Председатель Правительства Республики назначается Главой Республики с согласия Государственного совета.

Руководители остальных органов исполнительной власти назначаются и освобождаются от должности Главой без учета мнения законодательного органа.

При такой системе органов исполнительной власти и порядке формирования в случаях ненадлежащего исполнения ими своих полномочий парламент республики практически лишен возможности применения к ним каких- либо мер конституционно-правовой ответственности.

Однако законодательный орган может проявить настойчивость и в течение трех месяцев повторно выразить недоверие руководителю Кабинета Министров республики. В этом случае Глава республики уже не может проигнорировать решение парламентариев и обязан освободить председателя правительства от должности. Подобное решение Главы влечет отставку всего состава высшего исполнительного органа республики.

Большая часть регионов устанавливает систему органов исполнительной власти специальным законом, что, как нам представляется, более всего соответствует положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. Так, в Алтайском крае она определена законом от 2 сентября 2015 г. «О системе органов

127

исполнительной власти Алтайского края» . Закон определяет, что систему органов исполнительной власти Алтайского края составляют:

- Правительство Алтайского края как высший орган исполнительной власти, возглавляемый Г убернатором края;

- краевые органы исполнительной власти;

- Администрация Губернатора и Правительства края;

- министерства, управления, инспекции, представительства, а также территориальные органы исполнительной власти Алтайского края.

Закон определяет, что структура, порядок формирования, полномочия Правительства края определяются Уставом и законом Алтайского края «О Правительстве Алтайского края». В свою очередь, краевые и территориальные органы исполнительной власти формируются, переименовываются и упраздняются Правительством.

Краевые органы исполнительной власти подчинены Правительству и ответственны только перед ним за выполнение порученных задач. ^[125]

Территориальные органы находятся в подчинении министерств края, в зависимости от их подведомственности.

Новый закон не устанавливает какие-либо возможности привлечения органов исполнительной власти края к мерам ответственности конституционноправового характера. В нем нет указаний на то, как организуется деятельность органов исполнительной власти Алтайского края, в каком порядке и кем они наделяются полномочиями, каков порядок взаимодействия между ними и с федеральными органами власти, как это было в предыдущем законе.

Более подробно правовой статус отдельных органов исполнительной власти и в целом система органов исполнительной власти определены в Законе Республики Татарстан от 6 апреля 2005 г. «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан»^[126]. В нем предусмотрена специальная глава, посвященная системе, структуре, статусу и полномочиям органов исполнительной власти Республики Татарстан.

- Кабинет министров (Правительство) республики;

- министерства и государственные комитеты;

- различные республиканские агентства;

- предусмотренные республиканским законом службы, инспекции, департаменты, главные управления, управления, комиссии, а также другие органы исполнительной власти республики;

- представительства Республики Татарстан.

Из буквального смысла указанной статьи следует, что Президент республики, поскольку возглавляет систему органов исполнительной власти, должен являться частью этой системы. Однако такая формулировка не допускает однозначного толкования в отношении главы республики. Данная неопределенность подтверждается и тем, что Конституция Республики Татарстан определяет статус Президента как главы государства и высшего должностного лица республики (ст. 89), а не как главу исполнительной власти или руководителя

высшего исполнительного органа государственной власти.

Правовое положение Правительства Республики Татарстан и в Конституции

республики, и в вышеуказанном законе определено как исполнительный и распорядительный орган государственной власти без статуса «высшего органа исполнительной власти». Такая формулировка, как нам кажется, не в полной мере соответствует Федеральному закону от 6 октября 1999 г.

Кабинет министров Татарстана несет ответственность только перед Президентом республики, а не перед парламентом. Тем не менее у законнодательного органа субъекта есть возможность привлечения к конституционноправовой ответственности отдельных членов правительства в виде применения такой санкции, как выражение недоверия. Государственный совет Республики Татарстан может применить такую санкцию, как уже было отмечено, к Премьер- министру республики и его заместителям, что влечет их немедленную отставку (ч. 4 ст. 101 Конституции).

Институт выражения недоверия должностным лицам органов исполнительной власти как мера привлечения к конституционно-правовой ответственности еще недостаточно изучена и проработана как в теоретическом, так и в практическом плане. Это прежде всего связано с тем, что в практике деятельности органов законодательной власти он также используется нечасто. К тому же законодательно не прописаны общие подходы к определению оснований и механизма его реализации. Как правило, эти вопросы закреплены в регламен - тах парламентов регионов. При этом следует иметь в виду, что механизм его реализации значительно отличается в различных субъектах Федерации. Так,

129

Регламент Государственного Совета Чувашской Республики ограничился ^[127] одной статьей (ст. 104), определив в общем виде, что в соответствии с пунктом 4 статьи 91 Конституции Чувашской Республики законодательный орган по предложению не менее одной трети от числа избранных депутатов или по предложению не менее двух комитетов Г осударственного совета может выразить недоверие, как уже отмечалось, только Председателю Правительства.

Решение вопроса о недоверии парламентом членам Правительства

130

прописано в Регламенте Государственного собрания Республики Марий Эл . Здесь также предложение об отставке, подписанное группой депутатов численностью не менее одной трети от числа избранных, вносится в форме мотивированного письменного заявления. В повестку дня сессии данный вопрос включается только в том случае, если он рассмотрен и поддержан всеми комитетами Г осударственного собрания.

На заседании члену Правительства республики предоставляется право выступить с сообщением по поводу внесенного предложения о выражении ему недоверия. В ходе обсуждения данного вопроса депутаты могут задавать ему вопросы, выслушать его объяснения, высказаться за или против выражения недоверия. Недоверие члену Правительства, выраженное большинством от числа избранных депутатов, влечет его отставку.

