<<
>>

§ 4. Законодательство о государственных корпорациях

1.

2. Состояние действующего законодательства

2.1. Существование государственных корпораций как организаци­онно-правовой формы некоммерческих организаций предусмотрено ст. 7[211] Федерального закона «О некоммерческих организациях», которая предусматривает, что госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имуществен­ного взноса и созданная для осуществления социальных, управленче­ских или иных общественно полезных функций.

Это определение по­чти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая органи­зация, созданная собственником для осуществления управленческих,

социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

2.2. Вместе с тем госкорпорации не являются ни корпорациями (не

имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными

собственниками своего имущества) и в ряде случаев создаются преиму­щественно или даже исключительно для осуществления предпринима­тельской деятельности. Главную особенность статуса этих юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается

на основании специального федерального закона, а потому в отличие от

всех других юридических лиц не имеет учредительных документов.

2.3. В настоящее время имеется семь таких госкорпораций: «Банк

развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;

«Агентство по страхованию вкладов»; «Российская корпорация на­нотехнологий» («Роснанотех»); «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; ГК по содействию разработ­ке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции («Ростехнологии»); ГК по атомной энергии («Росатом»); ГК по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой»)1.

2.4. Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией, в том числе безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, стано­вится собственностью госкорпорации, т.е. является частной, а не госу­дарственной (федеральной) собственностью (иначе говоря, приватизи­руется). При этом для госкорпораций законом устанавливается правило

о целевом характере их имущества, присущее учреждениям (ср. п. 2 ст. 71 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и п. 1 ст. 296 ГК).

Источниками формирования имущества госкорпорации могут яв­ляться также и регулярные и/или единовременные поступления (взно­сы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти

взносы определена федеральным законом. В случаях и порядке, кото­рые установлены федеральным законом, предусматривающим созда­ние госкорпорации, за счет части ее имущества может быть сформи­рован уставный капитал, который определяет минимальный размер

имущества госкорпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

2.5. Общие нормы о статусе госкорпораций подвержены различным

многочисленным исключениям из общего статуса юридических лиц.

Так, общее правило п. 3 ст. 32 Федерального закона «О некоммер­ческих организациях», обязывающее всякую некоммерческую органи­зацию представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятель­ности, о персональном составе руководящих органов, о расходовании

денежных средств и использовании иного имущества, не распростра­няется на государственную корпорацию «Внешэкономбанк», Россий­скую корпорацию нанотехнологий, госкорпорацию «Олимпстрой», госкорпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-ком­мунального хозяйства», госкорпорацию «Ростехнологии», госкорпо­рацию по атомной энергии «Росатом».

В соответствующих федеральных законах для тех же государственных

корпораций предусмотрены изъятия из сферы контроля, осуществляе­мого финансовыми и налоговыми органами, органами по противодей­ствию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

В изъятие из общего правила об осуществлении банковской дея­тельности на основании специального разрешения — лицензии, вы­даваемой ЦБ РФ, право на осуществление банковских операций пре­доставлено госкорпорации Внешэкономбанк на основании Федераль­ного закона «О банке развития». Иными словами, эта госкорпорация не подвержена процедуре лицензирования, применимой ко всем про­чим коммерческим банкам, что ставит ее в явно неравноправное по­ложение и дает необоснованные конкурентные преимущества перед прочими коммерческими банками.

Эта же госкорпорация обладает специальной правоспособностью

в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, при­чем приобретение такой правоспособности для нее было основано лишь на прямом указании в специальном законе, что также созда­ет условия для нарушения равноправия субъектов соответствующе­го рынка и нарушения конкуренции (ср. ст. 4 и 39 Федерального за­кона «О рынке ценных бумаг» и ст. 3 Федерального закона «О Банке развития»).

2.6. Специальными законами о госкорпорациях могут быть пара­лизованы и некоторые общие правила ГК, в частности положения п. 4 ст. 61 и п. 1 ст. 65 ГК о ликвидации госкорпорации вследствие призна­ния ее несостоятельной.

