§ 1. Организационные принципы деятельности частных комиссий

Второй и, сравнительно с деятельностью Большого собрания, более важной формой работы Комиссии уложения стала деятельность частных .комиссий, которые создавались для работы над проектами отдельных частей будущего уложения.

Организация частных комиссий была предусмотрена в общем виде «Обрядом управления» (п. VII): они должны были создаваться по рекомендации Дирекционной комиссии в составе не более пяти депутатов; предполагалось, что Дирекционная комиссия будет руководить их Работой и в нее будут представляться завершенные проекты^{[96] [97]. Частные комиссии могли иметь сношение с местными органами управления, решения в отношении разработки порученных им частей уложения Должны приниматься большинством голосов (пп. VIII, XVIII)—других характеристик статуса частных комиссий «Обряд управления» не отмечал .}

Такое первоначально ограниченное внимание Екатерины II к частным комиссиям, по-видимому, объяснялось, во-первых, ее преувеличенными представлениями о возможностях деятельности Собрания депутатов, во-вторых,— недостаточной проработкой форм конкретной законопроектной деятельности Комиссии. По мере того, как проявлялся общественно-идейный смысл заседаний Большого собрания, внимание императрицы ^и руководства Комиссии к другой стороне ее деятельности усиливалось.

Это нашло отражение в заметке Екатерины II, где она явно имела в виду °пыт работы Собрания: «Все многочисленное собрание народа или представителей не способно решать инако, как через «Да» или «Нет», так как когда

первую голову зачтут то, что пятеры установят и чтобы развернулся спор Между депутатами надо свести вопрос к простому и потребовать: желаете ли ^т«к или нет»^[98].

Первые частные комиссии были созданы уже в начале деятельности Комиссии уложения — в сентябре-октябре 1767 г. 6 сентября Собрание депутатов баллотировало членов в частную Комиссию о разборе Государственных родов'²⁵, 11 сентября она была уже сформирована. *4 сентября начала свою работу частная Комиссия о юстиции, П октября — Комиссия об имениях. Этими тремя комиссиями первоначально и ограничилось руководство Комиссии уложения (и инициатива °браэования, и исходные общие указания о направлении деятельности исходили только от ее руководства, депутаты принимали в этом пассивное участие). Как видно, первоначально частные комиссии

предполагались элементом, подчиненным работе Большого собрания, и создавались они в зависимости от тех вопросов, которые выносились (или предполагалось их вынесение) на его обсуждение, для доработки подготовленных депутатами указаний и разработки законопроекта.

С изданием «Начертания о приведении к окончанию Комиссии проекта нового уложения» (апрель 1768 г.) система частных комиссий обрела большую широту и новый смысл: именно в частные комиссии направленно переносилась основная работа по выработке уложения. И сама система этих комиссий устанавливалась Екатериной II в зависимости от структуры будущего свода законов с тем, чтобы каждой комиссии предстояло подготовить определенную книгу или главу этого свода. Согласно «Начертанию», предписывалось создать (с учетом трех существующих) 15 частных комиссий: о порядке государства в силе общего права; о городах; духовно-гражданскую; о правосудии вообще; для остережения противоречий между воинскими и гражданскими законами; о благочинии; о училищах и призрения требующих; о почтах и гостиницах; о размножении народа, земледелия, домостроительства, о поселении, рукоделии, искусствах и ремеслах; о рудокопании, сбережении и растении лесов и о торговле вообще; для рассмотрения образа сборов и образа расходов; о государственных родах жителей; о разных установлениях, касающихся до лиц; о имениях; о обязательствах.

Образование новых и преобразование прежних частных комиссий и выборы членов заняли большую часть работы Собрания в апрелемае 1768 г. В ноябре-декабре 1768 г. состав комиссий был изменен и дополнен в связи с прекращением работ Большого собрания, сдачей многими депутатами полномочий и их отъездом. Но в целом персональный состав частных комиссий был определен на первых выборах.

