13.3. Политика занятости

Политика занятости на Западе

В различных странах в различных экономических услови­ях отношение к безработице неоднозначное.

Активное вытеснение работников из производства впери-од промышленной революции обусловило исследование меха­низмов ее уменьшения.

Классики воспринимали рыночную экономику как саморе­гулирующуюся систему, способную развиваться "саму по себе", в которой полная занятость является нормой. Помощь государ­ства в функционировании экономики рассматривалась излиш­ней.

Неоклассики считали, что рынок труда, как и другие рын­ки, действует на основе ценового равновесия, роль которого в данном случае выполняет заработная плата. По их мнению, именно с помощью заработной платы поддерживается равно­весие спроса и предложения рабочей силы, при котором безра­ботица невозможна. Несовершенства рынка приводят к откло­нению заработной платы от равновесного уровня, что обуслов­ливает безработицу.

Кейнсианский подход резко отличается от неоклассичес­кого. Его сторонники рассматривали рынок труда как явление постоянного и фундаментального неравновесия. Считали зара­ботную плату жестко фиксированной, а следовательно, не мо­гущей выступать регулятором рынка. Роль регулятора отводи­ли государству, которое, уменьшая или увеличивая совокупный спрос, может ликвидировать неравновесие. Например, снижая налоги, государство стимулирует рост спроса и потребления, что приводит к росту производства и занятости. Таким образом, спрос на рабочую силу регулируется не колебаниями рыночных цен на труд, а совокупным спросом.

Близкие позиции занимают монетаристы. Как и кейнсианцы, они исходят из жесткой системы цен на рабочую силу, предпосылки их однонаправленного повышательного движения. Они допускают некий естественный уровень безработицы, от­ражающий структурные характеристики рынка труда. Вместе с тем для "уравновешивания рынка" считают необходимым при­менение инструментов денежно-кредитной политики, которые позволят стимулировать инвестиционную и деловую активность и таким образом увеличить занятость в стране.

Как кейнсианский, так и монетаристский подходы ориен­тировались на государственные механизмы регулирования за­нятости, допускали неполную занятость.

Практика подтвердила недостижимость полной занятости. Попытки ее установления приводят лишь к кратковремен­ному снижению уровня безработицы, за которым следует его рост.

В связи с недостижимостью полной занятости было "уточ­нено" понятие "полная занятость", под которой в современ­ных условиях подразумевается соответствие численности ра­ботающих, желающих трудиться и ищущих работу коли­честву рабочих мест, за вычетом естественной безработи­цы, определенной с учетом сегодняшних реалий во многих стра­нах на уровне 6%.

Отмеченная корректировка имеет определенное нефор­мальное значение, требующее учета при определении направ­лений деятельности в области политики занятости.

Фрикционная и структурная безработица являются след­ствием постоянной динамики общественного прогресса и субъективных предпочтений, они не имеют, как правило, одноразово­го взрывного роста, поэтому требуют достаточно мягких, воз­можно традиционных форм регулирования.

Вместе с тем циклическая безработица, носящая "взрыв­ной" характер, приводит к единовременному массовому "выб­росу" людей из производства, что требует других механизмов, стимулирующих массовые работы, значительные денежные вливания и т.

В связи с недостижимостью полной занятости, реальнос­тью различных форм безработицы правительства стран опре­деляют соответствующие специфике страны направления по­литики занятости, как правило, также имеющие различные формы, ориентированные на условия экономической динами­ки, связанные с "привлечением" или "выбрасыванием" рабочей силы.

Ранее всего политика занятости была разработана и прак­тически осуществлена вЗО-40-егг. в США, где, по имеющимся оценкам, в период Великой депрессии около 25% населения со­ставляли безработные.

"Новый курс" Рузвельта (1933-1938) включал ряд мероп­риятий по регулированию занятости. В частности, в соответ­ствии с курсом широкое распространение в США получили об­щественные работы, сыгравшие важную роль в сокращении без­работицы, стимулировании спроса.

В последующий период на Западе была разработана полу­чившая широкое распространение система социальных амор­тизаторов, применяемых для обеспечения экономической бе­зопасности трудящихся. Она включает три блока амортизато­ров.

1. Регулирование занятости, предполагающее:

• законодательное сокращение продолжительности рабо­чего дня и рабочей недели в период массовой безработицы;

• рекомендации предприятиям "разделения рабочих мест" между работниками для увеличения занятости;

• досрочное увольнение на пенсию работников государ­ственного сектора, не дослуживших до пенсии 2-3 г.;

• создание новых рабочих мест;

• организацию общественных работ, особенно для хрони­чески безработных и молодежи;

• сокращение предложения рабочей силы за счет ограни­чения иммиграции иностранных рабочих и т. д.

