<<
>>

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства

Статья 3.10 КоАП России устанавливает также еще один вид дополнительного административного наказания - административное выдворение за пределы России иностранного гражданина или лица без гражданства. Административное выдворение заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу России за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из России.

Административное выдворение за пределы России как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Россию соответствующим должностным лицом.

По словам заместителя директора Федеральной миграционной службы Михаила Тюркина, депортирование незаконно проживающих на территории России иностранцев существует в России с 2002 года и закреплено Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в РФ". Приказ МВД РФ от 26 августа 2004 г. N 533"Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства".

Новый же документ МВД лишь вводит в правовое поле так называемое "Наставление по организации совместной деятельности сотрудников милиции и миграционных служб" и еще ряд внутренних циркуляров, которыми до сих пор пользовались в процессе неприятной процедуры выдворения сотрудники милиции.

Государственная регистрация "Наставления..." в Минюсте РФ позволит теперь более четко и согласованно работать сотрудникам милиции и миграционных служб, избегая многочисленных щекотливых ситуаций, когда их по поводу и без повода упрекали якобы в нарушении прав и свобод иностранцев на территории России.

Согласно Приказу, решение по депортации каждого незаконно проживающего у нас иноземца будет принимать теперь Федеральная миграционная служба, исходя из обоснованных представлений начальников паспортно-визовых служб МВД либо руководителей подразделений по делам миграции органов внутренних дел. При этом на каждого такого человека будет заведено учетное дело, которым пополнят центральный банк данных по учету иностранных граждан, лиц без гражданства или временно проживающих на российской территории.

Напомним, что проблема выдворения из России незаконно живущих здесь или нарушающих правила пребывания иностранцев в последнее время приобретает особенно острое звучание.

По статистике за различные серьезные провинности в 2010 году к административной ответственности привлечено около 730 тысяч иностранных граждан и лиц без гражданства.

Неизменной остается и тенденция роста количества выдворенных граждан и лиц. Так, в принудительном порядке из России только в прошлом году выдворено свыше пяти тысяч человек.

А по судебным решениям - свыше 46 тысяч. Всего на I полугодие 2010 года в органах внутренних дел официально зарегистрировались свыше двух миллионов иностранных граждан

и лиц без гражданства[45]. Но при этом надо учесть, что эта цифра далеко не отражает реальное количество находящихся на территории России иноземных гостей. По некоторым оценкам их в несколько десятков раз больше.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица.

На практике в большинстве случаев выдворение незаконных мигрантов ложится тяжким бременем на госбюджет либо бюджет региона, в котором его поймали. Федеральное финансирование идет через МВД, которое и ведет борьбу с непрошеными гостями[46].

Понятие административного выдворения дается в ст. 3.10 КоАП РФ. Административное выдворение за пределы РФ является мерой административного наказания и заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Административное выдворение за пределы РФ как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами.

Основаниями для административного выдворения могут явиться следующие административные правонарушения:

1. Нарушение режима Государственной границы РФ (ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ).

2. Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу (ч .2 ст. 18.4 КоАП РФ).

3. Нарушения режима пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ).

4. Нарушение правил въезда в Российскую Федерацию (ст. 18.10 КоАП РФ).

5. Нарушение иммиграционных правил (ч.1 ст. 18.11 КоАП РФ).

6. Несоблюдение иностранным гражданином или лицом без гражданства установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ).

Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства характеризуется следующими особенностями:

1. Это мера административного принуждения, направленная на ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

2. Субъектами административного выдворения выступают только иностранные граждане и лица без гражданства.

3. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется на основании совершенного административного правонарушения.

4. Решение об административном выдворении принимается и осуществляется в одностороннем порядке. Назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами. Постановление об административном выдворении выносится без согласования с государством, гражданином которого является лицо, оно может только уведомляться об этом.

5. Административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к военнослужащим - иностранным гражданам.

6. Исполнение решения об административном выдворении предполагает либо контроль за выездом, который осуществляется за счет средств выдворяемого или физического (юридического) лица, которое его пригласило, либо принудительное перемещение через

Государственную границу за пределы Российской Федерации.[47]

Порядок административного выдворения раскрывается в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г., № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 01.07.2007). Административное выдворение иностранного гражданина за пределы РФ осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного законом порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. В случае если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по административному выдворению иностранного гражданина за пределы РФ являются расходными обязательствами РФ. Порядок расходования средств на указанные цели определяется Правительством РФ.