В каждую частную комиссию избиралось по пять депутатов. Некоторые из членов комиссий брали себе помощников (с совещательным голосом) или кандидатов. С учетом частичного обновления состава в каждой комиссии работало по пять-семь членов и до трех кандидатов. Всего это составило до 94 депутатов — членов частных комиссий и до 45 депутатов — кандидатов. Формально 95 из них были депутатами от дворянства и 44 — от других сословий, но фактически дворянами были 106 депутатов (33 депутата принадлежали к другим сословиям)- Доминирование дворянства в частных комиссиях было не таким разительным, как в руководящих органах Комиссии уложения, но достаточно очевидным. Соотношение депутатов-дворян и депутатов от других сословий в частных комиссиях (примерно 3:1) было значительно выше, чем в составе Комиссии. Кроме того, значительную часть депутатов в частных комиссиях составляли служащие высших правительственных учреждений. То есть изначально законопроектная работа была подчинена не только интересам дворянства, но и правительственной политике.

«Начертание о приведении к окончанию Комиссии проекта нового уложения». «Начертание» пополнило круг тех актов, которыми устанавливались правовые основы деятельности Комиссии уложения'²⁶ Оно

См.: ПСЗ. Т. 18. № 13095. С. 503—512.

содержало и некоторые дополнительные общеправовые идеи, которые ^продолжали и развивали политическую доктрину «Наказа» Екатерины II.

Как и «Наказ», «Начертание» было составлено самой императрицей, которая использовала некоторые предварительные разработки других лиц¹²⁷ Замысел создания этого акта, как и идея «приведения к окончанию» работ Комиссии, возникла у Екатерины II, очевидно, с началом второго этапа деятельности Большого собрания и Комиссии Уложения: именно тогда она поручила директору дневной записки графу А. П. Шувалову составить общий план разработки государственных законов, которому бы надлежало следовать Комиссии. А. II. Шувалов составил план, в котором использовал некоторые предварительные заготовки своего консультанта — впоследствии известного правоведа и просветителя С. Е. Десницкого, а также выписки и материалы Екатерины II из ее заготовок к «Наказу». 3ateM этот план был Дважды переработан императрицей, многое было изменено и исключено, частично в силу расхождений ее теоретических и политических воззрений с предложениями А. П. Шувалова. 8 апреля 1768 г. «Начертание» было официально направлено в Комиссию уложения.

«Начертание» развивало законодательную программу «Наказа», но уже ^с учетом теоретической и логической схемы будущего уложения. Распределение отдельных правовых корм и правовых разделов должно было, по идее Екатерины II, следовать разделению всей работы на то, что относится к праву общему (отражающему регулирование «положения государства»), и на то, что относится к праву особенному, «которое ^сДелано для пользы каждого лица особенно» (отражающему регулирование «положения гражданина»)

При разработке принципов права общего надлежало установить «обряды общие, необходимо нужные для сохранения целости, доброго порядка и тишины государства»¹²⁹, то есть правоположения о полномочиях верховной власти, нормы для регулирования прав и полномочий органов государственного управления, принципы административно-территориального деления и, в частности, разделения городов согласно этому делению, права и положение православной веры и церкви, порядок судопроизводства и судебную систему, основы уголовного права, воинского управления, а также полицейского управления и «благочиния».

К сфере права общего было отнесено регулирование государственного хозяйства и общественных учреждений (учебные заведения, медицинские, почты и гостиницы). Соответственно давались общие указания о направлении работы каждой из частных комиссий, которым поручалась Подготовка разделов общего права.

