<<
>>

§4. Модели разделения властей в современном мире

Принцип разделения властей нашел практическое воплощение в конституциях большей части государств мира вне зависимости от их формы правления — президентской, парламентарной, смешанной или конституционной монархии.

При президентской форме правления, образцом которой служат Соединенные Штаты, функции главы государства и главы правительства сосредоточены в руках Президента. Он избирается непосредственно населением (Венесуэла, Коста-Рика, Мексика) или коллегией выборщиков (США, Аргентина). Президент сам формирует правительство, назначает министров и смещает их с должности. Впрочем, в отдельных государствах назначения Президента должны получить одобрение верхней палаты парламента (например, Сената Конгресса США), однако каким-либо существенным образом повлиять на формирование исполнительной власти законодатели не могут. Это обстоятельство предопределяет довольно часто встречаемую в политической практике США, Венесуэлы, Коста-Рики ситуацию «разделенного правления», когда правительство формируется одной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой.

Правительства как высшего коллегиального органа исполнительной власти в известном значении этого слова в президентских республиках нет. Вся полнота исполнительной власти принадлежит Президенту. Он согласно конституциям осуществляет ее единолично, определяя не только основные направления политического курса, но и делегируя министрам реализацию тех или иных функций, традиционно входящих в круг его полномочий. Фактически правительство играет роль совещательного органа при Президенте и, как правило, не имеет четко определенного конституционного статуса.

В президентских республиках взаимоотношения между Президентом и парламентом строятся на основе доктрины разделения властей, которая отрицает или ограничивает участие парламента в формировании исполнительной власти, отвергает институт ответственности правительства перед парламентом, не признает за Президентом права роспуска законодательного собрания и устанавливает требование несовместимости мандатов. Формально ответственность Президента и министров в США и латиноамериканских республиках в какой-то мере обеспечивается в виде импичмента особой процедуры, при которой обвинение предъявляет нижняя палата парламента, а решение выносит верхняя палата, как правило, большинством в 2/3 голосов. Однако в данном случае речь идет исключительно об индивидуальной ответственности лиц за конкретно указанные Конституцией преступления. В целом импичмент крайне редко применяется в политической практике.

Вместе с тем нельзя и преувеличивать степень обособления двух ветвей власти — законодательной и исполнительной. Политическая практика тесно соединила их в едином механизме государственной власти. В большей части стран, как и в США, Президент не только пользуется правом вето, но и, по сути, определяет программу законодательной деятельности посредством специальных посланий либо неформальных контактов с руководством Конгресса.

Американская модель разделения властей послужила образцом для латиноамериканских государств. Однако статус Президента в них значительно усилен. В Перу Президент наделен правом издавать декреты-законы с последующим их утверждением парламентом, а в Мексике может ввести в действие государственный бюджет без согласия законодательной власти.

Однозначно определить влияние на экономику президентской формы правления сложно. В условиях демократического режима парламент сохраняет достаточный вес и влияние, имеет возможность оказывать воздействие на проводимый исполнительной властью политический курс, что, несомненно, способствует стабильности и росту национальной экономики. В государствах, где армия оказывает большое влияние на политическую жизнь либо происходят частые военные перевороты, роль правительства возрастает, а парламент, по сути, остается в его тени. В результате в этих странах складывается неустойчивая социально-экономическая обстановка, нередко наступает экономическая стагнация либо системный кризис, охватывающий все стороны общественной жизни.

При парламентарной форме правления (Австрия, Италия, ФРГ, Швейцария, Индия и др.) правительство формируется парламентом и несет перед ним ответственность. Право на формирование правительства приобретает та партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. (Согласие обеих палат — сравнительно редкое явление, которое характерно главным образом для федеративных республик.) Порядок формирования правительства в парламентарных республиках не отличается большим разнообразием. Вначале назначается глава правительства (в Италии — председатель Совета министров, в ФРГ и Австрии — канцлер, в Индии — премьер-министр), который предлагает парламенту персональный состав правительства. В некоторых странах кандидатуру главы правительства выдвигает Президент республики (Италия, ФРГ), но какого-либо решающего значения это обстоятельство не имеет. Правительство формируется и функционирует во всех парламентарных республиках только при условии доверия (поддержки) парламента.

