Б. Власть законодательная В НАСТОЯЩЕМ ПОЛОЖЕНИИ

Рассмотрев понятие закона, а вместе с тем развитие и установление этого понятия, мы обратимся к изучению действия современной законодательной власти и взаимного соотношения ее составных частей. Положение ее в настоящее время основывается на двух статьях основных законов: статьи 7, говорящей, что Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, и статьи 86, установляющей, что никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора. Эти статьи, на которых основана формальная сторона нашего законодательства, дают нам возможность установить принцип существеннейшей части общей государственной власти, власти законодательной. Но для более точного выяснения его следует бросить взгляд на основные моменты современной законодательной техники, чтобы тем яснее представить себе сущность настоящего вопроса.

Если мы сравним настоящий порядок законодательства с прежним, законодательства органов представительства с бюрократическим, то увидим, что первый, устанавливая точно и ясно формальное понятие закона, лишает этого имени и значения указы и Высочайше утвержденные всеподданнейшие доклады, и вообще акты, не рассмотренные и не одобренные Советом и Думой. Как мы уже видели, при прежней практике существовал весьма частый обход статьи 50 прежних основных законов, требовавшей предварительного рассмотрения законопроектов в Государственном Совете. До известной степени, в оправдание этой запутанной практики, следует сказать, что, при отсутствии формальных признаков, является, в значительной степени, трудность определения вопросов, подлежащих специально рассмотрению законодательных органов, говоря иными словами, определение границ законодательства материального не легко могло бьггь установлено, и последние весьма часто совпадали с теми, в пределах которых действовали материальные акты управления. При прежних порядках найти точную границу между актами законодательства и управления было весьма затруднительно, как и между органами, принимавшими участие в законодательстве и управлении. Западная конституционная практика разрешила этот вопрос так: все, что прошло чрез законодательные палаты и получило санкцию короля, есть закон, а Палаты любой вопрос могут облечь в форму законопроекта. На эту же, приблизительно, формальную точку зрения поставлено и наше законодательство: компетенции наших законодательных органов определены в статье 31 учреждения Государственной Д^мы, и все изданное в пределах этой компетенции и утвержденное Верховной властью будет законом и сохранит свою силу до тех пор, пока не будет изменено в аналогичном порядке. Иные же распоряжения, регламентирующие вопросы, подобные решенным в законодательном порядке, хотя и будут равным образом иметь общеобязательную силу, но будут уже правилами временными, могущими быть ежеминутно измененными, как в том порядке, в котором они изданы, так, тем более, в порядке законодательном.

Чрезвычайное смешение законодательства и управления, неоднократно вносившее затруднение в разрешение дел, послужило основанием к указу 12 декабря 1904 года, которым Высочайше повелевалось рассмотреть вопрос об укреплении начал законности. При обсуждении этого вопроса в Комитете министров статс-секретарь Победоносцев заявил[136], что, «по вынесенному им из опыта убеждению, слишком широкое пользование со стороны министров всеподданнейшими докладами происходит вследствие отсутствия между министрами единства и стремления к обшей по важнейшим вопросам управления работе, равно как и от постепенно укоренившегося обыкновения не соблюдать прямого по сему предмету требования закона, отклонение от коего замечается ныне в значительно большей степени, чем то было в прежнее время».

Если же мы обратимся к указу, в прежнем смысле этого слова, как закону с формальной стороны, то увидим, что, согласно статье 66 прежних основных законов, указы объявляемые не могли отменить законов, утвержденных подписью Его Величества, что и заставляло Грановского признавать за объявляемыми указами силу административных распоряжений монарха. В форме именного указа, согласно статьям 119, учреждения Государственного Совета, т. I, ч. II, издание 1892 года, и 129, издание 1901 года, издавались утвержденные государем Императором мнения меньшинства государственного Совета. Таким образом, по трчному смыслу статей 53 и 54 прежних основных законов, полную силу закона, как это и указано в приведенном мнении статс-секретаря Фриша, имеет именной указ за собственным Императорского Величества подписанием. Однако, на практике, как это подтверждает и профессор Коркунов[137], издание законов в виде именных указов, за подписью Его Величества, представляло собой редкое явление, и лишь более частое применение этой формы мы встречали в последние годы, и особенно в 1905-1906 годах по отношению к актам, имевшим большей частью характер учредительный. Сопоставляя эти две прежние формы издания законов, Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета и именной указ с нынешней, мы можем признать лишь, что изменившийся порядок издания законов, в сущности, лишил главным образом министров возможности представлять Государю Императору доклады и проекты указов — Сенату, содержащих вопросы, касающиеся компетенции Государственной Думы и Государственного Совета, и подтвердил ранее существовавшее положение о необходимости предварительного рассмотрения законопроектов в специальных органах. Статья 161 учреждения министерств говорит: «Никакое положение или дело, подлежащее предварительному рассмотрению и одобрению Государственной Думы и Государственного Совета, на основании их учреждений, не представляются Его Императорскому Величеству помимо Совета и Думы».