При разработке принципов права особенного надлежало подготовить «все те узаконения и установления, которыми каждому гражданину, Хсивущему с прочими в обществе, как в рассуждении его самого. Так и в рассуждении его имения и обязательств», гарантируется «польза и безопасность». Эти принципы должны были зафиксировать, ^в качестве правовых объектов: 1) лица; 2) вещи; 3) обязатель- ^[99]

ста а¹³⁰. Этим подразумевалась регламентация сословных прав («Начертание» уже вполне определенно, по сравнению с «Наказом», указывало на три сословия: дворянство, «средний род людей» и «нижний род людей»), брачно-семейного права и опеки, прав лиц по распоряжению имуществом (согласно «Начертанию» — движимым и недвижимым) и обязательств в имущественных отношениях. В отличие от той, что посвящалась праву общему, эта часть «Начертания» содержала и позитивные характеристики правовой материи, которую предписывалось развивать соответствующим частным комиссиям.

«Наставления» Днрекционной комиссии. На основе «Начертания» и развивая его принципы, в Дирекционной комиссии были разработаны два обширных наставления, в которых доводились до сведения создаваемых частных комиссий их конкретные задачи н формулировались общие кодификационно-технические приемы работы. Эти наставления, утвержденные Дирекционной комиссией 27 апреля 1768 г., представляли собой отправные организационные акты, положившие начало работе частных комиссий¹³¹.

Первое из наставлений — «Наставление для всех частных комиссий равно служащее» — посвящено изложению порядка работы комиссий н общих кодификационно-технических приемов. Комиссиям предписывалось, следуя «Начертанию» и «Наказу», составить планы работы, которые бы отражали структуру правового содержания разрабатываемых разделов уложения, и представить их на утверждение Дирекционной комиссии; затем на основе тематического анализа старого законодательства определить правовые принципы своего раздела. Дирекционная комиссия специально обращала внимание на то, что приверженность старому законодательству не обязательна и даже нежелательна, н комиссиям следовало сочинять законы, руководствуясь более общими идеями — действительным положением государства, «прочной оного для переду (то есть на будущее. — О. О.) ползе и славе и вкореняемому в народе благонравию н премудрым, никогда не опровергаемым правилам большого Наказа». Основными источниками при сочинении законов должны были стать, «во-первых, Наказ, а потом — здравой рассудок, любовь к отечеству и должная благодарность к строитель- нице блаженства нашего». Также указывалось на общие технические приемы выписок и заготовок к законопроектам, на необходимость сношения различных частных комиссий между собой и с правительственными учреждениями, но под контролем и через посредство Дирекционной комиссии. Все возникающие осложнения и затруднения в работе предписывалось разрешать особо в Дирекционной комиссии.

Второе, «Большое наставление»¹³² — содержало конкретные предписания для каждой из 16 комиссий, подведомственных Дирекционной (частной Комиссии о разборе наказов и 15 отраслевых), касающиеся того, чем и на основе каких правовых принципов им надлежит заниматься и какие начала должны быть отражены в итоговых проектах. С точки зрения содержания эти предписания незначительно, в рамках доктрины, но все же отклонялись от «Наказа». В них было усилено государственническое прочтение основных принципов «просвещенного абсолютизма», подчеркивалась необходимость соблюдения не столько «прав и безопасности гражданина» (как то было в «Наказе»),

¹³⁰ См.: там же. С. 16—17.

¹⁹¹ Оба наставления были размножены по числу частных комиссий. Копни в числе 15 экземпляров см.: ЦГАДА. Ф. 342. On. 1. Д. 143. Л. 32—352. (см. приложение 2).

¹⁹² ЦГАДА. Ф. 342. On. 1. Д. 112. Кн. 2. Л. 3—32.

сколько государственного интереса, в том числе в осуществлении правосудия, в охране законности, в мере предоставляемых имущественных прав.

