§ 2. Форма правления: понятие, признаки и виды

Форма правления характеризует способ формирования, правовое и организационное положение высших органов государственной власти и их взаимосвязь с населением.

Основные (типичные) формы правления: монархия и республика.

«Монархия» в переводе с греческого языка означает «единовла­стие».

Монархия - форма правления, при которой при которой верховная государственная власть полностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы государства - монарха, должность которого передает­ся по наследству без определения срока осуществления полномочий и не подотчетна населению, представительным или иным органам власти.

Предлагаемое определение монархии может считаться универсаль­ным, так как в нем приводятся признаки, характерные для большинства го­сударств, признаваемых монархиями.

В свою очередь современный мир многообразен и в монархиях мо­гут наблюдаться определенные отклонения от традиционных норм и ин­ститутов.

Например, указание при определении понятия монархии на то, что это форма бессрочного правления, вступает в противоречие с наличием срочной сменяемой монархии в Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ), где 7 монархов (эмиров), возглавляющих «эмираты - субъекты федерации» на 5 лет избирают монарха федерации, именуемого президентом ОАЭ.

Указание на то, что власть монарха передается по наследству, так же не всегда находит свое отражение в современных монархиях, так на­пример, в Кувейте и Саудовской Аравии монарх избирается и смещается королевской семьей.

Несмотря на это к признакам монархии, можно отнести следующие существенные черты:

Верховная государственная власть принадлежит единоличному главе государства - монарху. Монарх (император, король, эмир, султан и т. д.) сосредотачивает в своих руках и осуществляет контроль за исполни­тельной, законодательной и судебной властью. Степень и характер участия монарха в осуществлении государственной власти определяется в совре­менных государствах конституцией и специальными законодательными актами, но нередко большая роль в определении компетенции и статуса монарха отводится правовым обычаям (например, Королева Великобрита­нии - Елизавета II Виндзор или император Японии - Акихито не могут не утвердить (промульгировать) закон принятый парламентом страны).

Должность монарха является наследуемой. При этом конституция или законодательство страны выделяют определенную систему престоло­наследия. К числу основных систем престолонаследия можно отнести са­лическую, традиционную и современную кастильскую системы престоло­наследия.

Салическая система престолонаследия, предполагает передачу трона только представителям мужского пола. При наличии нескольких сы­новей действует принцип майората, то есть передача власти старшему сы­ну (Япония, Таиланд, Люксембург).

Кастильская (традиционная) система престолонаследия предпола­гает возможность занятия трона наследниками женского и мужского пола, но женщины наследуют престол только в случае отсутствия наследников- мужчин (Великобритания, Испания).

Кастильская (современная) система престолонаследия закрепляет право наследования трона за представителями мужского и женского пола, но приоритет отдается старшему ребенку (старшая сестра становится ко­ролевой или наоборот старший брат - королем).

В научной и учебной литературе встречаются упоминания об авст­рийской (Габсбургской) системе престолонаследия (женщины наследуют трон только при отсутствии в правящей династии представителей мужско­го пола, то есть любой внук или племянник имеет преимущество перед родной дочерью монарха - Российская империя или Австро-венгерская империя в XVIII веке), родоплеменной системой престолонаследия (на­следника трона из нескольких претендентов выбирает совет старейшин - Свазиленд, Лесото), либо завещательная система престолонаследия (мо­нарх сам определяет себе преемника и публично объявляет об этом, либо указывает в завещании).

Должность монарха является пожизненной. Монарх сам определя­ет момент сложения своих полномочий и передачи власти своему наслед­нику (преемнику). При этом в законодательстве может предполагаться досрочное прекращение полномочий монарха в случае смерти, болезни, смены вероисповедания, замужества (женитьбе) монарха на особе не дво­рянского происхождения, государственной измены или иных исключи­тельных случаях.

Монарх обладает неприкосновенным статусом, предполагающим сакральное (божественное) происхождение его власти (например, в Бах­рейне, Катаре, Омане, Саудовской Аравии и других монархия Ближнего Востока монарх возглавляет не только светскую, но и духовную власть). Любое посягательство на особу монарха является тяжким преступлением, виновный подвергается суровому наказанию (чаще всего смертная казнь, за исключением европейских монархий, где смертная казнь отменена или не применяется).