В ряде случаев применение административного выдворения к иностранцам невозможно в силу особых международных обязательств РФ. Так, необходимо иметь в виду, что в соответствии с международными договорами РФ с рядом стран СНГ не могут быть выдворены граждане этих государств, постоянно проживающие на территории РФ (например, граждане Туркменистана, Армении). Кроме того, административное выдворение не может применяться к военнослужащим - иностранным гражданам.

Административное выдворение применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Граждане РФ не могут быть лишены гражданства РФ, выданы другому государству, выдворены за пределы России. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Статья 3.10 КоАП РФ, устанавливающая возможность административного выдворения за пределы Российской Федерации, является статьей федерального закона, в соответствии с ней только иностранные граждане и лица без гражданства могут быть подвергнуты такому административному наказанию, как выдворение за пределы Российской Федерации.

Применение административного выдворения фактически изолирует иностранного гражданина от российского общества лишая его возможности въезда на российскую территорию. Срок запрета на въезд составляет 5 лет. У правонарушителя отнимается возможность передвигаться по территории Российской Федерации и выбирать на этой территории место жительства, работать, находиться рядом с близкими людьми. Следовательно, карательное воздействие выдворения не исчерпывается лишениями в период нахождения иностранца в Российской Федерации, оно продолжается и после его прибытия в страну своего гражданства.

Спецификой административного выдворения является возможность самостоятельного выезда иностранного гражданина за пределы российской территории. Лицо, подвергнутое данной мере, обязано оплатить свой выезд, а компетентным органам исполнительной власти остается лишь убедится в исполнении соответствующего постановления об административном правонарушении. Самостоятельный выезд затрудняет надзор за его осуществлением, поэтому реализация административного выдворения часто сопряжена с применением второй формы этого наказания - принудительной контролируемой высылки. В этом случае иностранный гражданин содержится до фактического выезда под стражей и отправляется за границу под конвоем. Если у него отсутствуют средства на приобретение билетов, то расходы несет российское государство: оплачивается содержание иностранного гражданина в специальном помещении, сопровождение его до границы, доставка в государство его гражданства.

Иногда административное выдворение за счет российского бюджета играет иностранным гражданам на руку. К такому выводу позволяет прийти анализ протоколов судебных заседаний, в ходе которых решался вопрос о назначении данного наказания. Так, гражданка Грузии пояснила, что «согласна на выезд», самостоятельно она это сделать не может в связи с отсутствием паспорта и средств к существованию. Ее соотечественник на вопрос судьи: «Как вы считаете, какое наказание следует применить?» - отвечал: «Лучше выдворение, я согласен уехать в Грузию». Гражданин Киргизии также не возражал против выдворения, пояснив, что уклонился от выезда в связи с отсутствием денег на билет. Нелегалы высылаются именно в государство их гражданства. Если иностранный гражданин не планировал после выезда посещение Российской Федерации, то высылка за счет российского бюджета будет соответствовать его интересам. В такой ситуации карательная сущность наказания сводится к минимуму. Отказываться от административного выдворения таких лиц не имеет смысла, поскольку отрицательные результаты применения данного наказания перекрываются

положительными, связанными с удалением правонарушителей из страны.[48]

Главным результатом выдворения является фактическое препровождение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Нормой п.2 ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 18.07.1996 № 114ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливается пятилетний мораторий на въезд такого лица в Россию. Следовательно, иностранец в течение указанного срока не может осуществлять на российской территории какую-либо деятельность. Он также лишается возможности претендовать на получение российского гражданства.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - компетентными должностными лицами органов исполнительной власти. Такими должностными лицами являются наделенные необходимыми полномочиями сотрудники пограничных органов.

Содержание административного выдворения за пределы России достаточно специфично. Оно состоит в контролируемом перемещении лиц, не являющихся гражданами России, с ее территории через Государственную границу РФ. Перемещение может производиться принудительно и путем контролируемого самостоятельного выезда, выдворяемого из Российской Федерации. В случае если у выдворяемого из России лица нет необходимых средств и установление стороны, пригласившей его в Россию, невозможно, перемещение выдворяемого лица через Государственную границу РФ осуществляется за счет средств федерального бюджета. [49]