Пункт 10 ст. 37 Федерального закона «О государственной корпо­рации по атомной энергии «Росатом» содержит изъятие из общего правила о реорганизации юридических лиц (ст. 60 ГК) для кредито­ров федеральных государственных унитарных предприятий, имуще­ственные комплексы которых передаются государственной корпора­ции «Росатом» в качестве имущественного взноса Российской Феде­рации, а также требований кредиторов федеральных государственных

учреждений, передаваемых государственной корпорации «Росатом», которые подлежат удовлетворению в соответствии с условиями и со­держанием обязательств, на которых они основаны, но без предостав­ления гарантий, предусмотренных п. 1 и 2 ст. 60 ГК.

2.7. Некоторые вопросы статуса и полномочий госкорпораций со­держатся в федеральных законах, не относящихся прямо к регулиро­ванию статуса той или иной госкорпорации. Так, права органов госу­дарственной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, принадлежащие им как акционерам, ограничиваются в пользу госкор­пораций, если таковым переданы в управление акции акционерных обществ (ст. 94 Федерального закона «Об акционерных обществах»). При этом основанием передачи акций в управление является не до­говор, а соответствующий федеральный закон, а природа отношений

между собственником и такого рода «управляющим» не укладывает­ся ни в отношения представительства, ни в отношения доверитель­ного управления. Если же основывать эти отношения на ст. 125 ГК,

то придется приравнять статус госкорпорации к статусу органов власти.

3. Оценка действующего законодательства

3.1. Фактически госкорпорации обладают не только исключитель­

ным статусом (в сравнении с другими юридическими лицами, особен­но некоммерческими организациями), но и принципиально различ­ными полномочиями, иногда публично-правового характера.

3.2. Госкорпорации по атомной энергии «Росатом» переданы власт­ные полномочия, принадлежащие федеральным органам государствен­ной власти (ст. 10, 20, 23 и др. Закона о госкорпорации «Росатом»). В силу ст. 8 указанного закона «Росатом» принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, а также может признавать не действующими на территории РФ акты органов вла­сти РФ и бывшего СССР.

Статьей 241 Бюджетного кодекса РФ «Росатому» предоставлены полномочия в области распоряжения бюджетными средствами.

Названной государственной корпорации не только переданы в полном объеме полномочия, составляющие компетенцию органов государствен­ной власти (см. ст. 7—14 указанного закона), включая и компетенцию в об­ласти нормативно-правового регулирования, но также и право иметь соб­ственные военизированные охранные подразделения. По существу дан­ная госкорпорация выступает в качестве органа государственной власти.

При этом властные полномочия осуществляются «Росатомом» в от­ношении других участников рынка — субъектов гражданского права (ст. 23, 33, 38-40 названного закона). Вместе с тем формальные пре­пятствия к существованию «Росатома» именно в таком виде, которые

можно было обнаружить в законодательстве о конкуренции, были

сняты (см. п. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»).

3.3. Исключительным положением обладает и госкорпорация «Внеш­экономбанк». Будучи, с одной стороны, коммерческим банком (но отнюдь не некоммерческой организацией, как большинство других

госкорпораций), имеющим возможность осуществлять основную мас­су банковских операций (ст. 3 Закона о Банке развития), эта госкор­порация, с другой стороны, не подвержена каким-либо процедурам контроля со стороны ЦБ РФ, как это имеет место в отношении дру­гих коммерческих банков. Вместо этого Правительство РФ утвержда­ет для нее меморандум, определяющий основные направления и по­казатели инвестиционной и финансовой деятельности, количествен­ные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия

в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий (ст. 4 данного закона). Данная ситуация по сути нарушает принцип един­ства банковской системы РФ, подконтрольной ЦБ РФ.