Что касается до законодательных прав монарха, то в данном случае, согласно измененному основными законами понятию закона, указы Императора не могут в формальном смысле именоваться законами, хотя бы они и заключали в себе веления общего характера и, с материальной точки зрения, могли быть признаны законами: доказательством этого служит практика статьи 87 основных законов. Выше мы уже достаточно говорили о понятии закона и о разделении его на два вида. Установленная отныне господствующая теория закона, в формальном смысле, принятая в статье 86 нашей конституции, требует для издания законодательных велений, как высших в государстве, единого, однообразного порядка, наличия трех моментов: одобрения Государственной Думы, одобрения Государственного Совета и утверждения Государем Императором. Этот установленный порядок и является тем (статья 84 основных законов), на котором управляется Империя Российская.

Приближаясь к самому процессу законодательства с технической его стороны, мы увидим, что в этом процессе являются необходимыми три стадии: инициатива, обсуждение и утверждение.

Право законодательного почина, или инициатива, согласно общим конституционным требованиям, принадлежит преимущественно законодательным палатам. Впрочем, это правило не всегда соблюдалось, например, хартия 1814 года не представляла этого права французским палатам, они могли лишь ходатайствовать пред королем; равным образом, не давала его баварская конституция 1818 года; не имел его ранее и наш прежний Государственный Совет, хотя и обязан был рассматривать каждый законодательный проект. Право инициативы принадлежало у нас формально исключительно Верховной власти, хотя Коркунов признает еще право инициативы за Сенатом и Синодом[138], основываясь на том толковании, что прежняя статья 19 основных законов предоставляет право составлять «первообразное предначертание законов» министерствам, Сенату и Синоду, а статья 162 заставляла министров испрашивать соизволения Верховной власти на внесение законопроекта в Государственный Совет, умалчивая о Совете и Синоде. Это право Сената можно было вывести и из чтения статей 173 и 201 учреждения Правительствующего Сената.

Кроме сего, право возбуждать вопросы законодательного свойства имелось у дворянских обществ, в силу их привилегии (статья 142 Т. IX) обращаться непосредственно с ходатайствами к монарху. Имелась у нас и частная законодательная инициатива, принадлежавшая каждому российскому подданному, который мог подать в комиссию прошений свой проект желательных ему изменений. Проекты эти рассматривались в комиссии, посылались соответственным министрам на заключение, а затем, в случае признания их комиссией заслуживающими внимания, вносились, с разрешения Государя, в Государственный Совет. Такие правила, возникшие вместе с учреждением Государственного Совета 1810 года, были изменены в 1835 году[139], а в 1884 году, вместе с преобразованием комиссии прошений в Собственную Его Императорского Величества канцелярию по принятию прошений, на Высочайшее имя приносимых, исчезло и это право представления проектов. 18 февраля 1905 года оно было восстановлено в некоторой форме: представлении петиции в Совет, а затем снова было отменено, с учреждением 6 августа органа народных представителей.