Субъекты правоотношений - это индивиды или организации, которые на основании норм права могут быть участниками правоотношений, носителями субъективных прав и обязанностей. В административном праве под субъектом понимают лицо (индивид и организацию), которая по закону может быть участником административно-правовых отношений и носителем административных прав и обязанностей. Юридическая возможность индивида и организации быть участником различных правоотношений, носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием определенных свойств, для обозначения которых применяется термин «правосубъектность». Правосубъектность, как способ быть участниками правоотношений, устанавливается правовыми нормами и может быть различной у разных субъектов. В основном различают индивидуальные и коллективные субъекты права. К индивидуальным субъектам права относятся также иностранные граждане и лица без гражданства.[50]

Это подтверждается не только внутригосударственными, но и международными нормами права. Так, в статье 6 Всеобщей декларации прав человека 1948 года говорится: «Каждый

человек, где бы он не находился, имеет право на признание его правосубъектности».[51] Это положение декларируется также Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года.

Для того чтобы человек, обладающий правосубъектностью, мог стать участником административно-правовых отношений он, наряду с общей правосубъектностью, должен также обладать административной правосубъектностью.

Административная правосубъектность включает в себя две составляющие:

1. Административную правоспособность - это способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера, т.е. быть участником административно-правовых отношений. Она является частью общей правоспособности.

2. Административную дееспособность - это практическая способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т.е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений.

Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т.е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения. Существует и другое мнение по вопросу правосубъектности. Так, доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н. считает, что термин «административная правосубъектность» лишен правового регулирования в административном праве и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений.

Если рассматривать субъектов административного права в общем, то можно выделить, что все субъекты административного права обладают некими общими чертами, характеризующими их административно-правовой статус: все субъекты административного права неразрывно связаны с управленческой деятельностью государственной власти и имеют равные юридические гарантии рассмотрения возникшего спора в административном или судебном порядке. Однако каждый субъект обладает своим особым правовым статусом, различным от других участников правоотношений.

Субъекты административного права, имеющие установленный законом и

административно-правовыми нормами правовой статус, становятся участниками административных правоотношений тогда, когда практически осуществляют определенную за ними административную правоспособность. Наличие у иностранных граждан и лиц без гражданства административноправовой правосубъектности и факт участия в

административно-правовых правоотношениях является очень важным, поскольку это участие является предпосылкой возникновения всех других правоотношений.

Правовое положение иностранных граждан на территории Российской Федерации регулируется российским законодательством, а также международными договорами. Основными актами, определяющими правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, являются: Конституция РФ (ст. ст. 27, 62, 63), Федеральные законы "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. ФЗ (с изм. и доп. от 01.07.2007) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. (с изм. и доп. от 15.01.2011), правительственные акты.

Иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. [52] Безгражданство может быть абсолютным и относительным. Абсолютное безгражданство - безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство - безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства.

Вопрос о безгражданственности лиц представляет собой аномалию для любого государства, и в этой связи все государства, в том числе и Российская Федерация, стремятся ограничить число безгражданственных лиц путем заключения специальных международных соглашений и принятия эффективных внутригосударственных законов.

Данный вопрос регулируется рядом таких международных актов как Конвенция ООН «О статусе апатридов» 1954 г. и Конвенция ООН «О сокращении безгражданства» 1961 г. «Любое договаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любому рожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом». Конвенция «О статусе апатридов» устанавливает, что в договорившихся государствах должны соблюдаться основы правового статуса апатридов, которые в общем, совпадают с правовым статусом иностранцев («Кроме тех случаев, когда апатридам на основании настоящей Конвенции предоставляется более благоприятное правовое положение, договаривающееся государство будет предоставлять им положение, которым вообще пользуются иностранцы»), а в случаях нарушения прав и свобод «каждый апатрид имеет право свободного обращения в суды на территории всех договорившихся стран», при этом в Конвенции под термином "апатрид" подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона, но ее положения не распространяются:

1. на лиц, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного комиссара ООН по делам беженцев;

2. на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданством этой страны;

3. на лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

3.1 совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

3.2 совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну;

3.3 виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН1 [53] .Необходимо заметить, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства различается, например, в вопросах дипломатической защиты. Вместе с тем в большинстве случаев иностранные граждане и лица без гражданства с точки зрения права для государства одинаковы, что подтверждается законодательной и правоприменительной практикой.

Согласно законодательству иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором Российской Федерации.

При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно. Все иностранные граждане во время их пребывания в Российской Федерации вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти в различных сферах.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса

формирования юридического и фактического положения иностранного гражданина.