Монарх не несет юридической ответственности за свои поступки. В мировой практике это давно сложившееся правило, в современных госу­дарствах оно получило свое продолжение в институте контрасигнации - ответственность за действия монарха несет премьер-министр или министр, который ставит свою подпись на указе (распоряжении) царствующей осо­бы. В случае совершения монархом преступления (правонарушения) дей­ствует принцип иммунитета (неприкосновенности).

К числу прерогатив монарха можно отнести: право на титул, на ко­ронные владения (земли, острова, охотничьи угодья, озера, пруды, леса, дворцы и другие объекты недвижимости, которые затем передаются пре­емнику), право на «цивильный» лист (ежегодное денежное содержание монарха из государственного бюджета, например Елизавета II Виндзор по­лучает из британского бюджета ежегодно около 8 млн. фунтов стерлин­гов), право на церемониал (соблюдение специальных правил при осущест­влении аудиенции монархом), право на «королевский» двор (советники, камергеры, мажордомы, садовники, парикмахеры и др., которые также со­держатся за счет государственного бюджета), право не платить налоги.

Кроме того, монарх традиционно является верховным главноко­мандующим вооруженных сил страны, присваивает высшие военные и гражданские звания, дворянские титулы, вручает государственные награ­ды, обладает правом помилования.

Существует несколько разновидностей монархической формы правления, каждая из которых отличается рядом существенных признаков. В современной юридической науке большинство авторов придерживается деления монархий на неограниченные (абсолютные) и ограниченные (дуа­листические, парламентские).

Абсолютная монархия - это форма правления, при которой вся мо­нополия власти принадлежит монарху. К ее признакам можно отнести:

1) наличие единоличного правителя;

2) династическое наследование власти;

3) пожизненность правления: законы монархий не предусматрива­ют никаких оснований для отстранения монарха от власти;

4) концентрация в руках монарха всей полноты государственной власти (является высшей судебной инстанцией; издает указы, обладающие высшей юридической силой; возглавляет исполнительную власть, само­стоятельно назначает и смещает канцлера, визиря, премьер-министра);

5) отсутствие какой-либо ответственности (политической, юриди­ческой, моральной) монарха за свои действия перед обществом, государст­вом.

6) отсутствие принципа разделения властей в механизме государ­ственной власти;

7) подданные являются практически бесправными (в основном ог­раничение касается личных и политических прав, при сохранении некото­рых социально-экономических прав: частной собственности, занятия пред­принимательской деятельностью, наследования и др.) и наделены только обязанностями (платить налоги, соблюдать законодательство, воинская повинность, выполнение общественных работ и др.).

Ограниченная монархия - это форма правления, при которой власть монарха ограничена положениями конституции и (или) представительным органом.

Одной из разновидностей ограниченной монархии является дуали­стическая монархия. Эта форма характеризуется тем, что наряду с юриди­ческой и фактической независимостью монарха существует парламент или иной представительный орган с законодательными и контрольными функ­циями. Монарх по-прежнему обладает всей полнотой государственной власти. Исполнительная власть принадлежит монарху, который осуществ­ляет ее непосредственно или через правительство. Судебная власть воз­главляется монархом, который является высшей апелляционной, кассаци­онной, надзорной инстанцией с правом помилования. Однако в осуществ­лении законодательной власти наблюдается дуализм, т. к. законы прини­маются парламентом. Монарх хотя и не законодательствует, однако наде­лен правом абсолютного вето, то есть вправе утверждать или не утвер­ждать принятые представительным органом законы, может издавать указы имеющие силу закона, распустить парламент в любой момент. Однако, дуализм состоит в том, что монарху в некоторых случаях необходима под­держка парламента (бюджет, введение новых налогов, ратификация и де­нонсация международных договоров, увеличение армии и военных расхо­дов), а парламент без согласия монарха не может выполнять законодатель­ные и контролирующие функции (например, за расходованием бюджетных средств). В настоящее время мнения ученых по поводу существования дуалистических монархий расходятся, некоторые относят к ним такие го­сударства как Бутан, Иорданию, Кувейт и Марокко, другие считают, что в классическом виде дуалистические монархии уже не существуют.