В настоящее время о законодательной инициативе основные законы упоминают лишь в статье 8, говоря, что «Государю Императору принадлежит почин по всем предметам законодательства». Таковое право принадлежало Государю в силу статьи 162 учреждения министерств и по отношению к тем проектам, которые «брали начало от общего течения дел» в министерствах. Между тем не- внесение статьи 162 в продолжение Свода Законов 1906 года, а равно постановления статьи 34 учреждения Государственной Думы и статьи 29 учреждения Государственного Совета, говорящих о внесении законопроектов на законодательное рассмотрение министрами и главноуправляющими, дало основание к некоторым толкованиям. Н. И. Лазаревский находит, что у нас, вопреки тому порядку, который является общепринятым в конституционных государствах, законодательная инициатива принадлежит не только Государю, но и министрам[140].

Барон Б. Э. Нольде[141], считая неправильным исключение статьи 162, признавал ее действующей, на что указывает, по его мнению, и статья 9 учреждения Совета министров. Мотивы исключения статьи 162 неизвестны. По общей связи с прошлым, по духу прежних основных законов и по аналогии с западными государствами мнение барона Нольде правильно, тем не менее, исключение указанной статьи в связи с общими постановлениями имело известное основание.

Впрочем, некоторые конституции прямо признают инициативу в законодательных делах за правительством*. По новому продолжению т. I, ч. II 1908 года статья 162 восстановлена в прежней редакции, что указывает на существующую еще у нас некоторую неопределенность в области вопросов, по своему существу относящихся к основным. Прежний порядок требовал испрошения Высочайшего соизволения на внесение законопроекта в Государственный Совет. Статья 164 учреждения Государственного Совета (издание 1901 года) требовала от государственного секретаря наблюдения за тем, чтобы деятельность Совета не была затрудняема «проектами об изменении и отмене действующих законов, если на внесение сих проектов в Государственный Совет не было предварительно испрошено Высочайшее разрешение». Настоящие учреждения Совета и Думы не требуют от законопроектов таких предварительных условий и надзора: они прямо говорят о законопроектах, поступающих от министров и главноуправляющих, упоминая вместе с тем (статья 31 учреждения Государственной Думы) о делах, вносимых на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям. Таким образом, принципиальное значение статьи 162 при старом порядке, при законосовещательном органе имело тот смысл, что у Совета спрашивалось Верховной властью мнение по известному вопросу. Нынешний же порядок статьи 162, когда министр вносит свой проект в палату по предварительном обсуждении его в Совете министров и по получении Высочайшего соизволения, имеет, в сущности, формальное значение, так как и на основании ^{[142] [143] статьи 29 учреждения Государственного Совета и статьи 34 учреждения Государственной Думы палаты знают лишь возбуждение законопроекта со стороны министров. Таким образом, восстановление статьи 162, установив внутреннее связующее начало для министра, не изменило для палаты взгляд на него как на инициатора законопроекта, и несоблюдение статьи 162 не является для палаты поводом к его неприятию, так как закон не устанавливает для них нормы надзора, аналогичной прежней статье 164 учреждения Государственного Совета, а статья 160 учреждения министерства прямо говорит, что министры могут возбуждать вопрос об издании, изменении и дополнении закона. Поэтому следует признать, что свободная по отношению к законодательным органам законодательная инициатива правительства внутри оказывается связанной волей монарха, чем последний приближается к типу западного короля, так как он является не выше царящей властью, как эта мысль проводится всей нашей конституцией, а посредником между мыслью министров и решением палат. Законодательный почин признается нашей конституцией также и за обеими законодательными палатами (статья 107 основных законов). Инициатива должна исходить от группы в 30 членов, представляющих своему председателю проект основных положений закона за своими подписями (54 учреждения Государственного Совета и 55 учреждения Государственной Думы). Однако эта инициатива, по существу, не пользуется всей широтой существующих у многих других западноевропейских палат прав. Возбужденный по такому коллективному почину 30 членов Думы или Совета и одобренный проект в первом чтении может не пойти дальше, так как, согласно статье 56 учреждения Государственной Думы, высказанные пожелания направляются не позднее как за месяц до дня слушания подлежащим министрам или главноуправляющим. Если затем Дума согласится с внесенным предложением, то соответствующий законопроект вырабатывается и вносится в Думу подлежащим министром или главноуправляющим, причем срок представления ими разработанного законопроекта не назначается, и, таким образом, министерство может затормозить обсуждение возбужденного вопроса, откладывая его внесение. В этом отношении министерство является как бы помощницей и канцелярией Думы, разрабатывая проект, который оно и вносит затем, хотя и во исполнение желания Думы, но уже как бы по праву собственной инициативы. В случае отказа министерства разрабатывать законопроект он поручается образуемой из членов Думы комиссии. Выработанный второй}