Юридические гарантии закреплены в законах и подзаконных актах. Они содержат меры по защите принадлежащих иностранному гражданину личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы и найти там необходимую защиту своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения. Вместе с тем органы исполнительной власти осуществляют меры надзора и контроля за правомерным поведением иностранных граждан с целью выявления правонарушений, предупреждения, пресечения противоправных действий, применения мер юридической ответственности, используют процессуальные формы охраны прав и обязанностей (включая применение правоохранительных мер) и др.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан представляют собой ряд ограничений их прав и обязанностей, предусмотренных законодательством. Они не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов субъекта Федерации.

Иностранный гражданин не имеет права находиться на государственной или муниципальной службе; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации, заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом. Вместе с тем иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов, старшин.

За нарушение законодательства лишь к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются такие меры административного принуждения, как депортация, применяемая органами внутренних дел и миграционной службы, и административное выдворение за пределы Российской Федерации, назначаемая только судом. Эти меры осуществляются в контролируемом добровольном либо принудительном порядке.

Законодательством предусмотрена ответственность иностранных граждан за нарушения предоставленных им прав и обязанностей. Являясь субъектами права, иностранные граждане обычно подлежат ответственности (например, административной) на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетом. В силу принципа суверенитета каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. Кодексом об административных правонарушениях установлено, что находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами России. Вопрос об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации иностранными гражданами, которые, согласно действующему закону и международным договорам, пользуются иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации, разрешается дипломатическим путем.

Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Кодекс об административных правонарушениях к нарушениям правил пребывания и транзитного проезда через нашу территорию относит: нарушение режима Государственной границы РФ, нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; проживание без документов на право жительства или проживание по недействительным документам; уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания; несоблюдение установленного порядка регистрации либо передвижения и выбора места жительства; нарушение правил транзитного проезда через

территорию страны. К ним могут быть применены в качестве меры административного наказания предупреждение или штраф. Эти наказания назначаются органами внутренних дел и

миграционной службы.[54]

Уклоняющиеся от выезда иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административному задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание при

этом допускается на срок не более 48 часов.[55] Если для осуществления административного выдворения необходим более длительный срок задержания, то оно допускается только по решению суда. Иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации на основании Конституции РФ (ст. 63) предоставляется политическое убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Административное выдворение и депортация представляют собой разнопорядковые средства государственного принуждения: первое - является мерой административного наказания и применяется только за совершенное административное правонарушение; второе - есть разновидность мер защиты, применяемых исключительно по отношению к иностранным гражданам в случаях, предусмотренных законом. По смыслу статей 2, 31 и 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» федеральный закон от 25 июля 2002 г., № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 01.07.2007) административное выдворение представляется более широким, поскольку оно предполагает как депортацию - принудительную высылку, так и добровольное исполнение акта выдворения под контролем уполномоченных на то должностных лиц. Кроме того, субъектами депортации могут быть только иностранные граждане, в то время как под административное выдворение подпадают и лица без гражданства.

Под депортацией понимается принудительная высылка иностранного гражданина из РФ в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания или проживания в РФ. Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан в РФ устанавливает, что иностранный гражданин подлежит депортации в двух случаях: а) в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранному гражданину сокращен и он не выехал из РФ в течение 3 дней; б) если аннулировано разрешение на временное проживание и иностранный гражданин не выехал из РФ в течение 15 дней.

Порядок применения депортации строго регламентирован законом. До исполнения решения о депортации по решению суда подлежащие депортации иностранные граждане содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ. Закон предусматривает, что депортация осуществляется органами внутренних дел, как правило, за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а при отсутствии таковых - за счет средств пригласившего это лицо органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый гражданин, международной организации либо ее представительства, а также определенных законом физических или юридических лиц. Если приглашающую сторону невозможно установить, расходы на депортацию производятся за счет средств федерального бюджета.

Депортация может иметь и международно-правовое значение в том случае, когда она проводится по решению государств - победителей в войне для переселения определенных групп граждан и снятия таким способом напряженности в отдельных районах (к примеру, депортация немцев с территории Восточной Пруссии, Польши, Чехословакии).

В истории нашей страны известны периоды, когда власти использовали депортацию как акт произвола и беззакония, когда целые народы - балкарцы, крымские татары, чеченцы, ингуши, калмыки - по несправедливому обвинению в пособничестве немецко-фашистским войскам были высланы с исторического местожительства.