3.4. Агентство по страхованию вкладов по преимуществу занимает­ся коммерческой деятельностью, фактически представляя собой стра­ховую компанию. Особенностью является лишь то обстоятельство, что страхование в данной страховой компании дает соответствующе­му страхователю — коммерческому банку — право и возможность осу­ществлять один из видов банковских операций, а именно привлече­ние во вклады денежных средств физических лиц.

Это положение явно противоречит статусу госкорпорации как не­коммерческой организации. Кроме того, вызывает сомнения соответ­ствие этого порядка принципам лицензирования и развития конку­ренции на страховом рынке[212].

3.5. Российская корпорация нанотехнологий в соответствии с зако­ном о ней призвана в целом на коммерческих началах финансировать

деятельность третьих лиц в весьма широко очерченной области «на­нотехнологий». Трудно установить, чем отличается ее деятельность от

целевого бюджетного финансирования (или от деятельности специа­лизированного коммерческого инвестиционного банка). Вместе с тем, ей предоставлена ничем не ограниченная возможность выступать в ро­ли управляющей компании любых акционерных обществ и тем самым

фактически ставить их под свой полный контроль.

Государственная корпорация «Ростехнологии» по своему статусу во многом схожа с госкорпорацией «Роснанотех» (отличие состоит в сфере деятельности указанных корпораций). Так, «Ростехнологии»

осуществляет деятельность в целях содействия разработке, производ­ству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в то

время как «Роснанотех» действует в целях содействия реализации го­сударственной политики в сфере нанотехнологий, развития иннова­ционной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации про­ектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии.

3.6. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой») также не может считаться некоммерческой органи­зацией, ибо такой статус ни в коей мере не соответствует поставлен­ным перед ней законом целям и переданным ей функциям: деятель­ность по инженерным изысканиям, проектированию, строительству

и реконструкции, а также по организации эксплуатации объектов, не­обходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Пара­лимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также деятельность

по развитию города Сочи как горноклиматического курорта.

При этом имущественный взнос РФ лишь отчасти является источ­ником финансирования деятельности данной госкорпорации. Так,

в п. 1, 5, 6 и 8 ст. 5 соответствующего Закона несколько раз прямо упо­минается возможность получения корпорацией прибыли и направле­ния ее использования, что в совокупности с самим характером дея­тельности корпорации, не позволяет квалифицировать деятельность корпорации как характерную для некоммерческой организации.

Кроме того, в силу п. 4 ст. 6 Закона федеральные органы государствен­ной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы мест­ного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпора­ции, за исключением случаев, предусмотренных этим законом, что нару­шает конституционный принцип равенства всех перед законом и судом.

Наконец, корпорация в порядке, устанавливаемом в соответствии

с п. 23 ч. 1 ст. 12 соответствующего Закона, осуществляет за счет соб­ственных средств финансирование мероприятий по изъятию в соот­ветствии с законодательством РФ в федеральную собственность объ­ектов недвижимости в целях строительства олимпийских объектов (что

противоречит правилам ГК и других законодательных актов об изъя­тии земли для государственных нужд).

3.7. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, напротив, не является коммерческой организацией. Соот­ветствующим законом прямо определены размер имущества фонда (ст. 5), направления расходования средств фонда, правила распреде­ления предоставляемых фондом субсидий (гл. 5, 6 и 61 Закона), а так­же случай ликвидация фонда (ст. 25) — по факту распределения всех средств или по наступлении установленной законом даты.

Здесь речь действительно идет о классическом фонде (хотя и не бла­готворительном), который должен распределить выделенные учредите­лем средства дестинаторам (в качестве которых выступают муниципаль­ные образования и субъекты РФ, которые далее распределяют получен­ные средства на установленные законом цели — капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья),

а по завершении этой деятельности прекратиться. Причины придания

фонду формы госкорпорации в данном случае остаются непонятными.