Согласно конституциям государств с парламентарной формой правления вся полнота власти принадлежит парламенту. Правительство должно строго следовать той политике, которую он сформулировал. Однако фактически в политическом механизме доминирующее положение занимает правительство, которое в своей деятельности опирается на разветвленный аппарат исполнительной власти и использует такой важный механизм, как партийная дисциплина.

Роль правительства в парламентарных республиках можно проиллюстрировать на примере законодательной деятельности. Оно, опираясь на большинство в парламенте, не только определяет программу его деятельности, но и успешно проводит через все стадии законодательного процесса наиболее важные законопроекты. Согласно справочнику «Парламенты мира», изданному Межпарламентским союзом в 1986 г., из 69 государств в 33-х правительства вносили от 90 до 100% законопроектов, еще в 22-х — более 50%. Столь высокая активность высшего органа исполнительной власти страны в законодательной сфере объясняется не только обозначенными факторами, но и такими, как неограниченный доступ к информации, лучшая техническая оснащенность, усложненный характер законодательной регламентации.

Политическое руководство в парламентарных республиках осуществляется, по существу, правительством. И только в тех случаях, когда оно формируется коалицией партий, роль парламента становится более значимой (Италия, Швейцария, Индия).

Не меняет общей картины и такой институт, как политическая ответственность правительства перед парламентом. В большей части парламентарных республик вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь досрочный роспуск самого парламента. Такая увязка логически обоснована тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства. Помимо указанного фактора, слабость такого рычага, как вотум недоверия, обусловлена еще и усложненным порядком его применения в отдельных странах. Например, в ФРГ Бундестаг должен одновременно ставить на голосование два вопроса — о недоверии канцлеру и выдвижении на этот пост другого лица («конструктивный вотум недоверия»).

Заключая обзор деятельности правительства в парламентарных республиках, необходимо сказать несколько слов о соотношении правительства и главы государства. В большей части парламентарных республик учрежден пост Президента. В Австрии Президент избирается непосредственно населением, в Греции — парламентом, в Италии — парламентом и делегатами областных советов, в ФРГ — Бундестагом и представителями ландтагов (законодательных собраний земель). Конституции не наделяют Президента какими-либо важными полномочиями, которые он мог бы осуществлять самостоятельно. Как правило, его акты контрасигнуются главой правительства и соответствующим министром. И лишь в отдельных случаях Президент имеет право действовать безотносительно к воле правительства.

К существенной особенности данной формы правления относится также то обстоятельство, что во всех без исключения парламентарных республиках Президент не входит в состав правительства и не может, как правило, влиять на проводимый правительством политический курс. Это одно из основных ее отличий от президентской формы правления.

Для большей части государств с парламентарной формой правления характерно достаточно устойчивое социально-экономическое развитие, без каких-либо резких скачков и потрясений. Вместе с тем для этой формы правления присущи недостаточные конституционно-правовые средства, препятствующие осуществлению популистских акций. Нередко правительства в этих странах сталкиваются с проблемами непосильного бюджетного бремени и высокой инфляции.

При президентско-парламентарной (смешанной) форме правления сочетаются, что следует из ее названия, элементы как президентской, так и парламентарной республики. Наиболее типичный пример этой формы — Пятая Республика во Франции. Президент Франции избирается непосредственно населением. Он формирует правительство, которое ответственно не только перед ним, но и перед парламентом, председательствует в Совете министров, в то время как премьер-министр возглавляет Совет кабинета — узкий коллегиальный орган, который только готовит решения Совета министров. Президент наделен широким объемом прав и за свои действия не несет политической ответственности. Его акты, как и в парламентарных республиках, контрасигнуются премьер-министром и министром, которые несут за них политическую ответственность. Впрочем, ряд актов Президент принимает единолично. И в их числе такие политически значимые акты, как назначение премьер-министра, вынесение вопроса на референдум, роспуск Национального собрания, применение чрезвычайных мер и т.д.