Государственной Думой наказ и принятый к руководству последующей расширяет права Думы в этой области законодательного почина, устанавливая в статье 59 образование комиссии для самостоятельной выработки законопроекта, несмотря на то, что министр изъявил согласие на составление соответствующего законопроекта, что, очевидно, имело целью восполнить существующий пробел в законодательстве и ускорить обсуждение возбужденного членами Думы вопроса. Такое превалирующее значение министерства в вопросе о разработке возбужденного членами Думы или Совета законопроекта, несомненно, сложилось под влиянием учреждения Государственной Думы 6 августа и проекта министра внутренних дел Булыгина⁹⁴. Трудно отрицать, пожалуй, что первоначальный проект закона 6 августа 1906 года брал за основание проекты Валуева и Лорис-Меликова. И Валуев в 1863 году, и Лорис-Меликов в 1881 году предполагали устройство при Государственном Совете: первый — «особого съезда государственных гласных», второй — «общей комиссии» из представителей земских собраний и городов и некоторого числа членов по Высочайшему назначению. Различие между этими двумя предположенными законосовещательными комиссиями было то, что Валуев полагал предоставить рассмотрение законопроектов, до общего собрания Государственного Совета, не только департаментам Совета (как это делалось), но и съезду государственных гласных, 16 членов которого по избранию съезда присутствовали на общем собрании Государственного Совета. Лорис-Меликов[144] же образовал подготовительные комиссии из членов правительственных ведомств и сведущих лиц по назначению, которые, составив по Высочайшему указанию законопроект, направляли его в «общую комиссию», в которую, как уже указано, кроме выборных входили и члены по назначению из числа присутствующих в подготовительных комиссиях. После обсуждения вопроса он вносился уже подлежащим министром со своим заключением в Государственный Совет. Нечто подобное было и в проекте Государственной Думы министра внутренних дел 1905 года в § 65, гласившем: если подлежащий министр или главноуправляющий отдельной частью, к предметам ведомства которого относится дело, разделяет соображения Государственной Думы о желательности отмены или изменения действующего или издания нового закона, то дает делу движение в установленном порядке. Первоначально и Совет министров, обсуждавший этот проект, присоединялся к этой точке зрения, но в окончательной форме учреждения 6 августа мы видим уже, что Дума, образуя законосовещательное учреждение наравне с Государственным Советом, которому она должна передавать законопроекты со своими заключениями, наделена и правом законодательной инициативы и интерпелляции министров, чего Государственный Совет не имел.

Это последовательное развитие вопроса о законодательной инициативе и нашло себе окончательное выражение в действующих ныне учреждениях Государственной Думы и Совета.

Объяснительная записка ко внесенному во вторую государственную Думу комиссией наказу (Материалы по составлению наказа. С. 62) говорит, что законодательная инициатива, по нашему закону, принадлежит не членам Думы, а самой Думе, и выражается (в статье 57) в признании Думой внесенного законодательного предположения желательным. Лазаревский эту же статью объясняет в том смысле, что, согласно ей, Дума решает лишь принципиальный вопрос о желательности или нежелательности известного закона, права же законодательной инициативы этой статьей ей как бы не предоставляется. Чтобы решить этот вопрос, нужно выяснить себе точно, что значит иметь право заставить законодательную палату принять законопроект для обсуждения его. Таким образом, статья 57 говорит уже о чтении самого проекта, о принятии его для дальнейшей разработки, а не о возбуждении дела. Кто же тогда является инициатором законопроектов в Думе? Лазаревский полагает, что инициатива предоставлена комиссиям (статьи 34 и 57). Указанная статья 34 говорит, что законопроекты вносятся в Думу министрами или комиссиями, то же содержится и в статье 57. Это обстоятельство дает основание ставить министров и комиссии в одинаковое положение, но едва ли это фактически точно. Министры вносят свои проекты и возбуждают их обсуждение по собственному праву, согласно точному смыслу закона: отношения министров по части законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости издания нового закона или об изменении, дополнении, приостановлении действия и отмене прежнего[145].

