ПРЕДИСЛОВИЕ

Уважаемые читатели! В предлагаемом вам издании представлены наиболее значимые избранные работы, написанные мною в течение по­чти двух десятков последних лет. Значимые, прежде всего, с точки зрения отражения в них моих идей, раздумий, сомнений по широкому кругу как фундаментальных вопросов теории государства и права, конституционно­го права, административного и административно-процессуального права, государственного управления, так и проблем организационно-правового строительства российской полиции (милиции), исследование которых про­ходит красной нитью через все мое научное творчество.

Признаюсь: я не без сомнений взялся за подготовку этой книги. С од­ной стороны, мне дороги все мои работы, и я понимал, как трудно будет отобрать только часть написанного за долгие годы. С другой стороны, одо­левали сомнения, а все ли, написанное, скажем, 15 лет тому назад, интере­сно сегодняшнему читателю.

Первая часть сомнений разрешилась как бы сама по себе: ограничен­ный объем издания поставил жесткий заслон на пути включения в книгу полного текста таких монографий, как «Эффективность деятельности ор­ганов внутренних дел (опыт системного исследования)» (1998), «Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации» (1998), «Логико-правовые и социальные основания построения и оцен­ки концептуальных моделей эффективного функционирования органов внутренних дел» (2000), «Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы» (2003), «Преступность, общество, государство: проблемы социогенеза» (2003), «МВД России. 1991-2001 гг.» (2003), «Правопорядок: организационно­правовое обеспечение в Российской Федерации» (2003), «Государство и право. Теория и практика» (2009), или текста статей с освещением основ­ных результатов докторской диссертации. В этой связи в данное издание вошли лишь небольшие, наиболее значимые, на мой взгляд, фрагменты ряда из перечисленных работ и небольшая часть статей, опубликованных в последние годы.

Вторая часть сомнений разрешилась в процессе отбора и редактиро­вания фрагментов монографий, а также отдельных статей, вошедших в книгу. Оказалось, что многое из того, о чем я писал в предшествующие годы, не утратило своей остроты и актуальности и сейчас. Да, обновилось законодательство, которым я оперировал, например, в статьях, изданных в середине текущего десятилетия. Изменилась социально-экономическая и политическая ситуация в стране. Но остались проблемы научного толкова­ния тех или иных явлений и процессов, о которых я писал, остались обо­значенные мною проблемы правоприменения, организационно-правового строительства органов исполнительной власти, правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел, формирования пред­мета административного права. Остались, наконец, пусть и в несколько ином варианте, социально-экономические и политические факторы, нега­тивно влияющие на процессы становления в России правовой государст­венности, эффективного публичного управления.

И дело здесь не в моей «научной прозорливости», а в том, что многие вопросы теории и практики государственно-правового строительства, раз­вития фундаментальных основ российской правовой системы, о которых я писал в предшествующие годы, решаются медленно и не всегда после­довательно. Отсюда и сохраняющаяся актуальность моих размышлений о легитимности государственной власти и процессах дистанционирования госаппарата от населения, о сущности и содержании правоохранительной системы и правоохранительной деятельности, о необходимости модерни­зации органов внутренних дел, об унификации понятийного аппарата тео­рии государственного управления и административного права, о понятии и содержании эффективного, надлежащего публичного управления и пра­вовых средств его обеспечения.

Не могу сказать, что за эти годы не менялись мои представления о тех или иных аспектах бытия государства и права. По мере накопления жизненного и научного опыта переосмысливались, уточнялись, развива­лись те или иные суждения. Неизменным оставалось одно: уверенность в том, что позитивные тенденции в развитии российского государства и общества, российской правовой системы возобладают над тенденциями негативными. Применительно, например, к административно-правовой материи, это означает, что удастся преодолеть дисфункциональность пуб­личного управления, избавиться от «больного» публичного управления во всем смысловом многообразии этого термина, т. е. управления негибкого, неоперативного, нелояльного, недоброго, несправедливого, навязчивого, обременительного и т. д., и т. и.^[1]

Неизменным оставался и мировоззренческий подход к освещению тех или иных проблемных вопросов правовой теории и практики, в основе ко­торого лежит осознание конституционных ценностей, в том числе зафик­сированных в преамбуле Конституции Российской Федерации: ценности социального мира и мироустройства (утверждение гражданского мира и согласия); ценности демократии и государственности (возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы; сохранение исторически сложившегося госу­дарственного единства); ценности патриотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями); ценности благополу­чия (утверждая достойную жизнь)¹.