Смешанная форма правления существует и в ряде других государств, например в Ирландии и Финляндии, с большим или меньшим перевесом черт, характерных для парламентарной или президентской республики.

Социально-экономическое развитие в государствах с рассматриваемой формой правления в основном развивается в том же русле, что и в президентских республиках. Для этих стран характерно жесткое ограничение популизма, более четкое бюджетно-финансовое планирование. Однако оборотной стороной как смешанной, так и президентской формы правления является более высокая роль бюрократии, нередко сдерживающей экономический рост.

При конституционной монархии форма правления во многом соответствует той модели, которая лежит в основе государственного механизма парламентарной республики. В монархиях (Великобритания, Бельгия, Дания, Испания, Нидерланды, Швеция, Япония) глава государства фактически отстранен от активного участия в осуществлении государственной политики. Формально он сохраняет право назначения главы правительства и министров, однако занять эти посты могут только те лица, которые располагают поддержкой парламента или его нижней палаты. Правительство несет ответственность за свою деятельность только перед парламентом. В случае выражения ему вотума недоверия оно или уходит в отставку, или распускает парламент. Дискреционными полномочиями монарх — глава государства — не обладает. Его акты должны быть контрасигнованы главой правительства и соответствующим министром.

Глава правительства. Практически для всех форм правления характерно сосредоточение власти в руках главы правительства. Он становится полновластным руководителем государства, осуществляя многие полномочия единолично. Например, в Великобритании премьер-министр определяет число министерских постов, решает вопрос о составе кабинета, назначает на высшие должности в государственной администрации. Еще большую свободу действий имеет канцлер ФРГ. Фактически значительная часть актов исходит непосредственно от него.

Ограничение коллегиальности в деятельности правительств присуще подавляющему большинству зарубежных стран. Этот процесс отражен, в частности, в формировании более узких коллегиальных органов, включающих в свой состав министров, которые пользуются безусловным доверием главы правительства. Не предусмотренные, как правило, конституцией, они подменяют конституционно установленные органы власти. Нередко при главе правительства создаются особые вспомогательные органы, осуществляющие жесткий контроль за деятельностью министерств и ведомств. В США это исполнительное управление при Президенте, в ФРГ — ведомство федерального канцлера, в Великобритании — советники, непосредственно подчиненные премьер-министру.

Указанная особенность нередко оказывает негативное воздействие на социально-экономическое развитие, поскольку высокая степень централизации управления препятствует развитию инициативы, выявлению альтернативных проектов, учету разнообразных экономических интересов.

Компетенция органов государственной власти. Конституции большей части стран, как правило, не определяют предметную компетенцию органов государственной власти. Объясняется это якобы очевидным характером деятельности трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. В действительности этот вопрос далеко не столь ясен и, как показывает политическая практика, имеет совершенно определенные последствия — отсутствие четких конституционных критериев ведет фактически к бесконтрольному росту мощи исполнительной власти.

К важнейшим полномочиям правительства относятся формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью; исполнение законов; составление и исполнение бюджета; осуществление внешней политики; участие в законодательной деятельности; принятие нормативных актов, конкретизирующих, а нередко и подменяющих законодательство.

Вопрос о конституционном статусе правительств чрезвычайно важен, поскольку решающее воздействие на экономику практически всех стран оказывает исполнительная власть. Реальная ее сила явно превышает скупые конституционные очертания и требует правового объяснения. Без такого уточнения рамки участия государства в управлении экономикой становятся размытыми. Нередко участники экономических отношений не могут прогнозировать экономическую политику правительства. В таких условиях предпринимательство обречено осуществлять свою деятельность главным образом в русле кратковременного планирования. Зачастую при этом нарушается фундаментальный принцип равноправия форм собственности и участников экономических отношений.