Роль же комиссии, согласно наказу и практике, несколько иная. Министр вносит непосредственно в Государственную Думу свой проект на законодательное рассмотрение, предоставляя решить о дальнейшем направлении дела самой палате. Комиссия же сама есть часть государственной Думы и, внося проект в Общее собрание, она исполняет часть законодательной работы.

Наказ Государственной Думы (§ 53) устанавливает, что ни один законопроект не может быть разрешен, по существу, без предварительного его рассмотрения в комиссии. § 51, 56 говорят о том, что председатель Думы, докладывая о законопроектах, поступивших от министров, из Государственного Совета или внесенных членами Думы, предлагает решить вопрос об их направлении. Как говорится в объяснительной записке к наказу и как это ныне видим на практике, всякий законопроект, каково бы его происхождение ни было, передается Думой на рассмотрение или существующей комиссии, или специально для этого дела образовываемой. Таким образом, едва ли возможно считать внесение комиссиями предложенного их обсуждению проекта законодательным почином Вот почему, казалось бы, правильным признать, что право законодательной инициативы принадлежит Государственной Думе и Совету, в лице группы членов их числом не менее 30, вносящих изложение своего основного проекта[146].

Чтение статей 42, 82-84 наказа Государственного Совета вполне подтверждает эту мысль. Равным образом, проекты могут быть внесены в Государственную Думу и комиссиями, но те из них, от которых можно ожидать возбуждения законодательных вопросов, могут его сделать лишь в указанном в статье 55 порядке и форме заявления, подписанного 30 членами Думы об изменениях и дополнениях законов[147].

Что же касается до положения комиссии в Государственном Совете, то наказ его не стоит на той точке зрения, что каждый законопроект должен пройти чрез комиссию; точно также он не устанавливает, как это видно из объяснения, помещенного после статьи 91, троекратного чтения, принятого в западноевропейских палатах, а поэтому допускает непосредственный переход к постатейному чтению (статья 92 наказа).

Из сказанного видно, что осуществление права законодательного почина у нас не отличается особенной широтой, и возбуждение известного вопроса в среде членов Думы и Совета допускается при наличии известного числа солидарных мнений. Равным образом, статья 61 учреждения Государственной Думы и статья 6 учреждения Государственного Совета, запрещающие внесение в законодательные палаты петиций, закрепляют некоторым образом, установленное с 1884 года правило о недопущении отдельным лицам представлять свои проекты, которые могли бы стать предметом обсуждения законодательного органа. В этом отсутствии права петиции наш строй, знающий один лишь вид петиций — обращение к монаршему милосердию, существенно отличается от западноевропейских конституций, которые признают право петиций в виде обращения ко всей палате, как письменно, так и через какого либо отдельного депутата. Наиболее широкие права предоставляет в этом отношении Англия, где каждый член палаты может занести свое имя и предмет своего изложения в Order Book и Notice Paper, указывая день, когда он желал бы представить свое предложение, и, таким образом, по собственной личной инициативе дать возникновение законодательству по частному биллю или по петиции частного лица. Точно также и публичные петиции представляются в палату одним из депутатов, который является их защитником[148].

Вообще же право петиций по различным конституциям предоставляется или в более широком объеме или же распространяется на известные категории вопросов.

К отделу коллективных петиций мы могли бы отнести и вышеприведенное право дворянства, но последнее имеет право обращения к монарху, а потому если монарх и снизойдет к такого рода просьбе дворянства и исполнит ее, то объявление Высочайшей воли, хотя бы и содержавшей веления общего характера, может состояться в виде Высочайшего повеления, лишь как материальный закон, но не в виде установленного понятия закона, форма издания которого указана статьей 86 основных законов. Что же касается до Синода и Сената, то могущие быть возбуждены ими вопросы законодательного свойства, подлежащие рассмотрению законодательных органов, будут внесены на их рассмотрение членами совета министров — обер-прокурором Синода и министрами юстиции[149], то есть в порядке статьи 34 учреждения Государственной Думы и статьей 29 учреждения Государственного Совета.