4. Предложения по совершению действующего законодательства

4.1. Госкорпорации в действительности не составляют единого вида юридических лиц, отличающегося какими-то общими чертами. В фор­ме госкорпорации могут существовать как некоммерческие (фонд), так и коммерческие организации («Ростехнологии», «Роснанотех», Агент­ство по страхованию вкладов, «Внешэкономбанк», «Олимпстрой»), а также образования, объединяющие в себе функции коммерческих организаций и компетенцию органов государственной власти («Рос­атом» и частично «Олимпстрой»).

4.2. Госкорпорация является не организационно-правовой фор­мой юридического лица в смысле гл. 4 ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частно­правовому и публично-правовому) статусу. Оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права.

Вместе с тем использование особого, исключительного статуса гос­корпорации возможно по отношению к тем действительно уникальным юридическим лицам, которые не укладываются в какую-либо класси­фикацию, но необходимы в экономике (например, Центральный банк).

4.3. В связи с этим представляется целесообразным упразднение организационно-правовой формы госкорпорации и преобразование

существующих госкорпораций в юридические лица тех форм, которы­ми они, по сути, и являются: в органы публичной власти («Росатом»

и «Олимпстрой»), фонд (Фонд содействия развитию жилищно-комму­нального хозяйства), хозяйственные общества со 100%-ным государ­ственным участием («Роснанотех», «Ростехнологии», «Олимпстрой», «Внешэкономбанк» и Агентство по страхованию вкладов).

4.4. В качестве первого шага на этом пути целесообразно установле­ние законодательного запрета на создание новых госкорпораций. Сле­дует отметить, что в отсутствие таких ограничений появляются проек­ты создания новых, аналогичных по статусу юридических лиц, напри­мер «государственной компании «Российские автомобильные дороги»,

создаваемой для «доверительного управления государственным иму­ществом» и выполнения иных «функций государственного значения», которая, подобно госкорпорациям, никоим образом не укладывается в установленную ГК систему юридических лиц и никак не соответ­ствует общим нормам закона об их статусе.

<< | >>
Источник: Суханов Е.А.. Сравнительное корпоративное право. 2014

Еще по теме § 4. Законодательство о государственных корпорациях:

  1. Российское законодательство о корпорациях
  2. Англо-американское законодательство о корпорациях
  3. 34. Государственная корпорация
  4. § 4. оСновные иСточники корПоративного Права 1. Законодательство о корпорациях в континентальных европейских правовых системах
  5. Государственные корпорации (публично-правовые компании)
  6. 7.3. Государственные корпорации
  7. Государственные органы, осуществляющие контроль за деятельностью корпораций
  8. 4. Термин "корпорация" в законодательствах и правовых доктринах зарубежных государств
  9. § 3. корПорации и ПартнерСтва в англо-американСком Праве 1. Публичные и частные корпорации
  10. § 2. новые разновидноСти коммерчеСких корПораций в евроПейСком континентальном Праве 1. Корпорации на основе коммандиты
  11. ГЛАВА 2. ВИды КОРПОРАцИй § 1. коммерчеСкие корПорации в евроПейСком континентальном Праве
  12. Законодательство о государственной гражданской службе
  13. § 2. ограничения «раСПределения имущеСтва» корПораций в англо-американСком Праве 1. Защита кредиторов корпораций в американском праве
  14. § 1. История формирования законодательства о банкротстве в России: дореволюционное законодательство, законодательство о банкротстве в социалистический период и современное законодательство о банкротстве
  15. Статья 5.63. Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг Комментарий к статье 5.63
  16. § 1.4. Краткий обзор законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве
  17. § 5. некоммерчеСкие корПорации 1. Некоммерческие корпорации в континентальном европейском праве
  18. 2. B сфере осуществления эффективного мониторинга и контроля за соблюдением требований законодательства, законности в правоприменительной практике государственных органов:
  19. Статья 14.25. Нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Комментарий к статье 14.25
  20. Статья 19.6.1. Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле Комментарий к статье 19.6.1