Для парламентской монархии (как разновидности ограниченной монархии) характерны следующие черты:

1) власть монарха ограничена во всех сферах государственной вла­сти;

2) правление основано на принципах разделения властей и парла­ментаризма;

3) исполнительная власть реализуется правительством, которое формируется и несет ответственность перед парламентом;

4) правительство формируется из представителей партии, побе­дившей на выборах в парламент, главой правительства становится лидер этой партии;

5) законы принимаются парламентом, их подписывает монарх, ко­торый формально обладает правом абсолютного вето и роспуска законода­тельного органа, но в силу правового обычая этими прерогативами не пользуется;

6) монарх обладает правом помилования и назначения судей, но высшие судебные функции обычно осуществляются Верховным Судом, то есть судебная власть является независимой;

7) подданные в монархии обладают таким же объемом демократи­ческих прав и свобод, что и граждане в республиках.

Кроме того, за монархом могут сохраняться определенные полно­мочия, например, право назначения главы правительства, министров, но только по предложению парламента (монарх не вправе отклонить кандида­туру премьер-министра, если она прошла одобрение в парламенте). Мо­нарх может принимать указы, но они обычно подготавливаются в прави­тельстве и подписываются главой правительства или соответствующим министром (контрасигнация). Без такой подписи указы монарха не имеют юридической силы, а премьер-министр или министр, подписавшие указ монарха, берут на себя ответственность за исполнение указа. Монарх вы­ступает в роли политического арбитра в случае политического кризиса в стране, может отправить правительство в отставку, если оно потеряло до­верие парламента или, наоборот, по просьбе правительства, распустить парламент и назначить новые выборы.

Парламентская монархия в наши дни существует в таких государ­ствах как Япония, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Испания, Нор­вегия, Швеция, Дания и др.

Некоторые ученые (например, Т. Н. Радько, В. М. Корельский) от­носят к ограниченным сословно-представительные монархии, существо­вавшие в России и Западной Европе в Средние века, однако данное поня­тие носит больше исторический характер, предполагавший деление обще­ства на сословия и классы, применение его для современных государств представляется нецелесообразным. Сомнительным является и использова­ние термина «конституционная монархия», как ограничения власти монар­ха конституционными положениями и закрепления в них минимального объема прав и свобод для подданных. Это связано с тем, что конституция как основной закон страны принята практически во всех государствах, в т. ч. с монархической формой правления, и она уже не является показате­лем ограничения власти царствующей особы, т. к. это общепринятая миро­вая юридическая практика. Кроме того, конституции монархических госу­дарств, например, арабских стран, только закрепляют высокий правовой статус султана (эмира, короля) наделяя его обширными полномочиями как в сфере духовной, так и светской власти, поскольку его окружение не за­интересовано в серьезных ограничениях его власти, в т. ч. из религиозных соображений.

Однако самой распространенной формой правления является рес­публика. Республика (в переводе с латинского - «общественное дело») на­равне с монархией является одной из самых древнейших форм государст­венного правления, известной со времен античности (Древнегреческие го­рода-государства, Древний Рим), при этом глиняные таблички Шумерской цивилизации IV тысячелетия до н. э., также упоминают о выборных орга­нах власти в некоторых городах шумеров.

Республика - форма правления, при которой верховная государст­венная власть формируется путем выборов на определенный срок и на ус­ловиях подотчетности населению.

Так Н. И. Матузов и А. В. Малько считают, что республика: «... - это форма правления, при которой глава государства является выборным и сменяемым, а его власть считается производной от избирателей или пред­ставительного органа»^[267].

По мнению В. В. Оксамытного республика: «... представляет собой государство, в котором верховное правление осуществляется выборным органом от имени народа, делегирующего ему свои полномочия на опре­деленный срок»^[268].

А. Ф. Вишневский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский определяют, что «республика - такая форма правления, при которой верховная государ­ственная власть осуществляется выборными органами, избираемыми глав­ным образом населением на определенный срок»^[269].

С точки зрения В. М. Корельского: « Республика - это форма прав­ления, в которой высшая государственная власть принадлежит выборным органам, избираемым на определенный срок и несущим ответственность перед избирателями»^[270].

Для республиканской формы правления характерны следующие признаки:

1) верховная государственная власть осуществляется выборными органами (президент, парламент);

2) источником власти является народ, который реализует эту власть через референдумы, выборы органов государственной власти и ме­стного самоуправления;

3) срочность полномочий высших представительных органов власти (парламент, президент), при возможности переизбрания на сле­дующий срок;

4) использование демократических институтов в разнообразных формах (референдумы, выборы, отзывы выборных должностных лиц, соб­рания и сходы местных жителей, публичные слушания, народная право­творческая инициатива, обращения граждан в органы власти и т. д.);

5) юридическая и политическая ответственность главы государства и других выборных должностных лиц перед населением или представи­тельными органами.