Из всего, рассмотренного нами о законодательной инициативе, можно сказать, что она, по действующим законам, принадлежит Государю Императору (статья 8 основных законов и пункт 7статьи 31 учреждения Государственной Думы), который, сверх сего, обладает исключительным правом почина пересмотра основных законов, объединенному правительству в лице отдельного министра при изъявлении на это согласия Государя и группам членов Государственной Думы и Совета численностью не менее 30. Несмотря на восстановление статьи 162, логически связанной со статьей 8 основных законов, нельзя не сказать, что хотя с формальной стороны инициативы правительства будто и не существует, но нельзя ее отрицать, и фактически полнота инициативы у нас принадлежит именно правительству, которое может вносить проекты, составленные по указанию Государя, выработанные им самим, с соизволения Государя, и, сверх сего, пользуется преимущественным правом разработки и внесения в Думу и Совет законопроектов, основная мысль которых высказана членами Думы и Совета.

Вместе с тем тут нельзя не указать на то, что из статьи 29 учреждения Государственного Совета вытекает известное ограничение права инициативы правительства в том смысле, что министр не может внести свой проект от своего имени непосредственно в Государственный Совет, как это имеет место для Государственной Думы по статье 34 ее учреждения, он может сделать это в Совете лишь взяв на себя разработку указанного 30 членами Совета вопроса (статья 56 учреждения Государственного Совета), или же, будучи членом Совета, найти 29 согласных с ним сотоварищей и возбудить вопрос в порядке принадлежащей Государственному Совету инициативы.

Обсуждение законопроекта и развитие его содержания принадлежит Государственной Думе и Совету, это их существеннейшая работа. В вопросе об установлении норм при обсуждении законопроекта проявляется вся сила и значение органа народного представительства. Сила нашего представительства не выросла на почве распоряжения денежными средствами страны, подобно Англии, не на захвате власти палатой, подобно Франции, она выросла на доверии Верховной власти к бескорыстности, верности своему долгу русских палат. Сила их в развитии законодательных норм заключается в том, что они ясно могут себе представить, какие именно нормы могут правильно регламентировать отношения во внутренней жизни такой огромной Империи. Верховная власть не может объединить в себе всего элемента страстности, противоречивых интересов, какая представляет в себе палата — она бесстрастна, она выше этого. Монарх не может в то же время физически регламентировать каждый уголок жизни — вот основное, естественное ограничение власти. Это ограничение и воплощается в форме определения известного законодательного порядка. Н. Палиенко (Основные законы и формы правления в России. 1910. С. 74.) говорит, что русский монарх ограничен в осуществлении верховных прав (quo ad exercitum) установленными конституцией формами и законодательными полномочиями палат. Такое соединение, с одной стороны, полноты державных прав, а с другой — ограничение в осуществлении некоторых из них, по мнению Палиенко, является своеобразным компромиссом старых и новых государственно-правовых начал и понятий.

Подобное ограничение, не по своему существу, a quo ad exercitum, мы можем установить не только в законодательной области, но и по отношению к актам управления, например, меры, принимаемые по статье 87, не могут быть принимаемы монархом единолично, а лишь в силу его одобрения, обусловленного соучастием Совета министров.

Мы не касаемся здесь вопроса об ограничении Верховной власти вообще, мы говорим здесь о соотношении частей законодательной власти, в области которой почему-то всегда особенно стараются подчеркнуть элемент ограничения. Ограничение Верховной власти возможно и в судебной области — компетенцией судов, и в административно-политической — распоряжениями административных органов. Принцип ограничения в законодательной области подчеркивается в целях указания на начало двойственности суверенитета — монарха и корпуса избирателей. Наша конституция этого внутреннего принципа не знает, и ограничение в области законодательства есть ограничение формальное, как выражается Палиенко — quo ad exercitum, существующее в силу определенной нормы закона, устанавливающей известный порядок функционирования органов власти.