2. Биржи труда, осуществляющие посредничество между предпринимателями и лицами, находящимися в состоянии по­иска работы, способствующие трудовому найму. Занимаясь трудоустройством, они изучают и аккумулируют информацию о рынке рабочей силы, предоставляют ее желающим найти ра­боту, осуществляют профессиональную ориентацию молодежи.

3. Фонды страхования по безработице, из которых поте­рявшим работу оказывается материальная помощь. Порядок формирования и выплаты пособий из фонда в различных стра­нах имеет свои особенности.

Система амортизаторов "смягчает" негативные послед­ствия потери работы, выступает гарантом экономической безо­пасности трудящихся.

Ряд направлений федеральной политики в совокупности с мерами индивидуального стимулирования используются на ре­гиональных уровнях для противодействия безработице.

Наибольшую активность на местных уровнях проявляют предприниматели, в случае необходимости - муниципалите­ты, которые реализуют значительный комплекс мероприятий с целью формирования спроса на рабочую силу. При этом дости­гается конкурентоспособность предприятия, обеспечивающая получение прибыли.

Можно выделить ряд важнейших направлений политики формирования спроса на рабочую силу:

1) сохранение и модернизация рабочих мест, создание но­вых и ликвидация излишних, неэффективных;

2) создание рабочих мест на основе развития предприни­мательства, как правило малого, благодаря которому, например в США, создаются восемь из десяти новых рабочих мест;

3) организация оплачиваемых общественных работ - т. е. предоставление безработным временной работы, связанной

со строительством, ремонтом, уборкой, обслуживанием объек­тов, находящихся в ведении местных органов управления. Мас­штабы общественных работ и их конкретные виды определя­ются ситуацией на местном рынке труда, с учетом возможнос­тей состава лиц, нуждающихся в работе. В ряде стран, напри­мер ФРГ, выполнение характеризуемых работ распространя­ется также на предприятия, которые определяют круг работ, не входящих в их прямые обязанности, для чего организуют и оплачивают из средств предприятия рабочие места, на которые привлекаются безработные;

4) создание рабочих мест для лиц с ограниченной возможностью трудового потенциала.

Наряду с формированием спроса важным направлением является формирование предложения рабочей силы, которое отражает потребности и интересы работников, желающих по­лучить работу. Тут также можно выделить ряд направлений.

1) повышение профессионально-квалификационного уров­ня, создающее основы для выбора именно данного работника;

2) развитие самозанятости, предполагающее стимулирование различных направлений индивидуальной трудовой деятельности;

3) регулирование продолжительности участия в производ­ственном процессе с учетом индивидуальных способностей, "уникальности" рабочей силы и т. д.

Такая достаточно мобильная политика позволяет комплек­сно решать проблемы занятости значительной части населения, относящегося как к структурной и фрикционной, так и цикли­ческой безработице, выступающих в реальном процессе под об­щим флагом безработных.

Как правило, политика мест дополняет и конкретизи­рует политику федерального правительства, направленную на полную занятость, способствует реализации тезиса "безра­ботица на периферии ".

Политика занятости в современной России

В современной России проблемы занятости, появившиеся в период рыночных преобразований, также потребовали про­ведения политики занятости.

Переход к рыночным отношениям наряду с позитивными возможностями проявления индивидуализации, выбора места работы в соответствии с потребительскими предпочтениями и т. д. обусловил значительность негативов. Наиболее важный из них — безработица, которая за период преобразований при­обрела весьма значимые размеры.

Согласно статистическим данным, в период с 1990 по 2001 гг. имела место следующая динамика удельного веса безработных в численности экономически активного населения (см. табл.13.1)¹.

Таблица 13.1

Удельный вес безработных в численности экономически активного населения

Достаточно очевиден стремительный рост безработицы в ус­ловиях рыночных преобразований. Наиболее высокий уровень — 13,2% достигнут в 1998 г. В последующий период обозначилась тенденция вначале к ее понижению, потом стабилизации. При этом практически не снижаемый в течение десятилетия 9-про­центный уровень свидетельствует о ее застойном характере. На­стоящий довольно высокий уровень — около 9% адекватен при­мерно 7 млн. чел, что свидетельствует об актуальности решения этой важнейшей макроэкономической проблемы.

Статистика свидетельствует также о значимости нерегистрируемой безработицы, ее скрытом характере.

При этом основная масса неработающих не обращается за помощью в трудоустройстве, ориентируется на самозанятость, немалая часть, как вполне понятно, функционирует в теневом бизнесе, обеспечивающем получение достаточно высоких дохо­дов, что вызывает тревогу, требует совершенствования учет­ных механизмов.