Расширение компетенции исполнительной власти обосновывается в большей части стран правовым толкованием, указывающим на «подразумеваемые полномочия» исполнительной власти. Теория «подразумеваемых полномочий», т.е. полномочий, предоставленных какому-либо государственному органу по конституции, но не указанных в ней явно, была выдвинута еще А. Гамильтоном. Поскольку Конституция США не содержала исчерпывающего перечня полномочий исполнительной власти, эта теория оказалась легко приспосабливаемой для обоснования многих действий американского Президента, на которые тот прямо по Основному закону не был уполномочен. Аналогичные доктрины расширения компетенции исполнительной власти были использованы во многих других странах (Австралия, Канада, Франция, ФРГ, Япония и т.д.). Нередко расширение полномочий обосновывалось обязанностью исполнительной власти заботиться о благе нации.

При столь размытых рамках компетенции исполнительной власти особое значение приобретает четкое конституционное оформление прав и свобод личности, а также ключевых параметров экономической системы. Только в этом случае можно предотвратить экономический произвол исполнительной власти и защитить экономику от государства.

Одна из проблем конституционной экономики — невиданный ранее рост бюрократии, усиление ее не только политической, но и экономической власти. Многие исследователи отмечают, что чиновники образуют мощные группы, конкурирующие с правительством. «Одной из крупнейших проблем, стоящих перед любым президентом сегодня, является работа по контролю за бюрократией, в равной степени необходимая и невыполнимая»226. Президент (глава правительства) и его ближайшие помощники в государствах с любой формой правления стоят особняком в рамках исполнительной власти. В свою очередь, члены кабинета не всегда являются близкими соратниками Президента или главы правительства, т.к. их подбор производится не столько по признаку квалификации и лояльности, сколько по иным политическим мотивам.

В этих условиях особое значение приобретает команда Президента или главы правительства, фильтрующая предложения министерств и ведомств и дающая им оценку. Это несколько снимает с глав исполнительной власти нагрузку, которая для некоторых из них становилась крайне тяжелой. В свое время Президент В. Гардинг вспоминал: «Я слушал одну сторону, и они оказывались правы, и тогда.. я слушал другую сторону, и они казались точно так же правы.. Боже, что за работа!»227.

Работа с личными советниками удобна для главы правительства еще и тем, что их карьера находится полностью в его власти. Вообще, он наиболее эффективно контролирует ту часть работников исполнительного аппарата, карьера которых непосредственно связана с его политической судьбой. Что же касается чиновников среднего уровня, а также назначенных главой правительства руководителей многих министерств и ведомств, то возможности контроля за их деятельностью весьма ограниченны.

Раздробленность исполнительной власти, конфликты между отдельными ее звеньями препятствуют проведению экономических программ, ослабляют политический вес правительства, подрывают доверие к нему со стороны населения и представителей делового мира.

Принудить бюрократию к повиновению достаточно сложно. Только административными мерами здесь не обойтись. Смена чиновников редко приводит к желаемым последствиям. Более эффективны в этих условиях иные, главным образом финансовые, методы воздействия. Например, в США Президент стремится использовать право формирования федерального бюджета, для того чтобы безусловно подчинить себе исполнительную власть. Как финансовые полномочия Конгресса предоставляют законодателям возможность контролировать Президента, так те же полномочия Президента позволяют ему контролировать бюрократию. Именно от Президента во многом зависит, будут ли удовлетворены финансовые запросы министерств и ведомств, которые предварительно оцениваются Административно-бюджетным управлением.

Во многом успешное экономическое развитие США стало возможным благодаря особой роли судов в конституционной системе. По Конституции федеральные судьи пребывают в своей должности пожизненно. Какое-либо вмешательство в отправление правосудия не допускается. Судам принадлежит право судебного надзора за действиями исполнительной и законодательной властей по делам, имеющим конституционное значение. Это право, подтвержденное решением Верховного Суда США по делу Мэрбери против Мэдисона (1803 г.), стало, как отмечает Ч. Бирд, «фактически краеугольным камнем всей структуры» и представляет собой «наиболее значительный вклад в науку управления, который внес американский политический гений»228. Судебной власти принадлежит огромная роль в системе разделения властей. Американские авторы считают эту ветвь власти неполитической — стоящей вне партийных дрязг, решающей поставленные задачи, руководствуясь только принципом справедливости и правом. Судебные органы противопоставлены остальным государственным органам как защитники индивидуальных прав и свобод, предусмотренных Биллем о правах. Они признаны стоящими над конъюнктурными изменениями каждодневной политики.

