<<
>>

§3. Рекомендации по совершенствованию деятельности избирательных комиссий в сфере предвыборной агитации

Избирательные комиссии согласно пункту 2 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ призваны обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации, осуществлять подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации.

В целях реализации данной государственной функции избирательные комиссии наделены достаточно широким кругом полномочий. В процессе содействия законному осуществлению предвыборной агитационной деятельности они:

-изучают экземпляры или копии агитационных материалов, поступивших от кандидата (избирательного объединения) на предмет их соответствия требованиям законодательства;

-осуществляют мониторинг средств массовой информации в целях выявления возможных нарушений законодательных правил агитации;

-рассматривают жалобы на нарушения прав граждан при проведении агитации[260].

Осуществление избирательными комиссиями контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации требует от самих комиссий неукоснительного исполнения закона, в том числе в части принимаемых ими мер реагирования при выявлении фактов противоправной агитационной деятельности. Избирательные комиссии во взаимодействии с правоохранительными органами, судами, органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, должны принимать меры по устранению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов в целях обеспечения законности в ходе избирательного процесса, проведения свободных и справедливых выборов, отвечающих международным избирательным стандартам и требованиям федеральных законов. Кроме того, избирательные комиссии должны проводить информационную работу по разъяснению порядка надлежащего исполнения участниками избирательного процесса требований, предъявляемых законодательством о выборах к изготовлению, распространению агитационных материалов, проведению предвыборной агитации иными методами, направленную на предупреждение нарушений в данной сфере.

Предвыборная агитация является предметом мониторинга, в первую очередь, избирательных комиссий.

Анализ материалов правоприменительной практики избирательных комиссий позволил выявить многочисленные спорные ситуации, связанные с нарушениями прав субъектов предвыборных агитационных общественных отношений. Полагаем, существует две возможные причины наличия данных проблем.

Во-первых, в последние годы все более заметной тенденцией является нестабильность избирательного законодательства, в том числе и законодательства в сфере предвыборной агитации.

В полной мере данную тенденцию можно проследить на примере эволюции законодательного регулирования голосования на выборах «против всех кандидатов» и, соответственно, предвыборной агитации, побуждающей к такому голосованию.

До 2006 года в избирательном законодательстве содержались нормы, позволяющие избирателю выразить свою волю в ходе голосования путем заполнения в бюллетене графы «против всех кандидатов», а также нормы, предполагающие возможность одноименной предвыборной агитации.

Однако в 2006 году данные предписания были исключены из законодательных актов, посвященных выборам, в связи с тем, что Конституционный Суд Российской

Федерации Постановление от 14 ноября 2005 года № 10-П1 несмотря на то, что признал их соответствующими Конституции Российской Федерации, счел необходимым условием реализации разработку норм, призванных урегулировать порядок осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов. Законодатель, видимо, ввиду невозможности разработки такого порядка, положения о голосовании и ведении предвыборной агитации против всех кандидатов отменил. Однако в 2014 году рассматриваемые правовые нормы опять были включены в законодательство, но механизм их реализации остался неразработанным до настоящего времени. Полагаем, что законодатель не учел в данном случае объективные закономерности развития конституционно-правового института предвыборной агитации и создал поле для возможных злоупотреблений (в том числе финансовых), которые не всегда будет представляться возможным расценить в качестве нарушений ввиду отмены запрета на агитацию против всех кандидатов.

И если ранее избирательные комиссии однозначно оценивали агитационные материалы, содержащие призывы к голосованию против всех кандидатов в качестве противоправных[261] [262], то теперь такой юридической возможности у них не будет.

На наш взгляд, предвыборная агитация против всех кандидатов является недопустимой, так как цель ее - добиться ситуации признания выборов несостоявшимися, что идет в разрез с реализацией одной из конституционно закрепленных форм народовластии - свободными выборами.

На примере данной проблемы видим, что законодателем не была учтена конституционная основа правового института предвыборной агитации, был нарушен баланс конституционно защищаемых ценностей - свободы слова и свободных выборов. Ввиду сказанного, в будущем могут возникнуть многочисленные споры, связанные с условиями выпуска и распространения агитационных материалов, содержащих призывы голосовать против всех кандидатов.