Административное выдворение представляет собой принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства за пределы территории РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном федеральным законом. В случаях, специально оговоренных законом, выдворение может заключаться в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. В соответствии со ст. 18.8 КоАП РФ нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в РФ, выразившееся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из РФ по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию РФ наряду с применением административного штрафа - основного наказания, - влечет и дополнительное наказание - административное выдворение. [56] Приведенная норма является бланкетной, т.е. она не применяется без положений иных законодательных актов, в том числе положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ». Порядок административного выдворения

иностранного гражданина аналогичен депортации.[57]

На первый взгляд депортация, в отличие от административного выдворения, представляет собой упрощенный порядок высылки за пределы территории Российской Федерации нежелательной категории иностранных граждан и лиц без гражданства. Действительно, процедура депортации не предполагает судебного разбирательства для принятия соответствующего решения.

Однако иностранный гражданин или лицо без гражданства, считающие, что действия должностных лиц органов внутренних дел нарушили их права, вправе обратиться с жалобой к вышестоящему должностному лицу по подчиненности субъекта или в соответствующий надзорный орган либо в суд. Принятые решения по результатам рассмотрения жалоб также могут быть пересмотрены соответствующими вышестоящими органам.

Следовательно, депортация не является упрощенной процедурой высылки, а наоборот, требует прохождения ряда процессуальных стадий. Тем более что решению о депортации предшествует акт органа исполнительной власти о целесообразности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации. Такие акты всегда содержат в себе угрозу возможного применения депортации. Наличие правовой связи между такими актами и угрозой возможного применения депортации позволяет сделать вывод о том, что депортация - не самостоятельный одномоментный акт, а часть процедуры, направленной на удаление иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории российского государства.

Предварительным этапом проведения данной процедуры является принятие решения о целесообразности пребывания на территории Российской Федерации. Данный акт существенно влияет на административно-правовой статус иностранного гражданина и влечет за собой сокращение срока его проживания или временного пребывания либо аннулирование разрешения на временное проживание или вида на жительства. Такое решение может быть принято в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих определенный правовой статус на территории Российской Федерации, если их пребывание создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, общественному порядку, здоровью населения, а также в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов граждан. В случаях неисполнения иностранным гражданином или лицом без гражданства полученных предписаний вторым и заключительным этапом процедуры, направленной на удаление иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории российского государства, выступает собственно сама депортация как мера административного пресечения. Необходимо отметить, что депортация может выступать не только в качестве меры административного пресечения, но и в качестве предупредительной меры.

В качестве меры административного пресечения депортация применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации. Мерой индивидуальной превенции депортация выступает с момента уведомления лица о необходимости покинуть территорию Российской Федерации и до окончания срока, предусмотренного законодательством для выезда за ее пределы. В данном случае угроза депортации оказывает психическое воздействие на определенное лицо с целью заставить его, побудить под воздействием страха, сопряженного с причинением ему дополнительных лишений, к совершению предписанных органом исполнительной власти действий. В соответствии с законодательством лица, подвергнутые депортации, существенно ограничиваются в правах при въезде на территорию Российской Федерации, получении разрешения на работу, на проживание и т.д. Таким образом, не являясь наказанием, депортация по своей форме и содержанию характеризуется карательной (репрессивной) направленностью и применяется с целью пресечения (предупреждения) правонарушений, связанных с пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Данное утверждение свидетельствует о наличии общего сходства депортации и административного выдворения. Наряду с карательной направленностью и общей целью депортацию и административное выдворение также объединяет единая процедура "принудительного и контролируемого выезда за пределы Российской Федерации". Следовательно, возникает вопрос о целесообразности использования двух различных понятий для обозначения единой процедуры - принудительной высылки иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Одним из путей преодоления существующего терминологического несоответствия является отказ от использования в законодательстве понятия "депортация" как определения законной меры физического воздействия государства на правонарушителей - иностранных граждан и лиц без гражданства, а также понятия "административное выдворение",

определяющего законодательно закрепленную меру административного наказания.[58]

В отличие от депортации административное выдворение применяется также в отношении лиц без гражданства. В соответствии с Федеральным законом «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-I (с изм. от 18.07.2006) выдворению подлежит лицо, получившее уведомление: а) об отказе в рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в признании беженцем; б) об утрате статуса беженца или лишении статуса беженца. При этом закон предусматривает, что выдворение возможно, если такое лицо не использует право обжалования решения и отказывается от добровольного выезда. Кроме того, выдворению подлежат также лица, утратившие временное убежище или лишенные временного убежища, если они отказываются от выезда за пределы территории РФ. Указанное лицо подлежит выдворению совместно с членами семьи. Финансирование расходов, связанных с выдворением указанной категории лиц, осуществляется за счет средств выдворяемого лица, а при отсутствии таких средств за счет средств федерального бюджета, выделенных федеральной миграционной службе и министерству внутренних дел на эти цели.

