§ 1. Общая характеристика средств нормативного и индивидуального регулирования в межбанковских расчетах
Общеизвестно, что нормы права содержатся в различных источниках правового регулирования: законах, подзаконных актах, правовых обычаях и т.п. Поэтому источники правового регулирования играют основополагающую роль в построении правового механизма.
Подходы к определению данной категории элементов правового механизма неоднозначны в разных странах, зависят от типа правопонимания, который, в свою очередь, формируется в соответствии с историческими предпосылками, уровнем социально-экономического развития общества, сложившейся правовой системой, уровнем интеграции государства в международное правовое пространство[198].
В советский период получил развитие и поддерживается большинством российских ученых так называемый нормативистский или легистский (позитивистский) тип правопонимания, согласно которому российское право основано на нормативных правовых актах и санкционированных государством правовых обычаях[199]. Таким образом, источники и формы права в отечественной юридической литературе нередко отождествляются и в большинстве случаев рассматриваются и исследуются как синонимы[200]. Кроме того, в литературе обосновывается мнение о том, что именно законодательство в форме законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательными органами власти и исполнительными органами, имеющими нормотворческие полномочия, является приоритетным источником права, с помощью которого регулируются общественные отношения[201]. Однако тенденции развития современных правовых систем, основанные на процессах глобализации, международной интеграции, неизбежности интернационализации регулирования торгово-экономических отношений, таковы, что акцент постепенно смещается в направлении сближения типов правопонимания, взаимной имплементации наиболее прогрессивных правовых идей и положений, что способствует изменению подходов к понятию источников права.
В России (и многих странах постсоветского пространства) отношения, имеющие предпринимательский характер, глубоко интегрированные в международное и межгосударственное экономическое пространство, так и не получили должного правового регулирования. Это, как известно, замедляет развитие национальной экономики и в некоторых случаях способствует исключению отдельных отраслей народного хозяйства страны из международного торгово-финансового оборота, что порождает их отставание. В связи с этим в российской юридической науке предпринимаются попытки переосмысления подходов к пониманию источников права.
Некоторые исследователи обоснованно предлагают в состав источников права, регулирующих предпринимательские правоотношения, включить не только национальные законы и иные нормативные правовые акты, издаваемые властными органами, имеющими нормотворческие полномочия, но и международные, наднациональные акты, правовые обычаи, принципы, правила, стандарты[202].
Все перечисленные источники права содержат правила поведения, обязательные для всех, т.е. нормы права. Поэтому независимо от формы выражения норм права, в которых они воплощены, их можно обобщенно назвать правовыми средствами нормативного характера.
Такая правовая позиция разделяется не всеми исследователями.
Некоторые из них полагают, что указанные источники, за исключением законов и подзаконных нормативных правовых актов, относятся к так называемому «неправу»[203], т.е. не рассматриваются в качестве нормативных актов. В целом в рамках данной научной дискуссии отметим фактическую нерешенность вопроса о составе источников права, правилах и процедуре их соединения в систему для построения эффективного, действенного механизма правового регулирования конкретных общественных отношений.В рамках настоящей работы для целей построения эффективного правового механизма межбанковских расчетов представляется обоснованным придерживаться широкой концепции понятия «нормативный правовой акт». Поэтому в дальнейшем к числу нормативных актов представляется обоснованным относить не только законы и иные подзаконные нормативные правовые акты. В эту категорию следует включить также иные формы выражения права, содержащие общеобязательные правила поведения, которые были изданы не органами конкретного государства, а различными национальными и наднациональными общественными объединениями, организациями и т.п. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что указанные негосударственные нормативные акты зачастую соблюдаются гораздо охотнее, чем «настоящие» законы.
Рассмотрим применимость предложенной концепции на примере правового регулирования межбанковских расчетов.
Межбанковские расчетные отношения имеют сложную структуру: с одной стороны, они обслуживают межхозяйственные и розничные безналичные расчеты, с другой - связывают между собой кредитные организации, обеспечивая устойчивость и стабильность банковской и денежно-кредитной системы страны. Поэтому и вопрос о составе источников, их системе, а также роли каждого из них в построении всего механизма правового регулирования межбанковских расчетных отношений является непростым.
