3.3.2. Этапы развития Российского бюджетного федерализма

Российский бюджетный федерализм прошел несколько этапов развития.

Первый этап – 1991 – 1993 гг., этап стихийной децентрализации, разрушения бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства.

Бюджетное регулирование играло дестимулирующую роль – увеличение доходов на территории приводило к сопоставимому сокращению финансовой помощи либо отчислений от регулирующих налогов, нормативы которых пересматривались ежегодно.

Важными вехами этого этапа стали подписание Федеративного договора (1992 г.) и принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.). Конституционное разграничение полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в самом общем виде предметов ведения – Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вместе с тем такой подход не позволял дать четкой однозначной трактовки ряда положений, касающихся в первую очередь формирования экономической базы для реализации полномочий, приводил к возникновению конфликтных ситуаций между уровнями бюджетной системы.

Следующий этап приходится на 1994 – 1998 гг. Появилась новая правовая база налогообложения. Расширились права регионов и местных органов власти в формировании собственной доходной базы (они получили возможность введения новых региональных и местных налогов, а также право дифференцировать региональную ставку налога на прибыль), нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов стали стабильнее. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), распределение которого впервые стало осуществляться по единым формализованным правилам (по формулам, на основе объективных данных).

Однако практика передачи полномочий, не подкрепленных финансовыми ресурсами, продолжалась. В регионах это привело к возникновению огромного числа мелких налогов и поборов, ряд которых разрывали экономическое пространство, тормозили территориальное развитие. К таким налогам относятся налоги на провоз товаров по территории соседнего субъекта, на прогон газа, нефти по сопредельным территориям, налог на соль и т.д.

Методика расчета финансовой помощи из ФФПР имела целый ряд недостатков (исходила не из соотношения налогового потенциала и нормативных потребностей, а из фактически собранных доходов и фактических расходных потребностей региона), сам трансфертный фонд в условиях кризиса был незначительным. К существенным недостаткам следует также отнести утерю Федерацией рычагов воздействия на межбюджетное регулирование внутри субъектов РФ, которые часто строились на субъективных принципах.

Важной вехой бюджетных реформ последнего десятилетия XX в. является принятие Концепции развития межбюджетных отношений в 1999 – 2001 гг., а также Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. Они стали среднесрочными программами развития взаимоотношений уровней бюджетной системы, направленными на повышение эффективности деятельности региональных бюджетных систем, оздоровление территориальных финансов, снижение их дотационности, сокращение встречных финансовых потоков. Но самое главное – в них ставилась задача создания в территориях стимулов к наращиванию налогового потенциала, проведения ответственной бюджетной политики (мобилизации бюджетных доходов, повышения эффективности расходов и обеспечения сбалансированности бюджетов на основе всех трех составляющих бюджетного федерализма) – распределения расходных полномочий и расходов, налогов и доходов между уровнями бюджетной системы, создания формализованных каналов предоставления финансовой помощи.

Финансовыми инструментами реализации целей бюджетной политики стали:

· реформируемый Фонд финансовой поддержки регионов;

· объективная методика распределения трансфертов (отказ при оценке бюджетной обеспеченности от использования данных по фактическим расходам и доходам территорий);

· Фонд регионального развития для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру;

· Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов для поддержки территориальных бюджетных реформ на конкурсной основе.

Вместе с тем отсутствие четкого разделения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, федеральных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов по всем видам услуг общественного сектора, а также единой методологии распределения финансовой помощи внутри субъектов РФ настоятельно требовали более решительных действий по реформированию бюджетных отношений.

Основными направлениями бюджетных реформ являются:

1) упорядочение бюджетного устройства;

2) закрепление разграничения расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;

3) закрепление разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

4) создание прозрачной и эффективной системы финансовой помощи;

5) совершенствование управления общественными финансами регионов и муниципалитетов

По каждому из пяти направлений бюджетных реформ были определены конкретные механизмы и инструменты реализации.