление в российском законодательстве рассмат­ривается как форма осуществления народом своей власти, обеспечиваю­щая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, фе­деральными законами, а в случаях, установленных федеральными закона­ми, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через

органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из

„ 246

интересов населения с учетом исторических и иных местных традиции .

²⁴⁶ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ : в ред. 03.07.2016. URL: http://pravo.gov.ru. (дата обращения: 22.09.2016).

Исходя из сущности определения понятия местного самоуправле­ния, представляется возможным выделить его наиболее существенные признаки:

Во-первых, местное самоуправление - это право граждан, мест­ного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. Пра­во на местное самоуправление может быть реализовано как непосредст­венно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, терри­ториальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредо­ванно через систему органов местного самоуправления.

Во-вторых, местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

В-третьих, местное самоуправление - форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти.

В-четвертых, местное самоуправление - одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление - это вид деятельности, направленный на достижение определенных целей (социальное благополучие, стабильность, безопасность), при которой субъекты и объекты управления совпадают между собой, а в качестве управляющих и управляемых выступают одни и те же лица. Данный аспект самоуправления воплощается в таких его соци­альных (внеправовых) характеристиках, как самоорганизация, самодея­тельность, саморегулирование, самоконтроль.

Для государственного же управления характерно несовпадение, а часто и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом местного самоуправления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители от местных жителей (местного сообщества).

В-пятых, местное самоуправление - одна из основ конституцион­ного строя, основополагающий принцип организации власти, который на­ряду с принципом разделения власти (деление власти по горизонтали) оп­ределяет систему управления (деление власти по вертикали). В ст. 12 Кон­ституции РФ закрепляется, что в Российской Федерации признается и га­рантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление не тождественно местному управлению, поскольку последнее может быть двух видов: государственным и негосу­дарственным. Местное государственное управление может осуществлять­ся как выборными местными органами государства (например, в СССР - местные советы народных депутатов), так и назначаемыми государствен­ными органами, и должностными лицами (например, начальники и руко­водители территориальных управлений федеральных министерств, служб, агентств в субъектах РФ, префекты департаментов во Франции, воеводы в Польше, губернаторы в Таиланде и т. д.). Местное негосударственное управление осуществляется либо непосредственно местным населением (путем референдумов, собраний, сходов и т. п.), либо органами местного самоуправления.

В современных государствах применяются разные модели местного управления. Например, в одних государствах местное управление является государственным управлением на местах, то есть в административно- территориальных единицах: городах, районах, деревнях (Китай, КНДР, Куба), в других - преимущественно местным самоуправлением (США, Ве­ликобритания, Австралия, Новая Зеландия), в третьих - сочетанием госу­дарственного управления и местного самоуправления (Россия, Франция, Г ермания).

Известный ученый-юрист Л. А. Велихов^[229] отмечал, что «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные сущест­венные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти».

1. Различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформи­ровать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, дейст­вующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.

2. Разграничение сфер компетенции властей центральных и мест­ных, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному само­управлению.

3. Самостоятельные источники средств.

4. Территориально-ограниченный выборный принцип.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственное управление и самоуправление представляют собой разные формы соци­ального управления, но которые, несмотря на свои существенные отличия, тесно взаимосвязаны между собой и направлены на управление, руково­дство и координацию обществом.