Второй причиной нарушений прав субъектов предвыборных агитационных общественных отношений является недостаточная правовая урегулированность ряда этих общественных отношений (общественные отношения, связанные с распространение материалов, способных оказать влияние на волеизъявление избирателей, но изготовленные до официального начала агитационного периода; общественные отношения по

информированию избирателей; предвыборная агитация с использованием современных технологий и др.).

Для устранения названной проблемы нами предлагается расширение сферы правового регулирования предвыборной агитации. Полагаем, только таким путем можно устранить законодательные несовершенства,

порождающих правовую неопределенность и сократить число избирательных споров на практике. Однако, следует учитывать, что в качестве результата реализации данного направления развития института реальна возможность наступления негативных последствий в виде смены общедозволительного типа правового регулирования на разрешительный. Такой вывод объясняется возможным сужением сферы предвыборных агитационных общественных отношений, свободной от правовой регламентации. Расширение области правового воздействия неизбежно влечет за собой увеличение числа обязывающих и запрещающих норм. Не стоит забывать при этом о необходимости сохранения общедозволительной направленности исследуемого института ввиду того, что в его основе лежит конституционно закрепляемая и гарантируемая свобода выборов.

Ввиду сказанного, полагаем, что решить некоторые проблемы агитационной деятельности избирательные комиссии могут самостоятельно, даже в отсутствие детальных законодательных регламентаций.

Сама деятельность субъектов предвыборной агитации становится предметом рассмотрения уполномоченных органов (судов, избирательных комиссий) гораздо реже, чем результаты этой деятельности (то есть средства объективации тех или иных поведенческих актов). Существующие в настоящее время технологии аудио- и видеофиксации вполне способны отобразить и представить для правового анализа агитационную деятельность как непрерывный (в течение заданного промежутка времени) процесс. При этом, каждый поведенческий акт (деятельность) имеет свойство однократности и уникальности, в то время как информация, объективированная на каком-либо информационном носителе, является неизменной и рассчитана на многократное восприятие и применение (например, листовка, видеоролик, баннер и др.).

Следовательно, более распространенным в практике деятельности избирательных комиссий является правовой анализ результатов агитационной деятельности, то есть информации (текстовой, графической и иной), объективированной в виде агитационного материала, газетной статьи, теле- или радиопередачи, видеоролика и т.п. В таком случае правоприменителю (в том числе и избирательной комиссии) для признания агитации незаконной необходимо установить два вида обстоятельств:

1. Наличие в анализируемом агитационном материале, газетной статье, теле- или радиопередаче, видеоролике признаков предвыборной агитации, предусмотренных статьей 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ (содержательный критерий).

2. Наличие деятельности по доведению до избирателей в период избирательной кампании информации, способствующей (например, распространение изготовленного агитационного материала, публикация в

СМИ статьи на предоставленной кандидату или партии печатной площади, трансляция в теле- или радиоэфир агитационного ролика и т.п.) - то есть соответствие данной деятельности определению предвыборной агитации, предусмотренному статьей 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ (формальный критерий). Установлению и доказательству подлежит наличие в этой деятельности специальной агитационной цели - цели побудить избирателей к голосованию за или против кандидата, списка кандидатов.

На необходимость учета наличия именно этого критерия - агитационной цели, при определении информационного или агитационного характера материалов неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации[263].

Избирательным комиссиям, имеющим основания полагать, что те или иные материалы, распространяемые через СМИ, содержат признаки предвыборной агитации, в тех случаях, когда самостоятельное решение вопроса о наличии агитационной цели вызывает затруднения, можно рекомендовать передавать соответствующие дела на рассмотрение судам в порядке административного судопроизводства.