В настоящее время в мире различают три основные разновидности республиканской формы правления - президентскую, парламентскую и смешанную республики.

Президентская республика имеет следующие особенности:

1) соединение в руках президента полномочий главы государства и главы правительства, то есть всей исполнительной власти;

2) выборы президента осуществляются на основе всеобщих выбо­ров, либо коллегией выборщиков, представляющих население страны, тем самым он получает свой мандат непосредственно от народа;

3) президент обладает значительным объемом полномочий: он яв­ляется верховным главнокомандующим, может ввести в стране военное или чрезвычайное положение, представляет страну на международной арене с правом подписания международных договоров, назначает высших должностных лиц, присваивает звания и чины, вручает государственные награды; самостоятельно формирует и отправляет в отставку правительст­во, которое несет ответственность только перед президентом; может на­значить референдум;

4) в сфере законодательной власти обладает правом законодатель­ной инициативы и правом отлагательного вето;

5) в сфере судебной власти назначает судей и обладает правом по­милования.

Таким образом, президентская республика характеризуется сильной властью и широким объемом полномочий главы государства. К президент­ским республикам относятся США, Венесуэла, Аргентина, Мексика, Бра­зилия и др.

К особенностям парламентской республики относятся:

1) верховная власть в государстве принадлежит парламенту (при­нятие законов во всех сферах жизни государства и общества, без каких- либо ограничений);

2) президент избирается парламентом (специальной коллегией, об­разуемой парламентом) и несет перед ним политическую (в некоторых случаях юридическую ответственность), то есть может быть отозван с должности парламентским большинством;

3) правительство формируется только парламентским путем, при этом главой правительства становится лидер партии или партийной коали­ции, победившей на парламентских выборах;

4) парламент назначает высших судей и генерального прокурора, может выполнять судебные функции при импичменте (отрешении) выс­ших должностных лиц. За государственную измену или нарушение кон­ституции;

5) правительство несет политическую ответственность перед пар­ламентом, объявление парламентом вотума недоверия правительству означает, что правительство должно уйти в отставку;

6) президент является номинальным главой государства.

7) развитая многопартийная система, предполагающая участие большого количества политических партий (партийных коалиций) в пар­ламентских выборах.

Основные функции по управлению государством осуществляет гла­ва правительства, в т. ч. подписание международных договоров, командо­вание вооруженными силами, определение внутренней и внешней полити­ки страны и др. Однако за президентом остается ряд прерогатив: право от­лагательного вето (которое является «слабым» и преодолевается простым парламентским большинством), присвоение званий и чинов, вручение го­сударственных наград, помилование. Должность главы государства сохра­няется только для политической стабильности государственной системы (президент в указанных конституцией случаях может распустить парла­мент, отправить в отставку правительство или передать закон на рассмот­рение Конституционного Суда, назначить дату проведения референдума) и предотвращения конфликтов между исполнительной, законодательной, су­дебной властями.

Тем самым парламентская республика характеризуется сильной властью парламента, являющегося не только представительным и законо­дательным органом власти, но и высшим государственным органом, вы­полняющим контролирующие функции. Парламентскими республиками являются Австрия, Венгрия, Германия, Италия, Индия и др.

Смешанная республика (президентско-парламентская, полупрези- денская) характеризуется балансом сил, установившимся между прези­дентской и парламентской властями.

Первые рассуждения о смешанной форме правления встречаются еще у Полибия (VI в. до н. э.), когда он писал о соединении в государст­венном управлении древнеримской республики элементов монархии, ари­стократии и демократии. Активными сторонниками смешанной формы правления в России были М. М. Ковалевский, Б. Н. Чичерин, поскольку такое правление, по их мнению, исключило бы крайности российской го­сударственности. Смешанную форму правления в современных государст­вах подробно рассматривает В. Е. Чиркин в работе «Государствоведе­ние»^[271].

Характерные признаки смешанной республики'.

1) президент и парламент избираются непосредственно граждана­ми, что дает возможность им иметь некую свободу действий по отноше­нию друг к другу;

2) президент самостоятельно формирует правительство, т. е. на­значает министров, утверждает структуру правительства и т. д. Однако премьер-министр, как правило, он назначается с согласия парламента, либо

правительство должно получить одобрение парламентского большинства;

3) правительство несет ответственность перед президентом (может быть отправлено в отставку в любой момент), но и парламент может объя­вить вотум недоверия правительству, что также приводит к отставке по­следнего;

4) парламент может объявить импичмент президенту, т. е. поста­вить вопрос об отстранении президента от должности в случае государст­венной измены.

