§2. Устав благочиния 1782 г.

Создание и источники Устава. Пока с точностью неизвестно, когда у Екатерины II возник замысел особого учреждения о полиции, воплотившийся в Уставе. И в «Наказе», и в разработках Комиссии уложения установление прочного и всеобъемлющего законодательства о полиции, ее функциях и правах рассматривалось в качестве одной из важнейших задач: широкое понимание существа полицейского управления (направленного не только на охрану общественного порядка, но и на «утверждение в народе благочиния вообще»), общественных задач полиции в рамках доктрины «просвещенного абсолютизма» объясняло то особое внимание, которое уделялось в законопроектных работах этим вопросам.

«Учреждения» 1775 г. предусматривали в том числе и организацию уездного полицейского управления: нижний земский суд и возглавлявший его земский исправник, или капитан (гл. XVII—XVIII). Помимо судебных дел и административного управления (в меру выделенных полномочий), на этот орган возлагались задачи по сохранению в уезде «благочиния, добронравия и порядка»; земские суды рассматривались как органы земской полиции, или благочиния. «Учреждения» также определили основные направления деятельности и права полиции. Таким образом, необходимость новых узаконений о полицейском управлении становилась все более настоятельной с развертыванием губернской реформы.

Предшествующее законодательство о правах и обязанностях полиции было разнородным, складывалось не столько из собственно законодательных актов, сколько из внутриведомственных предписаний. Обширность и вместе с тем неурегулированность реальности функций полицейского управления в особенности проявились в содержании объемного наказа Главной полиции в Комиссию уложения^[173]. В этом наказе, послужившем отправной точкой и для законопроектных работ Комиссии о благочинии, впервые обобщались (в виде пожеланий и требований к законодательству) различные акты о полномочиях полицейских органов в России. Наказ отразил и новейшую западноевропейскую литературу по вопросам о правовом статусе, роли и полномочиях полиции в обществе «законной монархии»^[174].

Екатерина II начала работу над проектом устава около 1779 г., отправляясь от своей работы над уголовными законами. Основные черновые редакции, выписки и дополнения были выполнены ею единолично, при технической помощи ее секретарей^[175]. Окончательная редакция была завершена в 1781 г., как об этом говорилось в указе при официальной публикации Устава благочиния, обнародованного 8 апреля 1782 г.^[176].

Устав подразделялся на 14 глав (от «А» до «Н») и 274 статьи. Условно в нем выделялись три различные по источнику происхождения и по своему характеру части. Первая часть (гл. 1 —12) содержала характеристики создаваемых органов полицейского управления, структуры этих органов и определяла основные направления деятельности полиции, то есть «содержание благочиния». Вторую часть (гл. 5) составил особый «Наказ управе благочиния» (который был включен в гл. 4 «О должности управы благочиния») с особой нумерацией статей (пп. I—XV ст. 41). Третья часть (гл. 13—14) состояла из подробного и конкретного в правовом отношении перечня наказуемых деяний, предотвращение или наказание которых входило в компетенцию полиции.

Первая часть Устава представляла собой преимущественно законодательное творчество Екатерины II: эта часть по структуре первых глав (и по их названиям) следовала «Учреждениям»; характеристика и структура полицейских органов основывалась на тех же принципах, что и для губернских.

Источником второй части Устава («Зерцала управы благочиния») было сочинение французского правоведа Де ла Мара «Трактат о полиции» (1722 г.)^[177]. Оно подробно изучено Екатериной II и переработано в отдельные статьи закона^[178]. Обширный трактат Де ла Мара послужил руководством в определении функций полиции и в других Разделах Устава.

Третья часть Устава была своего рода уложением о преступлениях и наказаниях и в значительной степени следовала предварительным разработкам Екатерины II по проекту уголовного уложения предыдущих лет, а также наказу Главной полиции.

На положения о полномочиях полицейского управления, о его задачах, а также на группировку статей в Уставе об уголовном праве оказали влияние и работы английского правоведа XVIII в. У. Блэкстона: выписки из его работ сопутствуют наброскам отдельных разделов Устава⁸¹⁴.

Органы полицейского управления и их задачи. Устав определял структуру органов полицейского управления только в городах (в этом смысле общее направление регулирования совпадало с разработками Комиссии уложения). Органом полицейского управления в городе учреждалась управа благочиния (ст. 1), которая представляла собой коллегиальный орган; в нее входили, в зависимости от величины города, полицеймейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и выборные из граждан ратманы-советники (ст.ст. 2—4). Город разделялся на части и кварталы, следуя установленному числу домов или владений. В части начальником полиции считался частный пристав (ст. 7), в квартале — квартальный надзиратель (ст. И). Все полицейские служащие получали государственные чины соответственно Табели о рангах (ст.ст. 15—20). Руководство полицией возлагалось яа губернские власти; решением губернского правления замещались основные полицейские должности в городах (ст.ст. 23—24); низшие полицейские чины назначались своим начальством. Полицейское руководство столиц подчинялось Сенату (ст.ст. 21—22).

Задачи полицейского управления в целом и соответственно функции управ благочиния определялись как «сохранение благочиния, добронравия и порядка» (ст. 30). Главная задача полиции заключалась в «исполнении и сохранении предписанного законами полезного» (ст. 30). Для этого управа благочиния следила за получением и исполнением узаконений (ст.ст. 50—51), имела полномочия «взыскивать» за неисполнение закона (ст.ст. 46—47), но только в том случае, если закон был обнародован (ст. 48)²¹⁸ Наряду с этим она должна была проводить в жизнь решения местных органов государственной власти (ст. ЗО^[179]).