При оценке материалов и сообщений СМИ с точки зрения соблюдения порядка проведения предвыборной агитации избирательным комиссиям рекомендуется руководствоваться следующими критериями, свидетельствующими о наличии агитационной цели в деятельности субъектов избирательного процесса:

- наличие вопросов журналиста к интервьюируемому, носящих «провокационный» характер, то есть предполагающих ответ, способный иметь агитационный эффект (особенно, если интервьюируемый относится к категории лиц, которым запрещено проведение предвыборной агитации, например, является лицом, замещающим государственную должность). Примерами таких вопросов могут служить вопросы: «За кого Вы будете голосовать на предстоящих выборах?», «Какой политической партии Вы отдаете предпочтение?», «Что, по Вашему мнению, ждет страну (область, город и т.п.) в случае победы на выборах кандидата N (политической партии N)?», «Чья победа на выборах наиболее желательна?» и т.п.;

- выбор журналистом (редакцией) «провоцирующих» тем для интервью (например, интервью с губернатором области, посвященное теме текущей избирательной кампании по выборам депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти области и расстановке политических сил на этих выборах); явная неадекватность освещения какого- либо события (предвыборного мероприятия того или иного кандидата, избирательного объединения) информационному поводу. Это может проявляться как в чрезмерном освещении незначительного события, так и в замалчивании информации о явно вызывающем общественный интерес событии. При этом, однако, необходимо учитывать были ли представители организаций, осуществляющих выпуск средства массовой информации, своевременно уведомлены о соответствующем предвыборном мероприятии; систематичное (в нескольких номерах периодического печатного издания, нескольких выпусках теле- или радиопередачи) и тенденциозное (с устойчивым преобладанием позитивных или же негативных оценок) освещения конкретной, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений, темы одним автором (скорее - агитационная цель автора, хотя не исключена и цель редакции);

- явно тенденциозная компиляция материалов разных авторов, посвященных конкретной, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений, теме (скорее - агитационная цель редакции, хотя не исключена и цель отдельных авторов); систематическое описание на протяжении длительного времени (но в рамках избирательной кампании) возможных последствий дальнейшего —ахождения у власти” определенного лица или политической силы или —рихода к власти” иного лица, иной политической силы; чрезмерно частое появление в печати или эфире аналитических материалов, посвященных выборам (точнее - избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений), специальных информационно-аналитических программ, на которые не распространяются требования к информационным программам в сфере информирования избирателей, что и может быть использовано с агитационной целью.

Возникает довольно большое число споров, связанных с правовой природой агитационных материалов, которые изготавливаются до начала избирательной кампании, а также с оплатой подобных материалов. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ избирательная агитационная деятельность в интересах кандидатов, списков кандидатов должна оплачиваться из средств избирательных фондов соответствующих кандидатов и избирательных объединений, которые создаются только после прохождения последними процедуры уведомления избирательных комиссий соответствующего уровня, то есть после получения статуса кандидатов и избирательных объединений. В практике российских выборов, вместе с тем, очень много примеров использования агитационных материалов, изготовленных до начала избирательной кампании. Решения судебных и административных органов по указанным спорам не однообразны. В одних случаях распространения агитационных материалов, изготовленных до образования избирательного фонда, считается допустимым, в других - признается нарушением законодательства.

Так, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Г осударственной Думы Астраханской области четвертого созыва (соответствующее Постановление о назначении выборов опубликовано 4 июля 2006 года), с июля 2006 года Всероссийской политической партией «Единая Россия» на рекламных конструкциях размещались информационные материалы о проектах политической партии, с указанием ее символики. Указанные рекламные конструкции находились в пользовании Астраханского регионального отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия» на основании договора аренды от 1 июля 2006 года. После приобретения Астраханским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» статуса избирательного объединения (уведомление в избирательную комиссию Астраханской области о выдвижении списка кандидатов поступило 2 августа 2006 года) информационные материалы на рекламных конструкциях, право пользования на которые приобретено до начала агитационного периода, продолжали находиться. По данному факту избирательное объединение «Астраханское областное отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» обратилось в Избирательную комиссию Астраханской области. Однако постановлением от 18 августа 2006 года избирательной комиссии Астраханской области в удовлетворении требований избирательного объединения было отказано. Данное постановление обжаловалось в судебном порядке. Но в судах первой и кассационной инстанции доводы заявителя не были признаны обоснованными и Постановление избирательной комиссии Астраханской

области признано законным1.