Мы выше приводили взгляд Stephen’a на то, что и считаемый неограниченным волеизъявлением закон, по существу — понятие ограниченное, указываемые им ограничения относятся к каждой из составных частей законодательной власти, но помимо сего, по определению нашей конституции, имеются еще взаимные ограничения частей этой власти: часть, закон вырабатывающая, не может обратить свою мысль в общеобразовательное веление без согласия короны, но и эта последняя обращает в закон лишь проект, одобренный палатами. Таким образом, в этом отношении, понятие власти законодательной соединяется из двух частей — вот тут-то и кроется не борьба, а единение. Правда, в этой области права носителя Верховной власти значительно шире прав палат, как это и видно из настоящего очерка, но все-таки суверенитет законодательной власти заключается в единении обеих частей. Ограничение тут является постольку, поскольку у каждого индивидуума решение ограничено мыслью, а мысль бесплодна без принятого решения. Лишь соединение не противоречащих друг другу мысли и решения является единым творящим началом, способным быть затем приведенным в исполнение. Такое органическое соединение воспроизводит и наша законодательная власть. Разорвать его в настоящее время немыслимо без поранения организма.

В деле разработки законопроекта господствующая теория разделения властей соблюдается далеко не строго. Соединенные Штаты Северной Америки, например, устанавливают полнейшее отделение исполнительной власти от законодательной и не допускают первую к участию в законодательных работах конгресса; вообще же, почти все конституции допускают участие министров в обсуждении законопроектов. Точно также и по нашим законам министры и главноуправляющие могут присутствовать на всех собраниях Государственной Думы и Совета и имеют право слова вне очереди. Участвовать же в голосовании они могут в случае, если состоят членами Думы или Совета (статья 39 учреждения Государственной Думы и 35 учреждения Государственного Совета). В отношении своих суждений Совет и Дума пользуются одинаковыми правами по точному смыслу статьи 106 основных законов, и всякий законопроект, прошедший Государственную Думу, должен быть рассмотрен Советом, а рассмотренный первоначально Советом должен получить одобрение Думы. Такие равные права приводят к тому, что законопроект, не принятый Государственной Думой или Государственным Советом, считается отклоненным. Вместе с тем, весьма серьезное значение, имеющее иногда влияние на весь характер законопроекта, принадлежит внесению, при постатейном рассмотрении проекта, поправок, путем которых может быть изменен весь смысл законопроекта. Наказ Думы в § 67 и Совета в § 99 предоставляет это право своим членам. Указанное равноправие палат, аналогичное всем западноевропейским, далеко уходит от основных начал положения 6 августа 1905 года, предоставлявшего органу народных представителей силу необязательного мнения для министров и для Государственного Совета.

Как Государственный Совет, так и Дума могут отвергнуть внесенные в них законопроекты, но ведь вся деятельность органов государства должна быть проникнута началами целесообразности и моральных начал. Деятельность законодательных органов есть деятельность созидающая, устанавливающая нередко известные начала на компромиссах отдельных классов и интересов. Одна палата признает необходимым внести известные поправки в представленный ей из другой законопроект; иногда принципиальное несогласие одной палаты с мнением другой по отдельному вопросу не должно и не может влечь отклонения всего представленного проекта, как, например, несогласие на отдельное ассигнование в бюджете — такое положение выдвигает вопрос об урегулировании вопросов об отношении палат. На практике приняты различные приемы для устранения конфликтов между обеими палатами: тут допускается и суммирование голосов обеих палат, и их совместные заседания, и соглашения чрез разнообразные комиссии. Нередко такие столкновения приводили к роспуску одной палаты и изменению состава другой. Anson, английский юрист и государственный деятель, говорит по поводу отношений двух английских палат, что в делах, которые не представляют большого интереса для избирателей, лорды широко могут пользоваться правом отклонений и поправок биллей[150]. В делах, близко затрагивающих общие интересы, палата лордов, отвергнув проект общин, может принудить министров распустить нижнюю палату. Если же новые выборы не поддержат мнение лордов, то они должны его изменить; и они так поступают в течение второй половины XIX века, так как в противном случае их сопротивление может вызвать или беспорядки в стране, или насильственное переформирование их состава, что и угрожало, например, в 1911 году. Такая постановка вопроса является, конечно, результатом долговременной практики английского парламента. У нас не было еше прецедентов по столь серьезным вопросам, да вместе с тем и те вопросы, которые создавали в Англии серьезные конфликты, как, например, вопрос об одобрении Утрехтского мира в 1712 году, и вызывали назначение новых пэров, могут быть решены непосредственно Государем Императором; избирательная реформа, которая в 1812 году в Англии прошла под угрозой назначения новых пэров, у нас дважды решалась единоличными актами монарха, устанавливавшими избирательный закон, точно также, как и реформа Верхней палаты, произведенная в 1906 году у нас таким же актом, в 1911 году в Англии не обошлась без разговоров о назначении новых лордов.