Задачи и полномочия полицейского управления, соответственно и управ благочиния, определялись в согласии с широким «просветительным» представлением о роли полиции (и в основном следовали классификации, намеченной в трактате Де ла Мара). Полиция контролировала соблюдение предписаний православной веры и церковных порядков (ст.ст. 57—61), но охраняя и начала веротерпимости (ст. 62); сохранение общественной тишины и спокойствия, включая и пресечение деятельности незаконных обществ и наблюдение за нравами и развлечениями (ст.ст. 63—69); меры по обеспечению народного «здравия» и здравоохранения (ст. 71), городского хозяйства (ст.ст. 31—36), торговли и народного продовольствия (ст.ст. 32—34). Управе благочиния подлежали также мелкие уголовные дела, по которым она была полномочна самостоятельно выносить решения (ст. 72); ей поручалось

предварительное следствие по уголовным делам и розыску преступников (ст. 70).

Эти задачи полицейских органов конкретизировались в положениях о полномочиях отдельных полицейских чинов; специально были оговорены следственные задачи и права полиции. Трактат Де ла Мара, следуя французской практике, включал в компетенцию полиции и контроль за отношениями прислуги со своими нанимателями. Отправляясь от этой посылки, Устав учреждал особую должность частного маклера (под общим началом полицейских чинов), которому поручалось контролировать наем рабочей силы, условия найма и правовые отношения по найму (ст.ст. 181 —190). Причем без маклерской регистрации наем не разрешался. Для контроля за обращением недвижимости учреждалась аналогичная должность частного маклера, также действующего под руководством полиции (ст. 179—180). Таким образом, под контроль полиции попадали сделки и отношения частноправового характера.

Полиция получила и некоторые судебные права, хотя очень ограниченные по сравнению с прежде признававшимися. Управа благочиния имела право назначать наказания по мелким уголовным делам, подведомственным полицейской власти. В частях города следовало также организовать так называемые словесные суды, выборные из граждан, для решения устных жалоб по гражданским делам и примирения сторон (ст.ст. 161—178).

Деятельность полиции должна была следовать началам абсолютистской законности, сформулированным в «Зерцале управы благочиния». Полицейским чинам вменялись в служебный долг христианские добродетели, а также «человеколюбие», «усердие к общему добру» и др., при условии «верности к службе императорского величества» (ст. 41). В идейно-правовом отношении эти начала отражали основные принципы официальной доктрины абсолютизма первой половины XVIII в.

Свод уголовно-правовых норм. Третья часть Устава представляла своеобразную кодификацию норм уголовного права с учетом полномочий и задач полицейского управления. По своей структуре эта кодификация отходила от традиции русского законодательства; предлагался раздельный перечень криминализируемых деяний и перечень санкций за эти деяния, которые должны были применять полицейские органы.

По правовому содержанию посвященные уголовным деяниям разделы Устава практически тождественны (по 42 статьи, описывающие аналогичные составы), но изложение и форма несколько различались.

Подлежащими наказанию определялись действия: 1) направленные к непослушанию законам или решениям полицейских властей (ст.ст. 191 — 194); 2) направленные против православной веры и богослужения (ст.ст. 195—204); 3) нарушающие общественный порядок, специально контролируемый полицией (ст.ст. 205—208); 4) нарушающие порядок управления или суда — взяточничество (ст.ст. 209—210); 5) нарушающие общие кормы «благочиния» — самовольное строительство, пьянство, азартные игры, недозволенные лотереи и театральные представления, непотребное поведение, брань (ст.ст. 211—224); 6) собственно уголовные преступления против личности, жилищ, имущества, народной тишины, и др., следуя классификации У. Блэкстона и той, которую Екатерина II проводила уже в проекте уголовного уложения (ст.ст. 225—232). Полиция наделялась полномочиями назначать наказания лишь по некоторым из описанных деяний, в основном нарушающих второстепенные правила или не вредящих особенно законному порядку: затевание споров против православия (ст. 241), несоблюдение воскресных и праздничных дней (ст. 245—246), передвижение без паспорта (ст. 248), несоблюдение требований о маклерском посредничестве в сделках (ст. 253), неразрешенное ношение оружия (ст. 255), пьянство (ст. 256), азартные игры (ст. 257), недозволенные представления и прочие против норм благочиния действия (ст.ст. 261—265), а также по некоторым незначительным уголовным преступлениям против таможенных правил и имущества (ст. 273). Во всех прочих случаях полиция только определяла общую наказуемость деяния, проводила следствие и передавала дела в надлежащие судебные органы. Наказания, которые могла применять полиция, были следующими: запрещение или порицание, штрафы, арест до нескольких суток, заключение в работном доме до возмещения причиненного ущерба.

Перечень уголовно наказуемых деяний в Уставе был практически исчерпывающим, за исключением политических преступлений и преступлений против власти и личности монарха, а также воинских — они, следовательно, не входили ни в следственную, ни в правовую компетенцию городской полиции.

Третья часть Устава была, как видно, опытом кодификационного обобщения норм уголовного права — правда, по весьма необычной для русского законодательства систематике и общей схеме. В отношении же главного предмета своего ведения■—полиции. Устав не только установил новые полицейские учреждения и принципы их деятельности во всем объеме правового регулирования, но и обобщил отдельные акты и нормы закона по определению полномочий полицейского управления, став первым в истории русского законодательства примером систематизации и частичной кодификации особой области — полицейского права.

Позднее по образцу Устава (вероятно, под руководством чиновников Сената) был составлен проект устава земского благочиния^[180]. В нем применительно к нижнему земскому суду развивались те же положения, которые составили Устав благочиния. Структура и содержание проекта были почти тождественны Уставу, однако законом он не стал, и запланированные в нем преобразования нижних земских судов в органы только полицейские реализовались лишь в XIX в.