§ 3. Учет издержек на принятие норм и приведение их в исполнение

Допустим, мы смогли обнаружить некое правовое регулирование, которое в случае его принятия позволит увеличить экономическое бла­госостояние затронутых этим регулированием индивидов по критериям Парето или Калдора-Хикса на X руб.

Издержки на принятие правовой реформы могут быть очень зна­чительны. Например, если соответствующее регулирование осуществ­ляется в форме законов, реализация такой реформы потребует набора группы разработчиков, согласования позиций внутри нее, значитель­ных усилий большего числа чиновников разного уровня, согласования позиций членов разных палат парламента, отпора давлению лоббист­ских групп, учета замечаний правительства и т.п. Все эти усилия имеют вполне очевидную финансовую составляющую — издержки (в том числе бюджета, а значит, и налогоплательщиков) на финансирование всей этой правотворческой машины.

Не стоит забывать и об издержках государства по приведению ис­полнения принятых норм. Они не всегда сколько-нибудь значительны (например, отмена лицензирования какого-то вида деятельности пра­ктически не требует бюджетных расходов на реализацию, более того, она их сократит). Но в ряде случаев размер издержек на реализацию и применение закона может быть очень высок. Многие правовые ре­формы требуют очень активного вовлечения исполнительных органов власти в процесс их применения, а это означает опять же нагрузку на бюджет и налогоплательщиков. Более того, нередко некие на первый взгляд эффективные правовые решения создают значительные труд­ности при разрешении возникающих споров в государственных судах и, соответственно, увеличивают издержки этой ветви государственной власти.

В принципе бюджетные издержки на принятие норм и издержки на их реализацию очень тесно между собой связаны. Как правило, издержки на принятие норм тем ниже, чем более общий характер носят нормы, и тем выше, чем более детальным и нюансированным становится предлагаемое регулирование. Участникам законотворче­ского процесса намного проще найти консенсус в отношении каких-то лозунгов или общих принципов, чем согласовать детальное и подроб­ное регулирование. Ведь каждая новая деталь, которая входит в по­вестку дня, провоцирует новый раунд согласований с участием массы официальных и неофициальных (так называемых групп специальных интересов, профессиональных лоббистов и т.п.) участников законот­ворческого процесса и увеличивает риски недостижения консенсуса с теми участниками процесса, которые в силу формального (право вето) или неформального (связи в соответствующих политических кругах, лоббистский ресурс или банальная коррупция) статуса могут застопорить прохождение законопроекта.

В то же время чем более общий и оценочный характер носят при­нимаемые законодательные нормы, тем выше степень правовой неоп­ределенности и, соответственно, государственные издержки на приве­дение норм в исполнение и рассмотрение споров. Соответствующим исполнительным органам придется восполнять пробелы в законах за счет своих нормотворческих возможностей или посредством издания неформальных разъяснений для нижестоящих органов. Но самое глав­ное, в результате правовой неопределенности значительно вырастает потенциал для возникновения судебных споров, увеличивается на­грузка на судебную систему и усложняется процесс судопроизводства, так как на суды переносится бремя конкретизации общих фраз закона или восполнения пробелов в нем.

В идеале эти ex ante издержки на принятие и ex post издержки на реализацию правовых норм необходимо хотя бы приблизительно оце­нивать и сопоставлять между собой, стремясь выбрать такое решение, которое будет провоцировать наименьшее значение общего разме­ра этих двух типов бюджетных издержек. И при этом данная оценка должна осуществляться не изолированно, а в контексте оценки эко­номической эффективности правовой реформы как таковой в целом. Далеко не всегда суммарное значение таких издержек на принятие и применение новой правовой нормы или целого нового института будет меньше, чем тот выигрыш по критериям Парето или Калдора- Хикса, который мы ожидаем для индивидов по итогам принятия пра­вовой реформы. Такая реформа заслуживает одобрения только тогда, когда выигрыш от нее превосходит бюджетные и иные издержки на ее принятие и реализацию.