К аналогичным выводам пришли избирательная комиссия

Архангельской области, избирательная комиссии Калининградской области,

2

избирательная комиссия Кировской области .

В то же время, есть примеры признания избирательными комиссиями нарушениями законодательства о выборах фактов использования материалов, оплаченных не из средств избирательного фонда, выпущенных до официального начала агитационного периода с соответствующим признанием их агитационного характера.

24 сентября, 1 октября и 8 октября 2003 года в газете «Меридиан Белгород-Старый Оскол» были опубликованы материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, в то время как официально агитационный период в СМИ по выборам депутатов Государственной Думы 4 созыва по действовавшему на момент правонарушения законодательству начинался за 30 дней до дня голосования (т.е. 7 ноября 2003 года). По данному делу 17 декабря 2003 года Прокуратурой города Белгорода было возбуждено дело об административном правонарушении в отношении главного редактора газеты, а 16 февраля 2004 года мировым судьей судебного участка №6 Западного округа г.Белгорода главный редактор был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.1 КоАП РФ

3

(проведение предвыборной агитации вне агитационного периода) .

Сходная мотивировка содержится в актах избирательной комиссии

Республики Калмыкия1.

Агитация в СМИ за пределами законодательно определяемого агитационного периода (28 дней до дня голосования), как правило, однозначно признается незаконной, при условии, что избирательная комиссия признает указанные материалы агитационными[264] [265] [266].

Избирательная комиссия Ивановской области в период подготовки и проведения выборов депутатов Г осударственной Думы Федерального собрания Российской Федерации пятого созыва дала однозначный ответ на вопрос о природе материалов, размещенных политическими партиями до выдвижения списков кандидатов (которые комиссией названы «политической рекламой»). В Постановлении от 26 сентября 2007 года №7/54-4 Избирательной комиссии Ивановской области говорится, что такие материалы после начала предвыборного агитационного периода становятся

3

предвыборными агитационными .

По утверждению Е.И.Колюшина не может считаться предвыборной агитацией деятельность, которая по формальным критериям похожа на агитационную, но осуществляемая до официального начала избирательной кампании (до официального опубликования решения о назначении выборов). Аналогичная деятельность, проводимая после начала избирательной кампании, но до начала агитационного периода является незаконной предвыборной агитацией[267].

Нам близка данная точка зрения. Однако, полагаем, в каждом конкретном случае рассмотрения правоприменительными и судебными органами избирательных споров по поводу распространения материалов, изготовленных до официального начала избирательной кампании, следует принимать во внимание возможность оказания ими влияния на волеизъявление избирателей. В случае наличия такой возможности, признавать их незаконными материалами предвыборной агитации.

Относительно проведения предвыборной агитации посредством сети «Интернет», на наш взгляд, избирательным комиссиям следует руководствоваться тем, что интернет-сайты следует оценивать в качестве средств массовой информации (как форму распространения предназначенных для неопределенного круга лиц материалов); во-вторых, применять к размещению материалов в «онлайновых» СМИ (периодические печатные издания в Интернете, Интернет-радио, Интернет-телевидение), официально зарегистрированных в таком качестве, положения избирательного законодательства, регулирующие предвыборную агитацию в СМИ; в-третьих, в отношении материалов, представленных на Интернетресурсах, официально не зарегистрированных в качестве СМИ, применять положения статьи 54 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся выпуска и распространения аудиовизуальных и иных агитационных материалов.

При обнаружении фактов ведения незаконной предвыборной агитации в сети «Интернет» избирательным комиссиям следует либо направлять самостоятельные требования администрациям сайтов о прекращении распространения материалов, либо обращаться органы внутренних дел, инициируя тем самым принятие ими адекватных правонарушению мер, в том числе мер ответственности.