5) президент может распустить парламент и назначить новые пар­ламентские выборы (например, в случае неоднократного отказа утвердить в должности премьер-министра или в случае отказа в доверии правитель­ству).

К смешанным республикам можно отнести Россию, Францию, Польшу, Болгарию, Турцию и др.

Наряду с республиканской и монархической формой правления су­ществуют нетипичные (смешанные) формы правления, соединяющие не­которые признаки, как республик, так и монархий.

В частности, ряд авторов (В. Е. Чиркин, Л. А. Морозова) выделяют монархию с республиканскими элементами (монархическую республику, выборную монархию). Особенностью данной формы правления является выборность монарха на определенный срок (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия). Например, в Малайзии главу государства - монарха (Верховного правителя) - выбирает на пятилетний срок Совет правителей штатов, в состав избирательной коллегии которого входят главы (султаны) девяти монархических штатов. Главы (губернаторы) остальных четырех республиканских штатов не являются наследственными султанами, потому участия в выборах Верховного правителя. Султаны штатов избираются на пост Верховного правителя - главы государства по очереди, для чего в Со­вете правителей ведется особый список.

Противоположностью монархии с республиканскими элементами является республика с монархическими элементами, которую сближает с монархической формой правления наличия института пожизненного пре­зидентства, предполагающего передачу должности главы государства пре­емнику (сыну), то есть фактически по наследству. Например, должность пожизненного президента появилась впервые в Югославии для Иоси- па Броз Тито, первого Президента Югославии, а затем установилась в не­которых странах Азии и Африки: в 60-х гг. - в Индонезии, в 70-х гг. XX в. - в Тунисе, Уганде, Малави, Центральноафриканской Республике, в Эква­ториальной Гвинее, в 90-х гг. XX в. - в Туркменистане (Сапарму- рад Ниязов) и некоторых других странах. В Корейской Народно- Демократической Республике сын «вечного президента» Ким Ир Сена - Ким Чен Ир был объявлен его наследником и стал в 1994 г. руководителем страны (но не президентом).

В условиях военных режимов возникают президентско- милитаристские республики. Президенты таких республик не избираются населением или представительными органами, а провозглашаются сорат­никами диктатора по военному перевороту, составляющими революцион­ный (национальный, военный) совет, народный фронт, комитет нацио­нального освобождения или иной орган. Например, Аргентина при генера­ле Перроне, Чили при генерале Пиночете, Ирак при Хусейне и др. При данной форме правления устанавливается военная диктатура, и верховная государственная власть опирается на армию.

Особая форма республики - клерикальная республика, где верхов­ная власть принадлежит духовенству. При этом не исключается существо­вание выборного светского главы государства и парламента. Например, в Иране, в соответствии с Конституцией 1979 г., имеются избранные населе­нием президент и парламент, но высшая политическая власть принадлежит руководителю государства (рахбару) - высшему духовному лидеру (с 1989 г. аятолла Хоменеи). Конституционный контроль осуществляет Ис­ламский (охранительный) совет, проверяющий законодательство на соот­ветствие нормам мусульманского права, Корпус стражей революции сле­дит за соблюдением гражданами норм шариата.

К нетрадиционным формам правления принадлежит также совет­ская республика, представляющая собой социалистическое государство, основанное на союзе рабочих и крестьян при диктатуре пролетариата. Го- сударственная власть принадлежит выборным советам народных депута­тов (собраний народных представителей), являющихся представительными (законодательными) и контрольно-распорядительными органами власти. Советы народных депутатов составляют единую иерархичную систему (по принципу «демократического централизма» - выборность советов и подчинение нижестоящих советов вышестоящим), формируют исполни­тельные и судебные государственные органы власти, осуществляя за ними контроль. При этом общее руководство государственными органами обыч­но осуществляется правящей партией (коммунистической, социалистиче­ской, трудовой) через свои партийные структуры.

К странам, еще сохранившим, данную форму правления относятся Китай, Вьетнам, Куба, Северная Корея и др.

Таким образом, существует множество разновидностей моделей ор­ганизации высших органов государственной власти, что требует не только их тщательного государственно-правового анализа, но и нового переос­мысления понятия «форма правления».