«Наставления» свидетельствовали о том, что руководящие органы Комиссии уложения не оставляли без контроля содержательную сторону законопроектных разработок даже на стадии их планирования. Частным комиссиям давались директивные указания не только о формах и порядке работы, но и о правовых принципах содержания законопроектов.

f Порядок работы частных комиссий. В силу конкретности инструктивных предписаний, родства порученных задач во всех частных комиссиях сложился примерно одинаковый порядок работы. Возможно также, что они получили и соответствующие дополнительные указания о процедуре заседаний и общем ходе составления законопроектов, потому что порядок их работы довольно точно следовал тому, который намечен в черновой выписке императрицы¹³³

Задача каждой комиссии была поставлена «Начертанием» и конкретизирована «Большим наставлением» Дирекционной комиссии. Этим определялась правовая сфера и главные идеи законопроектов. Конкретный материал черпался из старого русского и иностранного законодательства. На заседаниях частных комиссий зачитывались относившиеся к их деятельности законы и указы (начиная в основном с 1649 г., но бывали и экскурсы в церковное право, а также в более раннее по времени законодательство). Вторым источником, с которым подробно, в извлечениях или полными текстами, знакомились члены частных комиссий, были депутатские наказы и материалы обсуждения в Большом собрании. Затем члены частной комиссии составляли, утверждали планпроспект своих занятий, который одновременно был канвой соответствующей части уложения. План-проспект передавался в Дирекционную комиссию, утверждался там и возвращался в частную комиссию (иногда предварительно планы возвращались для исправления).

Затем, как правило, план-проспект раздавали отдельным членам частной комиссии для разработки каждым своего раздела. Текст подготовленных законопроектов обсуждался на заседаниях, в него вносились поправки и дополнения, он согласовывался с Дирекционной комиссией, с другими частными комиссиями. В дополнение к собственно законопроекту, если он был выработан окончательно и утвержден комиссией, составлялся свод указаний и ссылок на старое законодательство, откуда брались нормы. Этой работой занимались уже не депутаты, а сочинители-секретари комиссий. Как правило, не реже одного раза в месяц каждую частную комиссию посещал кто-либо из руководящих лиц Комиссии уложения. Заседания продолжались по 1—2 часа, по утрам, два-четыре раза в неделю. Частыми были отсутствия кого-либо из депутатов-членов комиссий: по обстоятельствам службы, болезни, отпуску и др.

Документы частных комиссий. Частные комиссии выработали и собственное однотипное делопроизводство, которое, с одной стороны, отражало их деятельность, с другой — представляло главный материал их работы. Все частные комиссии, помимо наставлений Дирекционной комиссии, получали экстракты (выписки) из ее протоколов с решениями по предмету работы частной комиссии. Из Комиссии о разборе

^1,3 «Всякая частная комиссия положить должна правилом, чтоб прежде всего толковать точно по правилам Большого наказа, что есть та часть, о которой ей поручено трудиться. Потом — к какому концу ее вести, потом разобрать по сему местные наказы, кои сходственны или несходственны. Потом зачнет

наказов все частные комиссии получали сводки соответствующих наказов и депутатских мнений (правда, Комиссия о разборе наказов окончила эту работу довольно поздно, к 1770 г.)- Кроме того, из Сената, его архива, архивов коллегий (через Дирекционную комиссию) передавались тематические подборки законов. Иностранные законы представлялись в переводах, сделанных при Дирекционной комиссии. Некоторая часть депутатских мнений и представлений передавалась в частные комиссии в полных текстах.

Главной формой делопроизводства частных комиссий, отражавшей их работу, были протоколы заседаний — дневные записки, которые велись по определенной форме и содержание которых контролировалось руководством Комиссии уложения. Правда, содержание обсуждений протоколы передавали лишь в самом общем виде. Почти все частные комиссии представили свои планы-проспекты и пояснительные к ним материалы; большинство комиссий выработало также законопроекты по отдельным разделам уложения или областям права. Некоторые из членов частных комиссий представили собственные записки и планы законов. Наконец, комиссии представляли в Дирекционную комиссию краткие отчеты о ходе своей работы. Запросы в другие частные комиссии и ответы на них оформлялись отношениями, которых было немного и содержательное значение которых невелико.