В настоящее время в компетентных органах сложилась практика, в соответствии с которой на иностранного гражданина, в отношении которого вынесено заключение о депортации либо совершившего административное правонарушение, составляется учетная карточка, производятся его фотографирование и обязательная государственная дактилоскопическая регистрация с последующим направлением полученных сведений в Центральный банк данных, а в случае вынесения судьей постановления о содержании депортируемого либо выдворяемого в административном порядке иностранного гражданина в специальных учреждениях орган внутренних дел, ответственный за исполнение решения о депортации либо постановления об административном выдворении, в течение суток направляет по каналам электронной, факсимильной либо телетайпной связи информацию о содержании иностранного гражданина в специальных учреждениях в соответствующий территориальный департамент МИД России с целью доведения ее до сведения дипломатического представительства или консульского учреждения государства гражданской принадлежности или постоянного проживания депортируемого (выдворяемого) иностранного гражданина.

В случае если международным договором Российской Федерации с государством выезда выдворяемого в административном порядке иностранного гражданина предусмотрен возврат, прием лиц, незаконно находящихся на территориях государств, орган внутренних дел, ответственный за исполнение постановления об административном выдворении, согласовывает в порядке, установленном международным договором, место и время передачи выдворяемого лица представителю властей иностранного государства, на территорию или через территорию которого иностранный гражданин выдворяется.

После оформления выдворяемому в административном порядке лицу документов на выезд из Российской Федерации орган внутренних дел, ответственный за исполнение постановления об административном выдворении, не позднее двух суток до выезда выдворяемого иностранного гражданина информирует подразделение пограничного контроля в пункте пропуска через государственную границу РФ, через который будет осуществлено административное выдворение, и соответствующее подразделение органов внутренних дел на транспорте либо подразделение органов внутренних дел, в ведении которого находится обслуживаемая территория, о персональных данных выдворяемого лица, а также дате и времени планируемого пересечения им государственной границы РФ.

Все вопросы, касающиеся собственного обеспечения деятельности компетентных органов, ведающих вопросами миграции, в российском законодательстве обозначены достаточно четко и внятно, в то время как обеспечение механизма эффективной реализации процедур административного выдворения мешают следующие проблемы:

1. Проблема установления личности иностранного гражданина для применения административного выдворения. Несмотря на то, что законодательством установление личности иностранного гражданина или лица без гражданства отнесено к исключительным случаям и поэтому срок административного задержания продлен с 3 до 48 часов, на практике установление личности занимает гораздо больше времени (две-три недели), а задержание на такой большой срок будет являться прямым нарушением законодательства.

2. Проблема обеспечения явки иностранного гражданина в суд для рассмотрения дела об административном правонарушении, влекущем возможность применения административного выдворения.

3. Отсутствие специально отведенных помещений органов внутренних дел или специальных учреждений, создаваемых законом субъекта РФ, в которых могли бы быть соблюдены все условия для содержания лиц, задержанных в административном порядке, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627.

Отсутствие специальных учреждений, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, влечет за собой усложнение механизма реализации административного выдворения и соответственно снижение эффективности указанных мер. Кроме того, невозможность обеспечить присутствие иностранного гражданина в суде и невозможность в некоторых случаях установить местонахождение иностранного гражданина, подлежащего административному выдворению, для исполнения решения ввиду отсутствия специальных учреждений является причиной принятия незаконных решений сотрудниками правоохранительных органов и судьями.

Так, постановлением Ленинского районного суда г. Владивостока от 26 апреля 2004 г. гражданин Вьетнама Н. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, и подвергнут административному штрафу с административным выдворением. Однако, как выяснилось, данное дело было рассмотрено в нарушение требований ч. 2 ст. 25 КоАП РФ без личного присутствия иностранного гражданина в суде, что явилось причиной обжалования вынесенного постановления в Приморский краевой суд.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует полнее использовать полномочия, предусмотренные федеральным законодательством в сфере регулирования миграционных процессов. Принятие на уровне субъектов РФ законов о создании специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению, существенно повысит эффективность общегосударственных мер борьбы с незаконной миграцией.