При структурировании содержащегося в книге научного материала я исходил не столько из хронологии выхода в свет тех или иных изданий, сколько из внутренней логики текстов, позволившей сформировать 32 гла­вы, которые объединены в три относительно самостоятельных раздела:

— раздел первый: «Размышления о государственной власти, ее сущ­ности, признаках, организации и функционировании»;

—раздел второй'. «Размышления о законности и правопорядке в кон­тексте правоохранительного и полицейского обеспечения жизнедеятель­ности государства и общества»;

— раздел третий'. «Размышления о роли административного права в обеспечении жизнедеятельности государства и общества: конституцион­но-правовое, формально-юридическое и аксиологическое измерение».

В подстрочных примечаниях к названиям работ указаны издания, где они были опубликованы. Нормативно-правовые акты, используемые в ста­тьях, приведены в редакции, акту альной на момент их опубликования.

За свою долгу ю профессиональную и научную карьеру я работал бок о бок со множеством замечательных людей — сотрудниками практических подразделений органов вну тренних дел, профессорско-преподавательским составом вузов, в том числе входящих в систему МВД России. Я многому нау чился у них и сожалею только о том, что не имею возможности перечи­слить имена всех, кто внес вклад в формирование меня как ученого.

Тем не менее я не могу не назвать моего учителя, научного руководителя по кандидатской диссертации \Г.А. Туманове^ и официальных оппонентов —

Л.М. Колодкина и В.3. Весёлого, давших мне путевку в науку. Наверное, моя жизнь сложилась бы иначе, если бы я не прошел школу штабной работы в ГУВД по Ленинграду и Ленинградской области под руководством началь­ника штаба главка Ю.Г. Надсона и его заместителя\О.И. Корчагина]— пре­восходных аналитиков, научивших меня бережному отношению к цифрам, фактам и русскому литературному языку. Самых теплых слов заслужива­ет В.П. Сальников, который возглавлял Санкт-Петербургский университет МВД России, в котором я стал доктором юридических наук и профессором, заслуженным юристом Российской Федерации.

Горжусь многолетней дружбой с \В.Я. Кикотем\, который приложил немало усилий для продвижения рукописей двух моих книг в издательстве «ЮНИТИ-ДАНА, Закон и Право», для возвращения меня после годично­го перерыва на работу в Санкт-Петербургский университет МВД России, для награждения меня высокой государственной наградой — присвоением почетного звания «Заслуженный деятель науки Российской Федерации». Жалею о том, что лишь две совместные публикации¹ связывают меня в научном отношении с этим блестящим ученым и организатором.

Ценю многолетние добрые отношения с ныне статс-секретарем, заме­стителем министра внутренних дел России И.Н. Зубовым. Много лет тому назад нас сблизила совпадающая по многим вопросам точка зрения на перспективы организационно-правового строительства МВД Российской Федерации. Во многом наше видение этих перспектив совпадает и сейчас

Слова огромной благодарности я хотел бы адресовать коллегам-адми- нистративистам, в творческих дискуссиях с которыми формировались мои идеи по поводу административного и административно-процессуального права. В этом ряду я бы на первое место поставил |/і,/. Сорокина) «который своими рассказами о новых книгах и статьях, о конференциях, в которых участвовал, о научных дискуссиях по сложным вопросам развития админи­стративного законодательства... приоткрывал перед нами свое видение раз­личных компонентов бытия административного права как объективной реальности во всем многообразии его (права) ценностных проявлений»^{[2] [3].}

Не могл' обойти молчанием Ю.П. Соловья, блестящего полемиста и знатока полицейского права, моего официального оппонента по докторской диссертации. Именно его положительный отзыв и яркое выступление на заседании диссертационного совета породило во мне некоторую уверен­ность в том, что я не зря занимаюсь наукой и могу что-то в ней сделать.

Особых слов заслуживает Ю.Н. Старилов. с которым меня связыва­ет многолетняя дружба. Юрий Николаевич не только признанный лидер современной административно-правовой науки, с которым я неоднократно советовался по содержанию ряда своих работ, но и человек широкой души, надежный товарищ. Именно он стал инициатором подготовки этой книги и сделал все возможное для того, чтобы она увидела свет. Я глу боко при­знателен Ю.Н. Старилову, за то, что он согласился предпослать этой книге свою оценку моего творческого пути, высказав при этом добрые слова в мой адрес. Многие из них я оцениваю как своеобразный аванс, который мне еще предстоит «отработать» новыми книгами и статьями.