Следует отметить, что сложившаяся в силу определенных историкополитических и экономических условий обязательность и в ряде случаев безальтернативность участия кредитных организаций в платежной системе Банка России, а также монополия двух международных платежных систем в розничном сегменте национальной платежной системы оказали существенное влияние на формирование системы источников регулирования данных отношений в России. К началу 2013 года была предпринята попытка аннулировать приоритет правил и договоров, разработанных Банком России и международными платежными системами, введено в действие специальное федеральное законодательство, упорядочивающее отношения участников платежных систем. В нем были закреплены и финансово-правовые средства регулирования, направленные на обеспечение бесперебойности переводов денежных средств. Однако построенный на основе нового законодательства правовой механизм не стал совершенным, о чем свидетельствуют события последнего времени. В частности, международные платежные системы Visa и Master Card фактически не только не выполнили требования федеральных законов и указаний Банка России как регулятора национальной платежной системы, но и инициировали изменение и упразднение некоторых содержащихся в них норм[204].
На действия международных платежных систем ЦБ РФ, Правительство РФ и Комитет по финансовому рынку Государственной Думы ФС РФ разработали ответные меры. Так, Федеральным законом от 05.05.2014 г. № 112- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О национальной платежной системе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[205] введена норма, предписывающая операторам платежных систем, не являющихся национально значимыми, внести на специальный счет в Банке России обеспечительный взнос в размере суммы переводов за два календарных дня. Причем проценты на денежные средства, полученные в качестве взноса, не начисляются, а сами денежные средства будут использованы для уплаты штрафа за приостановление или прекращение в одностороннем порядке оказания услуг платежной инфраструктуры участнику платежной системы и его клиентам. Размер штрафа может достигать 10 процентов от самого обеспечительного взноса за каждый день приостановления (прекращения) оказания платежных услуг. Руководство международных платежных систем Visa и MasterCard пришло к выводу о нецелесообразности выведения из оборота нескольких миллиардов рублей и безвозмездной аккумуляции на специальном счете в Банке России, поэтому приняло решение не выполнять требования новой ст. 82.4. Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также пригрозило уходом платежных систем с рынка платежных услуг России[206]. Это привело к новым изменениям вышеназванной статьи, предполагающим прямое участие Правительства РФ в установлении особенностей уплаты обеспечительного взноса (срок внесения которого перенесен до 31 октября 2014 года[207]), а также особенностей взыскания штрафа за невнесение или внесение его в неполном объеме[208].
Приведенный пример свидетельствует не только о нарушении логики действующего законодательства, «размывании» полномочий и ответственности за стабильность и развитие национальной платежной системы между Банком России и Правительством РФ[209], но и о недостаточной эффективности избранного правового механизма регулирования данных отношений.
Практика показала, что механизм правового регулирования межбанковских расчетов, построенный посредством национального законодательства, не будет эффективным, поскольку платежные отношения возникают между резидентами и нерезидентами как внутри страны, так и за ее пределами. Более того, малодейственные в отношении нерезидентов (как правило, транснациональных корпораций) финансово-правовые средства, имеющие запрещающий или обязывающий характер, для резидентов могут иметь негативные последствия, поскольку способствуют снижению предпринимательской активности, усугублению неопределенности процедур создания, распределения и использования фондов денежных средств, обеспечивающих исполнение платежных обязательств, монополизации деятельности. Таким образом, нужен иной подход к составу и структуре источников регулирования межбанковских расчетов, что должно способствовать повышению эффективности правового механизма.
Таким образом, основу современного правового регулирования межбанковских расчетов должны составлять не только нормы законодательства, хотя количество их по-прежнему велико, но также принципы правового регулирования, банковские обычаи, правила и стандарты платежных систем. Эти источники права названы в настоящей работе правовыми средствами нормативного характера.
Они составляют основу правового регулирования межбанковских расчетов, которое, однако, не может ограничиваться только ими, и должно быть дополнено за счет актов индивидуального характера.