Возвращаясь к вопросу об отсутствии во многих субъектах Российской Федерации специально отведенных помещений органов внутренних дел или специальных учреждений, в которых должны быть соблюдены все условия для содержания лиц, задержанных в административном порядке, необходимо отметить, что в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях санкцию - административное выдворение за пределы РФ - содержат ст. 18.4, 18.8, 18.10, 18.11, а в ч. 5 ст. 32.10, определяющей порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, указывается, что до административного выдворения за пределы РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях, предусмотренных ст. 27.6 КоАП РФ, в то время как один из важнейших моментов - «срок содержания» в Кодексе не определен.

Такое положение явно противоречит ст. 22 Конституции РФ, которая признает за каждым право на свободу и личную неприкосновенность. По смыслу этой статьи в сочетании с другими положениями главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» это право является личным неотчуждаемым правом каждого человека, независимо от принадлежности к российскому гражданству, а следовательно, должно гарантироваться иностранным гражданам наравне с гражданами РФ.

Противоречит оно и ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая устанавливает, что «каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность, и никто не может быть подвергнут произвольному аресту или

содержанию под стражей».[59]

В соответствии с ч. 1 ст. 23 Конституции РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, а ст. 38 Конституции устанавливает, что семья находится под защитой государства и что забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. Целый ряд положений Семейного кодекса РФ закрепляет право ребенка жить и воспитываться в семье, его право на общение с родителями и устанавливает равные права и обязанности родителей по воспитанию детей. Из этих конституционных и законодательных норм с неизбежностью следует вывод, что депортация иностранных граждан, имеющих семьи и тем более детей, остающихся на территории РФ, противоречит цели и смыслу указанных конституционных норм и допустима лишь в крайних случаях.[60]

Принцип единства семьи и недопустимости вмешательства государства в осуществление права на личную и семейную жизнь установлен также международно-правовыми документами, ратифицированными РФ, в том числе ст. 17 и 23 Международного пакта о гражданских и политических правах; ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; ст. 8 Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод».

Так, ст. 8 Европейской конвенции предусматривает, что «каждый человек имеет право на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции. Не допускается вмешательство со стороны государственных органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства, предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц».

Например, в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Грузии К. Тодуа оспаривает конституционность пункта 7 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которому разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если он неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации. По мнению заявителя, названное законоположение, как допускающее отказ в выдаче разрешения на временное проживание иностранным гражданам, состоящим в браке с гражданами России и имеющим детей - граждан России, противоречит статьям 7 (часть 2), 17 (часть 1), 38 (часть 1 и 2) и 55 (часть 2) Конституции РФ, а также статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку в результате его применения нарушается право каждого на уважение его частой и семейной жизни.

Депортация представляет собой серьезное вмешательство государственных органов в осуществление гражданами права на уважение их семейной жизни. Поэтому принятие решения о депортации допустимо лишь в том случае, если оно направлено на достижение одной из правомерных целей, указанных в данной статье Конвенции, и при этом является необходимым в условиях демократического общества. Как показывает практика Европейского Суда по правам человека, при рассмотрении дел, связанных с депортацией, суд неукоснительно придерживается этого принципа.

2.7

<< | >>
Источник: Ж.Л. Бикситова. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ НАКАЗАНИЯ B РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Оренбург, 2013. 2013

Еще по теме Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства:

  1. Исполнение требований об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства
  2. Статья 3.10. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства Комментарий к статье 3.10
  3. Статья 109.1. Исполнение содержащегося в исполнительном документе требования об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства
  4. Статья 18.18. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства обязательных правил, связанных с исполнением принятого в отношении их решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации или о депортации, либо правил, связанных с реализацией международного договора Российской Федерации о реадмиссии, неосуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства, в отношении которых принято решение о прекращении процедуры реадмиссии, добровольного выезда из Российск
  5. Постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства
  6. Статья 32.10. Порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства Комментарий к статье 32.10
  7. Статья 27.19. Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации Комментарий к статье 27.19
  8. Статья 32.9. Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства Комментарий к статье 32.9
  9. Статья 18.15. Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства Комментарийк статье 18.15
  10. Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в Российской Федерации (ст. 3233 УК РФ)
  11. Статья 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации Комментарий к статье 18.8
  12. Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации (ст. 3222 УК РФ)
  13. Статья 18.10. Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации Комментарий к статье 18.10