О роли Верховного Суда США можно судить по следующим фактам. За 200 лет своей деятельности (1791—1990 гг.) он признал неконституционными частично или полностью 125 законов, принятых Конгрессом, 1059 нормативных актов штатов, 117 ордонансов местных органов власти229. Причем многие из них имели отчетливое экономическое содержание.

Противодействовать решениям Верховного Суда политические ветви власти на практике не могут. Хотя теоретически Конгресс США вправе отказать в выделении средств на исполнение решений Верховного Суда, изменить свой закон, признанный неконституционным, либо, принимая билль, предварительно оговорить, что его толкование изъято из юрисдикции суда. Однако подобные попытки воздействовать на суд вряд ли будут успешными. В качестве доказательства достаточно привести тот факт, что решение Верховного Суда о запрете подоходного налога было преодолено Конгрессом только внесением в Конституцию XVI поправки (1913 г.).

Деятельность Верховного Суда США очень важна для правового обеспечения экономики. Законодательство само по себе не бывает совершенным и идеальным. Таковым его делает только упорная и кропотливая работа суда по применению законов к конкретным жизненным ситуациям. В текстах законов немало неясностей, особенно в вопросах предпринимательской деятельности. Поэтому судьи высшего эшелона, как правило, более квалифицированные, нежели средняя масса законодателей, столкнувшись с подобным случаем, не сетуют на несовершенство закона, не саботируют, не ждут законодательных поправок, а берут на себя нелегкий труд толкования, применения, интерпретации и разъяснения.

Показательна в этом плане работа Верховного Суда над рутинными делами о банкротстве, где профессионализм судей проявляется в осознании ими своей обязанности по доводке, шлифовке законов, вдыханию в мертвую строку нормативного акта жизни и движения. В США ежегодно рассматривается около миллиона дел о банкротстве. Но такое положение дел само по себе никоим образом не разрушает экономическую жизнь. Вполне естественно, что наиболее сложные дела рассматриваются в высшем судебном органе страны. Чаще всего это бывает, когда текст закона не вполне ясен и четок. И тогда высшие судьи, как правило, начинают с толкования значения слов. На этом моменте полезно остановиться отдельно.

Практически в каждом решении судьи Верховного Суда США рассматривают тот или иной правовой термин и со ссылками на толковые словари либо контекст статьи закона порой спорят между собой. Тем самым, во-первых, устраняются погрешности и пробелы в законодательстве и, во-вторых, происходит обогащение понятий и уточнение значений слов, применяемых в нормативных актах. А ведь английский язык и без того традиционно называют языком юристов.

Кстати, высшие американские судьи считают, что язык закона создан для любого читающего, а не только для юриста. Так, в особом мнении четырех судей, сформулированном Д. Сьютером, указано, что текст статьи Кодекса о банкротстве следует воспринимать с точки зрения «любого обычного англоговорящего человека», не внося ненужной юридической сложности в интерпретацию его понятий.

<< | >>
Источник: Петр Баренбойм, Гадис Гаджиев, Владимир Лафитский, Владимир Мау. КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА. 2005

Еще по теме §4. Модели разделения властей в современном мире:

  1. СВОЕОБРАЗИЕ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
  2. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ГОСУДАРСТВЕ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
  3. § 1. Соотношение единства государственной власти и разделения властей
  4. 1.3 Определение места и роли региональных и местных органов власти в государственном механизме при реализации принципа разделения властей
  5. Принцип разделения властей заключается в вычленении следующих ветвей государственной власти:
  6. Глава 6. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ КАК ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
  7. § 2. Принцип разделения властей
  8. § 4. Принцип разделения властей
  9. Доктрина «разделения властей»
  10. Концепция разделения властей.
  11. 5. Теория разделения властей и ее реализация в России
  12. § 5. Инфляция в современном мире
  13. Принцип разделения властей: понятие, содержание
  14. ЗАВИСИМОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ ТЕОРИИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ ОТ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА
  15. § 2. Теория разделения властей в государстве и ее социально-политическое значение
  16. Идеология в современном мире