Большинство ученых выделяют индивидуальное регулирование в качестве самостоятельного вида наряду с нормативным регулированием в правовом регулировании общественных отношений. При этом отмечается, «что нормативное и индивидуальное правовое регулирование как два вида правового регулирования не следует противопоставлять друг другу. Только при их взаимодействии и взаимосвязи возможно эффективное воздействие права на общественные отношения»[210].
Однако, в отличие от средств нормативного регулирования, индивидуальные акты не имеют общеобязательного характера. Они обязательны только для конкретных сторон правоотношения.
Законодательные источники правового регулирования межбанковских расчетов совместно с актами индивидуального регулирования взаимно дополняют друг друга и нередко составляют общую предпосылку для движения правового механизма путем перехода к его следующему этапу - этапу правоотношения.
К числу актов индивидуального регулирования межбанковских расчетов в настоящей работе отнесены договоры, профессиональное суждение Банка России и т.п.
В заключение обзора источников правового регулирования межбанковских расчетов необходимо указать на еще одну проблему формирования и применения нормативных правовых актов о расчетах и платежах. Дело в том, что правовая доктрина в станах общего права и романогерманской правовой семьи широко используется для формирования законодательства, гармонизации правоприменительной практики, в том числе судебной. Однако в России формально правовая доктрина не признается источником отечественного права, но взгляды и идеи, концепции и подходы к правовому регулированию, формируемые наиболее авторитетными учеными- юристами, фактически лежат в основе правотворческой и правоприменительной деятельности. Важным доктринальным результатом является разработанная и постоянно совершенствуемая система принципов, имеющая целевое значение, к которой обращаются правотворцы и правоприменители, позволяющая ответить на вопрос: зачем определенные общественные отношения подлежат регулированию, как надо урегулировать, что делать при наличии пробелов и противоречий в действующем законодательстве. К сожалению, доктрина в сфере переводов денежных средств формируется вслед за принятием основополагающих законов, образно выражаясь, «прилаживается» к ним, а не наоборот, предшествует формированию законодательной базы, что является одной из основных причин несогласованности отечественных законов, иных нормативных правовых актов в данной сфере, их противоречия основополагающим правовым принципам, целям. Стремление решить с помощью нормативных правовых актов, как правило, запретительного характера, общественно-политические проблемы, отношение к закону как к «скорой помощи» в любой неоднозначной ситуации приводит к нарушению системности правового регулирования и его неэффективности. В.П. Мозолин справедливо подчеркивал: «...если в первые годы или даже десятилетие развития российского законодательства некоторая поспешность могла оправдываться необходимостью заполнения пробелов новой правовой системы России, то сейчас в любом случае должен наступить период солидного, серьезного осмысления уже сформированных правовых институтов и крайне осторожного отношения к вновь принимаемому законодательству»[211].
Представляется обоснованным сделать достижения доктрины более востребованными в законотворческой деятельности и правоприменительной практике. Например, основополагающие принципы межбанковских расчетов могут формулироваться в доктринальных источниках (см. § 2 настоящей главы).
На основании изложенного допустим вывод, что основными регуляторами межбанковских расчетов являются средства нормативного характера (общеобязательные акты) и индивидуальные акты.
Еще по теме § 1. Общая характеристика средств нормативного и индивидуального регулирования в межбанковских расчетах:
- ГЛАВА 3. СРЕДСТВА НОРМАТИВНОГО ХАРАКТЕРА И ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ АКТЫ В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ
- § 6. Индивидуальные акты в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
- § 3. Роль юридических фактов в формировании правореализационных средств (правоотношений) в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
- § 2. Принципы платежного права в формировании средств правового регулирования межбанковских расчетов
- § 1. Понятие и классификация правовых средств в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
- ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ КАК СИСТЕМА ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ
- § 3. Соотношение частноправовых и публично-правовых средств в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
- Принципы построения механизма правового регулирования межбанковских расчетов.
- § 5. Правила платежных систем в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
- § 4. Договор о корреспондентских отношениях в механизме правового регулирования межбанковских расчетов
- Сиземова Ольга Борисовна. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБАНКОВСКИХ РАСЧЕТОВ, 2015
- § 1. Концепция платежного права и ее роль в построении механизма правового регулирования межбанковских расчетов
- § 4. Банковские обычаи в механизме правового регулирования межбанковских расчетов