1.2.2. Бюджетный процесс и его участники

Каждый российский бюджет проходит ряд стадий, которые называются бюджетным процессом. Бюджетный кодекс РФ четко определяет порядок бюджетного процесса, его участников и их полномочия.

Бюджетный процесс включает: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета, отчет об исполнении бюджета, государственный и муниципальный финансовый контроль.

Участниками бюджетного процесса являются:

1) Президент РФ;

2) органы законодательной и исполнительной власти, денежно-кредитного регулирования (Банк России);

3) органы государственного и муниципального финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, Министерство финансов РФ и его структуры, к которым относятся Федеральное казначейство, соответствующие департаменты, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных и представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления);

4) государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств (министерства, ведомства, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, имеющие право распределения бюджетных средств бюджетополучателям);

5) бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

В демократическом обществе бюджетные приоритеты отражают волю граждан, выраженную через представителей политических партий в органах законодательной власти. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной политики бюджетные отношения и бюджетные приоритеты, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Исходной точкой отсчета для начала бюджетного процесса является ежегодное Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В нем обозначаются важнейшие приоритеты бюджетной политики на очередной финансовый год и на трехлетнюю среднесрочную перспективу. На основании этого послания с учетом прогнозов социально-экономического развития страны и ее регионов Правительство России, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления приступают к составлению проектов своих бюджетов.

За составление проекта федерального бюджета в Правительстве РФ отвечает Министерство финансов. Министерство финансов на основе макроэкономических показателей развития страны, рассчитываемых Министерством экономического развития и торговли, важнейших направлений денежно-кредитной политики, разрабатываемых Банком России, и других данных составляет проект федерального бюджета. Его основными характеристиками являются: общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит (профицит) бюджета.

Следующий этап – рассмотрение и утверждение бюджета. До 24 часов 26 августа текущего года Правительство России вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В течение суток Совет Думы на основании заключения Комитета по бюджету решает, принимать ли документ к рассмотрению либо возвращать Правительству РФ на доработку.

Если документ принимается к рассмотрению, его сразу рассылают во все комитеты Госдумы, в Совет Федерации, Счетную палату и другие ведомства для обсуждения и предоставления заключения.

Рассмотрение и утверждение федерального бюджета осуществляются вначале нижней палатой Федерального Собрания РФ – Государственной Думой, затем он передается на рассмотрение в верхнюю палату – Совет Федерации и, наконец, – Президенту РФ.

Государственная Дума рассматривает законопроект о федеральном бюджете в трех чтениях.

В первом чтении (оно должно состояться не позднее 30 дней со дня внесения проекта федерального бюджета Правительством РФ) главным является обсуждение и принятие основных характеристик федерального бюджета, которые будет невозможно изменить при последующих чтениях. К ним относятся общий объем расходов, доходов федерального бюджета, дефицит и источники его покрытия. Помимо этого, рассматриваются прогноз социально-экономического развития России, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации, программы внешних заимствований.

Во время первого чтения Госдума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ. В случае отклонения законопроекта в первом чтении формируется согласительная комиссия совместно с Правительством РФ либо Государственная Дума может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во втором чтении (в течение 35 дней после его принятия в первом чтении) утверждаются расходы федерального бюджета, т.е. определяются приоритеты по функциям государства: сколько будет потрачено на оборону, национальную экономику, социальную сферу, межбюджетные трансферты и пр.

В третьем чтении (в течение 15 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении) утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета. Именно в рамках третьего чтения сильно влияние отраслевых и региональных лоббистов, поскольку рассматривается множество поправок в рамках конкретного распределения бюджетных средств.

Термин «лобби» произошел от английского «division lobby» — по названию коридора в английском парламенте, в который депутаты выходят при голосовании. Термин «лоббизм» существует с 1830 г. Принято считать, что он наиболее развит в США, где с 40-х годов XX века действует специальный закон о лоббизме.

Лобби – это система групп с особыми интересами, которые оказывают влияние на представителей власти (законодательной, исполнительной, реже судебной) с целью принятия выгодного для них решения. Эти решения могут быть направлены на поддержку отдельных отраслей, регионов, предприятий, социальных групп и продиктованы заинтересованностью, а иногда и подкупом должностных лиц.

По сути, «лоббизм» и «лоббисты» существуют при любом политическом режиме. Однако только в условиях демократии возможно, чтобы легальный и профессиональный лоббизм стал одним из инструментов снятия конфликтов интересов и фактором повышения качества законодательного процесса.

Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой закон о бюджете направляется на рассмотрение в верхнюю палату Федерального Собрания – Совет Федерации и в случае его одобрения передается Президенту для подписания.

Аналогичным образом согласно Бюджетному кодексу РФ происходит принятие бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Следующим этапом бюджетного процесса является исполнение федерального и других бюджетов. Оно осуществляется всеми ветвями органов исполнительной власти Российской Федерации. Исполнение обеспечивается Правительством РФ, высшими исполнительными органами регионов, местной администрацией.

В мире существует несколько видов исполнения бюджета – банковский (через систему уполномоченных государством, т.е. специально отобранных, частных банков) либо казначейский – через систему специально создаваемых государственных структур – казначейств.

Организация исполнения бюджета в России возложена на соответствующие финансовые органы на основе казначейского метода – через органы федерального казначейства либо специально созданные региональные казначейства, подчиненные государству. Опыт перехода от плановой к рыночной экономике в России показал, что банковская система позволяет более эффективно использовать финансовые ресурсы, однако она ориентирована на получение максимальной коммерческой прибыли, что противоречит сути бюджетного процесса – своевременному и целевому финансированию малоприбыльных либо неприбыльных бюджетных расходов.

После кризиса 1998 г. был осуществлен переход от банковского к казначейскому исполнению бюджетов, что позволило существенно повысить своевременное, целевое расходование средств, прозрачность и сохранность бюджетных ресурсов.

Завершается исполнение бюджетов составлением отчетов об использовании средств. Далее эти отчеты передаются в соответствующий представительный орган в форме проекта закона (решения) для утверждения как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Ежегодно Правительство России представляет в Государственную Думу и Счетную палату отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год в форме федерального закона.

На всех этапах бюджетного процесса осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль. Этим заняты Счетная палата России и ее региональные аналоги, осуществляющие внешний финансовый контроль, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а также другие структуры внутреннего ведомственного финансового контроля, органы федеральной и региональной исполнительной власти, органы местного самоуправления.