Исследователи характеризуют тяжелые социальные по­следствия безработицы: падение морали, рост заболеваний и самоубийств, психический стресс и т. д., сравнивают цикличес­кую безработицу с настоящей социальной катастрофой.

Для смягчения негативов безработицы в России, как и в западных странах, разрабатывается и проводится в жизнь по­литика занятости.

В 1991 г. принят Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в после­дующий период в него вносились изменения и дополнения), ко­торым определены правовые, экономические и организацион­ные основы государственной политики в сфере занятости насе­ления.

Разработанную правительством политику занятости мож­но подразделить на две группы:

1) методы регулирования, направленные на снижение ес­тественного уровня безработицы;

2) методы, направленные на снижение уровня цикличес­кой безработицы.

Хотя фрикционная и структурная безработица, представ­ляющие естественную безработицу, являются неизбежным следствием общественного развития, проявления свободы ин­дивида, слишком высокий уровень естественной безработи­цы оказывает негативное влияние на социально-экономичес­кую ситуацию в

¹ См: Россия и страны мира. М: 2002. С. 63-69.

стране, поэтому общество заинтересовано в снижении этого уровня с помощью методов, которые не ограни­чивают свободу личности и не препятствуют прогрессивным структурным изменениям. К числу таких методов относятся:

• создание гибкой системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров, способной быстро приспособиться к структурным изменениям в спросе на рабочую силу;

• создание качественной и доступной общенациональной информации о наличии свободных рабочих мест;

• создание материальной поддержки лиц, проходящих про­фессиональную подготовку, вынужденных в связи с изменени­ем работы менять место жительства.

Методы сокращения циклической безработицы — это прежде всего методы стимулирования деловой активности в периоды кризисного спада, т. е. методы стимулирующей бюд­жетной, фискальной и кредитно-денежной политики.

В качестве таковых предусмотрены:

1) разработка мер финансово-кредитной инвестиционной и налоговой политики, направленных на рациональное размеще­ние производительных сил, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие временной и самостоятельной занятости, поощрение гибких режимов труда и другие меры, способству­ющие сохранению и развитию системы рабочих мест;

2) разработка и реализация федеральных и территориаль­ных программ содействия занятости населения;

3) создание Федеральной службы занятости населения, ко­торая отслеживает ситуацию на рынке труда, проводит мероп­риятия, способствующие занятости населения;

4)организация общественных работ, осуществляемая орга­нами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по предложению и при участии органов служ­бы занятости в целях обеспечения временной занятости насе­ления.

Государство гарантирует ряд видов социальной поддер­жки безработным:

• выплату пособий по безработице;

• выплату стипендий в период профессиональной подготов­ки, повышения квалификации, переподготовки по направлению службы занятости;

• возможность участия в оплачиваемых общественных работах;

• возмещение затрат в связи с добровольным переездом в другую местность для трудоустройства по предложению органов службы занятости.

Определены сроки выплаты пособий безработным, зареги­стрированным в региональных службах занятости - 12 месяцев. При этом первые три месяца выплачивается 75%, следующие 4 месяца - 60%, дальше - 45% уровня последней заработной платы.

После окончания срока выплаты пособий в случае необхо­димости могут оказываться различные виды материальной по­мощи - дотации или единовременные выплаты за пользова­ние жильем, услугами здравоохранения, образования, транспор­та, общественного питания и т. д.

Федеральная служба занятости, включающая многочис­ленную сеть региональных служб, явилась основной структу­рой, регулирующей отношения занятости в стране. Она решает следующие проблемы:

• определяет прогнозы состояния занятости населения;

• определяет размеры финансирования мероприятий по содействию занятости населения;

• организует профессиональную ориентацию, профессио­нальную подготовку, переподготовку и повышение квалифика­ции безработных граждан;

• организует общественные работы, т. е. временные рабо­ты, обеспечивающие занятость на предприятиях, находящихся в федеральной собственности, в субъектах федерации.

Общественные работы могут быть организованы для выпол­нения подсобных, вспомогательных и других неквалифициро­ванных работ по следующим направлениям:

• строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;

• проведение сельскохозяйственных мелиоративных работ;

• заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;

• строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников;

• озеленение и благоустройство территорий, зон отдыха и туризма;

• другие доступные виды деятельности.