В сфере выпуска и распространения «совместных» агитационных материалов рекомендуем избирательным комиссиям обращать внимание на

соблюдение следующей последовательности действий субъектов избирательного процесса по их изготовлению и распространению «совместного» агитационного материала:

1. Принятие решения о выпуске «совместного» агитационного материала, согласование выпуска данного материала со всеми субъектами (кандидатами, избирательным объединением), чья агитация будет содержаться в данном материале. Составление и заключение договора на изготовление материала (в качестве «Заказчиков» в данном договоре должны фигурировать все участвующие субъекты - кандидаты, избирательное объединение).

2. Верстка макета агитационного материала. Указание в его «выходных данных» сведений обо всех заказчиках данного материала, сведений об оплате изготовления за счет средств избирательных фондов всех субъектов «совместного» агитационного материала.

З.Определение пропорционально площади (долей, объемов) предвыборной агитации каждого из субъектов в общем объеме «совместного» материала. Выставление организацией или лицом, оказывающими услуги по изготовлению, счетов каждому из субъектов материала.

4.Оплата изготовления «совместного» агитационного материала за счет средств избирательных фондов всех субъектов (кандидатов, избирательного объединения) - на условиях предварительной оплаты. Только после выполнения данного требования всеми субъектами возможно фактическое изготовление «совместного» материала.

5. Подписание в печать макета материала. Изготовление «совместного» агитационного материала.

6. Уведомление соответствующей избирательной комиссии о выпуске и распространении «совместного» агитационного материала - направление в избирательную комиссию (согласно пункту 3 статьи 54 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») экземпляров печатных материалов или их копий, экземпляры аудиовизуальных материалов, фотографий иных материалов предвыборной агитации до начала их распространения; представление вместе с указанными материалами сведений о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), их изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего). Эти требования должны быть выполнены каждым из субъектов «совместного» агитационного материала. Если избирательные комиссии различны, уведомление (и передача экземпляров агитационного материала) должно производиться в отношении каждой из избирательных комиссий. Только после выполнения данного требования всеми субъектами в полном объеме, возможно распространение такого агитационного материала.

7. Распространение «совместного» агитационного материала на территории соответствующего избирательного округа.

При этом необходимо учитывать, что типографская организация или лицо, оказывающее услуги кандидатам (избирательным объединениям) по изготовлению агитационных печатных материалов, должно удовлетворять требованиям пункта 1.1 статьи 54 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в отношении каждого вида выборов, субъекты которых участвуют в «совместном» агитационном материале. То есть типография должна в установленные законом сроки выполнить обязанность по опубликованию своих расценок на оказываемые услуги и уведомить все избирательные комиссии, организующие выборы - только тогда данная типографская организация или индивидуальный предприниматель получает возможность изготавливать «совместные» агитационные материалы для кандидатов и избирательных объединений, участвующих в разных выборах.

<< | >>
Источник: Попова Олеся Олеговна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме §3. Рекомендации по совершенствованию деятельности избирательных комиссий в сфере предвыборной агитации:

  1. Опубликование предвыборной программы и ее представление в избирательную комиссию
  2. Статья 5.3. Неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума. Непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума Комментарий к статье 5.3
  3. Глава 3. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации на современном этапе конституционного развития России
  4. Глава V. Избирательная кампания и предвыборная агитация
  5. § 3. Финансирование предвыборной агитации и правила ведения агитации
  6. Чем больше спектр способов, форм и методов предвыборной агитации, тем больше у кандидата, избирательного объединения возможностей довести до избирателя нужную информацию
  7. Предвыборная программа статьей 48 ФЗ «О гарантиях» не должна быть 189 отнесена к предвыборной агитации
  8. Статья 5.11. Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом Комментарий к статье 5.11
  9. Финансирование деятельности избирательных комиссий
  10. Предвыборная агитация
  11. Статья 5.10. Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах Комментарий к статье 5.10
  12. Определение предвыборной агитации,
  13. Статья 5.8. Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и(или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях Комментарий к статье 5.8
  14. Правовой режим предвыборной агитации
  15. Понятие предвыборной агитации и принципы ее проведения
  16. Форма предвыборной агитации
  17. Статья 5.10. Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах.