Заключение

Исследование, проведенное в настоящей диссертационной работе, посвященной правовому регулированию конкуренции в сфере управления многоквартирными домами, позволило автору сделать следующие выводы и предложения.

Решение поставленных задач и достижение цели исследования определялись прежде всего комплексным характером диссертационной работы, что было связано как с содержанием проводимого исследования (анализировалась законодательная база, регулирующая конкурентные отношения на рынке управления многоквартирными домами; многообразие способов управления многоквартирными домами и множественность организационно-правовых форм субъектов, деятельность которых связана с управлением многоквартирными домами), так и с широким кругом исследуемых правоотношений, непосредственно связанных с конкуренцией в деятельности ЖКХ в целом и в сфере управления многоквартирными домами в частности.

Развитие предпринимательства зависит от состояния конкурентной среды как в целом в государстве, так и в определенной сфере рынка. При этом конкурентная среда как правовая категория нормами права не определена, несмотря на ее активное использование в законодательстве, что превращает категорию в абстрактный объект, пользоваться которым весьма затруднительно. Тем не менее отрицать наличие конкурентной среды невозможно, так как об этом говорит само существование рынка в России.

В работе дано авторское определение конкурентной среды. Под конкурентной средой в сфере управления многоквартирными домами следует понимать совокупность сложившихся условий, в которых действуют некоммерческие организации (ТСЖ либо жилищные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы), а также коммерческие организации и индивидуальные управляющие, имеющие разрешение на данный вид деятельности, предлагающие наилучшие условия по управлению многоквартирными домами, и их отношений в определенный период времени по поводу соперничества.

Автор отмечает, что доктрина выработала основные направления развития современной конкурентной среды, в основе которых лежат действенные правовые механизмы защиты конкурентных отношений. При всем этом существуют и пробелы в нормировании, например защиты пострадавших от недобросовестной конкуренции.

Исследование показало, что наиболее важное значение приобретает процесс формирования конкурентной среды в проблемных сферах экономики, к которым можно отнести ЖКХ в целом и сферу управления многоквартирными домами в частности. Автор делает вывод, что для развития конкурентной среды в этих отраслях экономики государству необходимо не только предупреждать и пресекать монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию управляющих организаций, но и ограничивать свои же органы и органы местного самоуправления в возможности каким-либо образом негативно влиять на конкурентные отношения.

Диссертант в работе отмечает, что процедура лицензирования, которую должны были пройти все управляющие организации до 1 мая 2015 г. и которая направлена прежде всего на прекращение деятельности в сфере управления многоквартирными домами лиц, неподготовленных для данной предпринимательской деятельности, не оправдала возложенных на нее надежд.

Несмотря на имеющуюся легальную дефиницию «конкуренция», в силу ее многогранности и изменчивости (зависимости от изменяющейся экономической и социальной обстановки в государстве и обществе) окончательного и достаточного определения данная категория не имеет.

Автор считает, что конкуренцию в исследуемой сфере необходимо определять с учетом общей направленности развития экономики через инновации и стратегию расширения перечня предоставляемых услуг.

В работе дано авторское определение конкуренции: конкуренцией в сфере управления многоквартирными домами является соперничество между коммерческими организациями и индивидуальными управляющими, имеющими разрешение на данный вид деятельности, за предоставление большего количества услуг, в том числе с возможностью создания новых товаров (работ, услуг), улучшения качества существующих товаров (работ, услуг), уменьшения себестоимости товаров (работ, услуг), посредством заключения договоров управления многоквартирными домами.

Недобросовестная конкуренция определяется федеральным законодателем через действия субъекта, открытый перечень которых содержится в специальном законе. Такое положение, по мнению автора, в сфере управления многоквартирными домами содержит большие риски, так как дает контролирующим и заинтересованным органам местного самоуправления вполне легальный механизм воздействия на управляющую организацию, заключающийся в расширении указанного перечня.

Также диссертант утверждает, что законодатель должен запрещать не просто действия, направленные на конкурентное преимущество, а действия, которые нельзя считать приемлемыми для рынка и которые не имеют ничего общего с экономическим развитием и предпринимательством.

По мнению автора, п. 9 ст. 4 Закона о защите конкуренции необходимо дополнить следующим абзацем: «нельзя считать недобросовестной конкуренцией действия хозяйствующих субъектов по созданию нового товара (работы, услуги), улучшению качества существующего товара (работы, услуги), уменьшению себестоимости товара (работы, услуги)».

Автор отмечает ограниченность конкурентных отношений, что указывает на несовершенство законодательства, регулирующего их. Диссертант считает, что причина такого положения кроется в привязанности российского права к западному. Г осударство слишком активно занималось рецепцией

антимонопольного права западных государств, при этом не развивало свои национальные конкурентные отношения. В итоге сложилась не очень подходящая для российской экономики модель регулирования конкурентных отношений — законодательство регулирует вопросы защиты конкуренции, но при этом не уделяет внимания развитию самой конкуренции.

Это привело к значительным законодательным пробелам в регулировании конкуренции, а отсутствие положительной тенденции в развитии конкурентных отношений порождает не всегда законную деятельность бизнеса, защищающего свой товар (работы и услуги). В данный момент процесс формирования законодательства, поддерживающего конкуренцию на рынке управления многоквартирными домами, далек до завершения, в том числе и из-за активного государственного регулирования или даже вмешательства.

Одной из самых больших проблем в конкурентных отношениях в сфере управления многоквартирными домами является отсутствие специальной ответственности поставщиков ресурсов. Автор считает, что в жилищное законодательство необходимо ввести самостоятельный институт гражданскоправовой ответственности ресурсоснабжающих организаций-монополистов.

Исследование показало, что государство, стараясь поддерживать определенный баланс интересов различных групп управляющих многоквартирными домами, законодательно устанавливает примат субъектов, созданных собственниками помещений в многоквартирных домах.

Однако на региональном и местном уровнях аффилированные к органам исполнительной власти или органам местного самоуправления управляющие организации фактически получают государственные или муниципальные преференции, что нарушает конкурентные права остальных участников рынка. Например, абсолютное большинство многоквартирных домов в городе Москве находится в управлении сети ГБУ «Жилищник», действующей на основании унифицированных уставов во всех районах города (в частности, в управлении ГБУ «Жилищник района Северное Медведково» находится 209 многоквартирных

Л

жилых домов общей площадью жилых помещений 1 667 376,30 м ). Автор отмечает, что, если во всех регионах будут созданы аналоги московских бюджетных учреждений, состояние конкурентной среды в сфере управления

многоквартирными домами резко ухудшится либо произойдет

трансформирование рыночных отношений в административные.

Одним из видов товариществ собственников недвижимости, упомянутым жилищным законодательством, является ТСЖ. Если в первые годы после своего законодательного закрепления как способа управления многоквартирным домом товарищество уверенно конкурировало с иными юридическими лицами разных организационных форм, то в настоящее время после выявления множества системных злоупотреблений исполнительных органов товарищества

(перепродажа жильцам услуг, предоставляемых другими лицами; нецелевое расходование и хищение денежных средств) его конкурентоспособность и популярность у потребителей резко снизилась.

Помимо этого негативно отражается на конкурентоспособности ТСЖ его ограниченная правоспособность, выраженная в возможности заниматься только разрешенными ЖК РФ видами хозяйственной деятельности, а также ограниченная ответственность перед собственниками помещений и жильцами многоквартирного дома, что порождает дисбаланс ответственности конкурирующих субъектов: одни отвечают перед потребителями в полном объеме, другие — частично. Такое положение можно рассматривать как дискриминационное условие по отношению к коммерческим управляющим организациям и нарушение принципа запрета необоснованных предпочтений.

Особенно это становится очевидным, когда управлением многоквартирного дома занимается ассоциация ТСЖ. Автор предлагает запретить последним заключать договоры управления многоквартирными домами, изложив ст. 142 ЖК РФ в следующей редакции:

«Два и более товарищества собственников жилья по договору между собой могут создать объединение (ассоциацию, союз) товариществ собственников жилья. Цель создания указанной организации должна быть ограничена представлением и защитой интересов ее членов. Управление таким объединением осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о некоммерческих организациях».

Диссертант также отмечает, что, учитывая все составляющие, отрицательно влияющие на конкурентоспособность товарищества собственников недвижимости, следует учитывать и положительный фактор, ставящий последнего в более выгодное положение перед потребителями, — процесс взаимодействия жильцов и управляющих организаций намного сложней, чем жильцов и товариществ собственников недвижимости.

Процедура отбора управляющей организации органом местного

самоуправления осуществляется с применением правового института прокьюремента, давно известного в мировой практике и имеющего репутацию механизма оптимизации расходов казны. Основным нормативным правовым актом российского прокьюремента является Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Исследуемые отношения также регулируются специальным актом — постановлением Правительства РФ «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом».

Анализ данного акта выявил ряд недостатков, одним их которых является неточность, содержащаяся в бланкетной норме (п. 8), отсылающей к

Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который утратил силу с 1 января 2014 г. Данную неточность следует устранить, изложив п. 8 указанного постановления в следующей редакции:

«Выбор специализированной организации осуществляется организатором конкурса путем проведения торгов в соответствии с процедурами, установленными Федеральным законом “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”».

Указанный акт нуждается в устранении пробелов в регулировании отношений, связанных с признанием несостоявшимся конкурса по выбору управляющей организации, а также возможности как проведения повторных конкурсов, так и выбора управляющей организации без проведения конкурса.

Для решения указанной проблемы необходимо п. 8 ст. 161 ЖК РФ изложить в следующей редакции:

«Заключение договора управления многоквартирным домом без проведения открытого конкурса, предусмотренного частями 4 и 13 настоящей статьи, допускается, если он признан несостоявшимся из-за отсутствия претендентов, отвечающих конкурсным требованиям, либо отсутствия заявок, соответствующих требованиям, установленным конкурсной документацией».

Государственная конкурентная политика представляет собой установление обязательных для исполнения правил, действующих в сфере конкуренции, которые поддерживаются специальными правовыми механизмами, включающими действия уполномоченных органов в отношении деятельности хозяйствующих субъектов.

Несмотря на то что территориальные органы ФАС России следят за тем, чтобы местная власть не могла устанавливать преимущества каким-либо способам управления многоквартирными домами или конкретным субъектам, тем самым поддерживая конкурентную среду, не давая возможности изменить положение равенства участников на рынке управления многоквартирными домами, публичная власть тем не менее нарушает антимонопольное законодательство. Как показало исследование, наиболее часто в сфере управления многоквартирными домами правонарушения совершают органы региональной и местной власти (до 54 %). Наиболее распространенным нарушением является назначение органом местного самоуправления управляющей организации без проведения соответствующего конкурса. Сюда следует добавить действия местной власти по дискриминации неаффилированных с ней управляющих организаций, лишение последних каких-либо конкурентных прав на своей территории.

Борясь с такими негативными явлениями со стороны региональной и местной власти, ФАС России решает несколько задач: во-первых, устраняет препятствие для деятельности на рынке добросовестных управляющих организаций; во-вторых, ограничивает деятельность управляющих организаций, занимающихся недобросовестной конкуренцией, вступая в сговор с органами власти; в-третьих, повышает эффективность государственного воздействия на рынок управления многоквартирными домами.

Из анализа норм, регулирующих отношения по защите конкуренции, автор делает вывод о том, что за создание, развитие и защиту конкуренции в экономике России отвечает не один государственный орган, а их совокупность, так как для того, чтобы создание, поддержка и защита конкуренции носили институциональный характер, необходимо участие в этом многих субъектов. Однако множественность проверяющих и контролирующих лиц не гарантирует улучшение состояния конкурентной среды. Так, в 2014 г. в России было проведено 240 202 проверки, из них 163 870 проверок — по обращениям граждан, выдано 176 913 предписаний, из них более 16 тыс. повторно. 57 % обращений граждан связаны с управлением многоквартирными домами, деятельностью управляющих компаний или товариществ собственников недвижимости. Учитывая это, автор делает вывод: говорить о достаточном регулировании отношений по контролю за соблюдением конкурентного (антимонопольного) законодательства в сфере управления многоквартирными домами еще рано.

Анализ арбитражной практики показал, что управляющие организации, отобранные органом местного самоуправления на основании проведенного открытого конкурса, после того, как собственники помещений выбрали другую управляющую организацию или иной способ управления многоквартирным домом, стараются любыми способами оставить за собой фактическую возможность управления таким домом, прибегая к различным способам недобросовестной конкуренции.

Наиболее распространенным в таких случаях актом недобросовестной конкуренции является отказ в передаче вновь выбранной собственниками помещений управляющей организации технической и иной документации на дом. Довольно часто управляющая организация, от услуг которой отказались собственники помещений, продолжает выставлять платежные документы на оплату жилищно-коммунальных услуг и получает денежные средства от жильцов.

Как показывает практика, это приводит к нарушению энергопоставок, прекращению коммунального обслуживания вследствие того, что одна управляющая организация, получив деньги, не может оказывать услуги — ее не допускают на объект управления, другая же управляющая организация, заключившая договор управления многоквартирным домом, не может приступить к выполнению договора, так как коммунальные платежи поступают первой управляющей компании.

Автор отмечает, что специфичность отношений вызывает большие сложности при попытке взыскать с таких управляющих организаций причиненный имущественный вред, так как данные отношения в настоящее время регулируются общими положениями, закрепленными в ГК РФ. Диссертант предлагает: с учетом того, что в иерархии норм приоритетом пользуются специальные нормы, а не общие, закрепить в ЖК РФ имущественную ответственность таких управляющих. Для этого необходимо дополнить ст. 162 ЖК РФ п. 10.1 следующего содержания:

«Управляющая организация, не исполнившая требования, предусмотренные п. 10 настоящей статьи, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности) перед вновь выбранной управляющей организацией (товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом, либо иным специализированным потребительским кооперативом)».

Исследование показало, что введенный в эксплуатацию многоквартирный дом переходит в управление, как правило, к имеющейся у застройщика аффилированной управляющей организации, что дает застройщику возможность решить ряд проблем, связанных как с передачей объекта, так и с возможностью прямой или опосредованной эксплуатацией только что построенного многоквартирного дома, что, безусловно, выгодней с точки зрения бизнеса. К этому следует добавить, что срочность договора, определенная жилищным законодательством, часто компенсируется игнорированием органами местного самоуправления своей обязанности по проведению открытого конкурса по отбору управляющей организации. Это, в свою очередь, является нарушением конкурентного законодательства, так как причиняет вред иным субъектам на рынке управления многоквартирными домами.

Исследование показало, что существующая процедура привлечения управляющей организации к управлению вводимого в эксплуатацию многоквартирного дома отвечает интересам только самого застройщика, который на безальтернативной основе может привлечь аффилированное лицо, и органам местного управления, имеющим административный ресурс, дающий возможность при наличии заинтересованности повлиять на выбор управляющего.

Диссертант считает необходимым изменить существующую процедуру первичного заключения договора управления многоквартирным домом, введенным в эксплуатацию, лишив застройщика права выбора управляющей компании и передав его органу местного самоуправления, изменив порядок проведения конкурса. Так, п. 14 ст. 161 и п. 3 ч. 5 ст. 162 ЖК РФ следует считать утратившими силу.

Помимо этого первое предложение п. 13 ст. 161 ЖК РФ необходимо изложить в следующей редакции:

«За тридцать дней до планируемого получения разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома орган местного самоуправления размещает извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации на официальном сайте в сети Интернет не позднее пяти дней со дня выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности; проводит в соответствии с частью 4 настоящей статьи открытый конкурс».