В соответствии с Законом РФ "О занятости населения в Рос­сийской Федерации" был сформирован источник финансирова­ния деятельности Федеральной службы занятости — Государ­ственный фонд занятости (ГФЗН), который концентрировал сред­ства для финансирования мероприятий по содействию занятос­ти населения. Надо отметить, что уже в начальный период ре­альные поступления в фонд оказались далеки от нормативов, что обусловило "ужимание" средств для выплаты пособий. В насто­ящее время проблема источников финансирования мероприятий по содействию занятости населения остается актуальной.

Помимо Федеральной службы по труду и занятости, важ­ную роль в урегулировании трудовых отношений в настоящее время играет Федеральная миграционная служба.

Развитие рыночных отношений, усиление миграционных процессов обусловили необходимость содействия гражданам РФ в поиске работы за рубежом, учета и контроля за соблюдением условий заключенных трудовых контрактов.

В последние годы весьма актуальной для России оказалась проблема беженцев. Наряду с целым рядом организационных проблем она потребовала разработки и осуществления мер по привлечению и использованию труда иностранных граждан на территории РФ.

Сегодняшние реалии:

• громадное число безработных;

• значительный размер скрытой безработицы, свидетель­ством чему является разрыв между регистрируемой и реально существующей безработицей;

• в условиях затянувшегося спада производства и инвести­ционного кризиса — большие размеры застойной безработицы, многочисленность бродяг, люмпенов и т. д.

Позитивные преобразования в сфере трудовых отношений возможны лишь при радикальных структурных преобразова­ниях экономики, переходе на ресурсосберегающие параметры. Существенный вклад в решение проблемы могут внести совре­менные информационные и телекоммуникационные технологии. Новые виды услуг, распространяющиеся по сетям, могут создать значительное количество мест, о чем свидетельствует практи­ка развитых стран.

Основные термины и понятия

Естественная безработица - сумма структурной и фрик­ционной безработицы.

Наиболее общая причина безработицы - научно-техничес­кий прогресс, приводящий к замене живого труда машинным.

Уровень экономически активного населения - доля чис­ленности экономически активного населения в общей числен­ности населения.

Уровень безработицы - удельный вес безработных в чис­ленности экономически активного населения.

Экономически активное население - часть трудоспособ­ных граждан, предлагающих рабочую силу для производства товаров и услуг.

Экономически неактивное население - жители страны, не входящие в состав рабочей силы.«

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте сущность, показатели безработицы.

2. Охарактеризуйте основные формы безработицы.

3. Что понимается под естественной безработицей?

4. Охарактеризуйте важнейшие составляющие политики занятости на Западе.

5. Охарактеризуйте политику занятости в современной Рос­сии.

6. Какие формы безработицы, на ваш взгляд, наиболее ха­рактерны для сегодняшней России: фрикционная, структурная, циклическая, скрытая, застойная? Приведите аргументы.

Задача.

На основании данных (норма естественной безработицы - 6%, норма фактической безработицы - 8%, величина произве­денного ВВП - 600 млн. долл.) рассчитайте величину потенци­ального ВВП.

Задача.

Предположим, что норма естественной безработицы - 6%, норма фактической безработицы - 10%. Каким должен быть темп прироста ВВП, чтобы в течение 4 лет в стране была дос­тигнута полная занятость?

Тест.

В каких пределах должно устанавливаться пособие по без­работице:

а) на уровне прожиточного минимума;

б) на уровне минимальной заработной платы;

в) на уровне 70% реальной заработной платы;

д) по каким другим критериям.

Пол Самуэльсон:

• "Ставки заработной платы становятся устойчивыми в обстановке ухудшающейся конъюнктуры". Почему это положение должно все больше оправдываться?

ПолХейне:

• Рост уровня безработицы отражает не растущую нехватку рабочих мест, а скорее изменения в оценке ожидаемых выгод и издержек, с которыми связано поступление на работу или ее по­иски.

• Нам следует остерегаться обобщений. Как издержки по­ступления на работу, так и издержки отказа от нее для разных людей будут весьма различными в зависимости от таких факто­ров, как: квалификация, стаж, возраст, обязательства перед се­мьей, другие источники дохода и даже ценностные ориентации и взгляды тех, чьим мнением данный человек дорожит.

• Поскольку основные издержки безработицы связаны с уменьшением доходов, все, что сулит их сохранение в период отсутствия работы, должно увеличить уровень безработицы. Так, существенное расширение с 60-х гг. различных государственных пособий по социальному обеспечению, безусловно, способствова­ло росту безработицы.

• Уровень безработицы складывается из целого комплекса решений, которые принимаются и теми, кто предлагает свой труд, и теми, кто предъявляет на него спрос, причем все они учитыва­ют и ожидаемые издержки отказа от альтернативных возможно­стей в результате своих решений.