Разумеется, для каждого из административистов, с которыми меня сталкивала судьба в последние годы, я мог бы найти «индивидуальные» теплые слова и оценки. Боюсь, что может полу читься самостоятельная книга. Поэтому просто перечислю наиболее близких мне друзей-ученых, в том числе тех, кто помог реализовать проект избранных размышлений. Чтобы никого не обидеть, расположу их фамилии по алфавиту, в «равноу­даленности» от дружеского расположения автора этих строк: Т.М. Бялкина, Е.Ю. Грачева, О.В. Гречкина, В.В. Гриценко, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, А.Б. Зеленцов, ТД. Зражевская, С.М. Зубарев, А.И. Каплунов, П.И. Кононов, С.П. Ломтев, В.II. Майоров, А.В. Мартынов, С. П. Матвеев, С.Н. Махина, А.Ф. Ноздрачев, Н.П. Побежимова, Л.Л. Попов, О.С. Рогачева, Б.В. Рос­сийский, В.Е. Севрюгин, С.А. Старостин, А.И. Стахов, В.В. Черников, А.П. Шергин, О.А. Ястребов.

Не могу' не сказать о том, что настоящей школой понимания права и его роли в жизни современного государства и общества стал мой опыт участия в двух законодательных проектах модернизации системы МВД России.

Первый опыт я приобрел в 2001-2003 гг., когда бок о бок с В.В. Черни­ковым, Ю.П. Соловьем, А.Ф. Майдыковым, К.В. Сурковым работал, как мы шу тили тогда, «в комиссии под председательством сенатора А.И. Алек­сандрова» (вспоминая действовавшую в начале прошлого века комис­сию под председательством сенатора А.А. Макарова, работавшую над «проектом закона о преобразовании полиции в Империи»), над проек­том Федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации». Именно тогда были сформулированы, но не реализованы такие ключевые идеи, как создание федеральной полиции, муниципальной милиции, Национальной гвардии.

Второй опыт связан с подготовкой действующего Федерального закона «О полиции». Здесь к моим добрым друзьям по первому законотворческо­му опыту В.В. Черникову и Ю.П. Соловью присоединилась целая когорта таких блестящих знатоков проблем правового регулирования деятельнос­ти органов внутренних, как А.Е. Авдейко, А.С. Дугенец, К.С. Никишкин, С.Р. Футо. Н.Н. Цу канов, В.Б. Гайдов, Д.А. Газизов. Группе специалистов, в которую я входил и которую возглавлял статс-секретарь — заместитель министра вну тренних дел России С.П. Булавин, удалось решить ряд кон­цептуально важных проблем. Прежде всего — это не только возвращение милиции ее исторического наименования «полиция», но и принципиально новое закрепление в законодательстве понимание ее места и роли в обес­печении правопорядка, прав и законных интересов граждан, а также прин­ципов полицейской деятельности, включая принципы взаимодействия по­лиции с институ тами гражданского общества. Рад, что мои идеи по этим вопросам оказались не просто услышанными членами рабочей группы, но и воплощены в федеральном законодательстве.

В последние годы я неоднократно обращался к проблемам философии и аксиологии административного права, влияния конституционных ценно­стей на перспективы развития теории и практики административно-право­вого регулирования. Мои представления об этом срезе бытия администра­тивного права формировались, в том числе, в процессе дружеского общения с блестящими учеными — судьями Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондарем, Г.А. Гаджиевым, М.И. Клеандровым, А.Н. Ко­котовым; с тонкими знатоками теории прав человека и конституциона­лизма НА. Богдановой, КК Гасановым, В.И. Круссом, М.В. Мархгейм, Е.Н. Хазовым, Б.С. Эбзеевым; с такими крупными представителями тео­ретико-правовой науки, как В.М. Баранов, НА. Власенко, Р.А. Ромашов, А.Г. Хабибулин.

Теплые слова адресую всем своим коллегам по кафедре администра­тивного права Санкт-Петербургского университета МВД России, особенно руководству¹ кафедры В.Ю. Ухову, О.В. Прохоровой, А.О. Дрозду, которые создали на кафедре прекрасную, теплую атмосферу, стимулирующую к творчеству' и, тем самым, к подготовке этой книги.

Буду рад. если предлагаемая книга окажется интересной и полезной для читателей, особенно для молодых ученых.