131

В Регламенте законодательного органа власти Республики Саха (Якутия) предусмотрена специальная глава, регулирующая порядок выражения недоверия Правительству Республики. Предложение о выражении недоверия Правительству, которое преследует цель отправки его в отставку, вправе внести в законодательный орган парламентарии численностью не менее одной трети от установленного количества депутатов. Оно затем направляется на заключение специальной комиссии, которая образуется из депутатов.

Указанная комиссия проверяет, насколько обоснованно парламентарии ^{[128] [129] выразили недоверие Правительству. Также в процессе работы комиссии проверяется соблюдение кворума, правильность подсчета голосов, соблюдение и других процедурных норм, установленных Регламентом. Она также заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могли бы сообщить что-либо о фактах, положенных в основу выражения недоверия Правительству. При рассмотрении соответствующих документов Комиссия, заслушивает представителя Правительства Республики. Таким образом, она подробно изучает наличие конкретных обстоятельств, на основании которых было выражено недоверие Правительству, и соблюдение установленного порядка выражения недоверия.}

Члены комиссии могут иметь свое особое мнение по заключению комиссии. Они могут выступить с содокладами в процессе обсуждения. Решение о выражении недоверия Правительству принимается путем тайного голосования. Оно считается принятым, если за выражение недоверия проголосовало не менее двух третей парламентариев от установленного числа депутатов парламента.

На основании указанного постановления Г лава Республики может объявить об отставке Правительства Республики. Если он не согласится с решением парламента, то законодательный орган вправе повторно начать процедуру выражении недоверия Правительству по прошествии трех месяцев после того, как был рассмотрен данный вопрос. В случае повторного выражения парламентом недоверия Правительству Глава Республики обязан объявить об отставке Правительства Республики Саха (Якутия) в течение четырнадцати дней.

Приведенный анализ свидетельствует о том, что на уровне субъектов Российской Федерации вполне реально привлечь к конституционно-правовой ответственности органы исполнительной власти и отдельных их руководителей путем выражения недоверия и отправления в отставку. Основанием для этого, на наш взгляд, должны быть контрольные мероприятия со стороны парламента по отношению к органу или должностному лицу исполнительной власти. Для этого из числа депутатов необходимо создавать специальную комиссию, как это предусмотрено Регламентом парламента Республики Саха (Якутия), чтобы проверить наличие фактов нарушения законодательства или неудовлетворительного исполнения своих полномочий со стороны указанных органов и должностных лиц. Таким образом, мотивацией к выражению недоверия правительству субъекта или должностному лицу органа исполнительной власти, по нашему мнению, должен стать итоговой документ проверки специальной комиссии из числа депутатов парламента.

Данная ответственность является политической и может быть как коллегиальной (когда все правительство на основании решения парламента высшим должностным лицом отправляется в отставку), так и индивидуальной (в этом случае прекращаются полномочия отдельных членов правительства или руководителей органов исполнительной власти). Законодательное закрепление данных положений прежде всего зависит от политической активности самих региональных парламентариев, поскольку это не противоречит Федеральному закону от 6 октября 1999 г.

Указанный закон предусматривает конституционно-правовую ответственность также и высшего должностного лица, то есть руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, перед парламентом региона в виде выражения недоверия ему законодательным органом. Так, согласно части 2 статьи 19 парламенты субъектов Федерации вправе применить такие санкции в отношении высших должностных лиц в случаях:

- издания ими актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, конституциям (уставам) и законам регионов. Такие противоречия должны быть установлены соответствующими судами и если установленные противоречия не будут устранены высшим должностным лицом региона в месячный период с момента вступления в силу решения суда;

- если высшее должностное лицо допустило иное грубое нарушение, установленное судом, положений Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства России, конституции (устава) и законов региона и при этом данное нарушение повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

- когда высшим должностным лицом субъекта ненадлежаще исполняются его обязанности.

Первые два основания, предусмотренные в законе, не увязаны с контрольным процессом со стороны законодательного органа. Они весьма затруднительны для практической их реализации, поскольку связаны с принятием судебного решения. Данная процедура охватывает значительный временной

промежуток. Она достаточно сложна для реализации и малоэффективна.

Довольно проблематичным выглядит и третий вариант привлечения к

конституционно-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом своих обязанностей. Это прежде всего связано с тем, что вначале нужно определить, какие должны быть критерии оценки деятельности главы субъекта, какой орган должен дать оценку выполнения им своих обязанностей.

Тем не менее в ряде субъектов Федерации механизм выражения недоверия парламентом руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации нашел отражение в регламентах законодательных органов. Так, уже упомянутый Регламент Государственного собрания Республики Саха (Якутия) установил механизм выражения недоверия Главе Республики, во многом схожий с выражением недоверия Правительству Республики. Однако он содержит свои особенности.

В соответствии с указанным документом, инициатива выражения недоверия Главе Республики принадлежит не менее чем одной трети от установленного числа депутатов законодательного органа. Только в этом случае предложение об отрешении главы региона от должности может быть внесено в парламент. Оно должно основываться на тех нарушениях, которые перечислены в статье 19 указанного выше Федерального закона от 6 октября 1999 г., а также в конституционном законе Республики Саха (Якутия) «О Главе Республики Саха (Якутия)»^[130].

До вынесения на обсуждение законодательного органа данного вопроса специальная комиссия, образованная из числа депутатов, готовит свое

заключение. Она проверяет обоснованность выдвинутых претензий к Главе Республики, выявляет факты ненадлежащего исполнения им своих обязанностей. Комиссия также предлагает парламенту порядок обсуждения вопроса о недоверии к главе региона, вносит в законодательный орган проект постановления по этому вопросу.