Обычный порядок соглашения между нашими законодательными палатами устанавливается по образцу Англии, Франции, через согласительные комиссии, состоящие из равного числа членов Государственной Думы и Государственного Совета, в случае если одна палата не соглашается на внесенные поправки другой. По рассмотрении дела согласительной комиссией оно поступает с ее заключением на новое законодательное рассмотрение в установленном порядке в ту палату, в которую оно было первоначально внесено. Вследствие этого различна и инициатива образования комиссии: для министерских и думских проектов принадлежит Совету, а для советских — Думе.

По прежнему учреждению Государственного Совета, в котором, согласно статье 5 его учреждения, Государь Император являлся председателем, ему представлялось мнение Совета по вопросу, внесенному в Совет с его же разрешения, которое не всегда могло быть и единогласным; в этом случае Государю предстояла альтернатива решения между разноречивыми подчас взглядами, что ставило его в необходимость близкого знакомства со всеми, нередко маловажными, делами общего характера, проходившими через Государственный Совет, для того чтобы иметь возможность выбрать между мнениями то, которое являлось более нужным для страны. Нынешнее положение законодательных органов выделило монарха из своей среды и не ставит его в столь затруднительное положение выбора между разноречивыми мнениями, которое физически было бы невозможно, если бы к Государю могли поступать по всем вопросам мнения большинства и меньшинства Думы и Совета, в сопровождении еше и особых мнений, что ставило бы монарха в необходимость для того, чтобы разобраться в представленном материале, иметь специальных докладчиков, каковыми, в сущности, ввиду наибольшей их осведомленности, могли явиться министры, которые, благодаря этому, и получили бы доминирующее влияние на утверждение представленных законопроектов, избежать единоличного влияния которых на законодательство и было предуказано указом 12 декабря 1904 года.

Существующий порядок не втягивает монарха в борьбу мнений и интересов, он получает детально разработанный проект, как представителями различных классов населения и взглядов, так и людьми государственного опыта, в том виде, как он одобрен палатами, в лице их большинства, мнение которых, однако, вовсе еше не обязательно для третьей части законодательной власти — монарха. Между этою последней и первыми двумя — Думой и Советами — не может быть никаких согласительных комиссий и компромиссов; ей принадлежит, по отношению к обеим палатам, то право, которое каждая из них имеет к другой, право отвергнуть представленный законопроект; вместе с этим она обладает особым правом, исключительно ей одной присущим, правом обращения законопроекта в закон.

Право неутверждения представленного законопроекта — veto имеет два вида: veto суспензивное и veto абсолютное. Первое есть возвращение палатам обратно проекта, который получит силу закона и без королевской санкции, если его одобрят палаты в нескольких определенных конституциями последующих сессиях. Абсолютное veto есть свободное право монарха отказать облечь одобренный палатами проект силою закона в тех государствах, где ни одно решение парламента не может иметь обязательного значения без санкции главы государства. Суспензивным veto пользуются, например, главы тех государств, где им принадлежит лишь исполнительная власть, его имеют президенты Франции и Соединенных Штатов. Статья 50 прежней португальской конституции предоставляла королю месячный срок для санкции или отвержения проекта. Статьи 66 и 67 прежней бразильской императорской конституции давали Императору такой же срок, и если затем он не получал утверждения, то рассматривался палатами во вторую сессию и, будучи принят, вторично получал силу закона без санкции Императора. Норвежская конституция в статье 79 дает возможность обращения законопроекта в закон без санкции короля в случае, если он принят тремя последовательными легислатурами и, дважды восходя на королевское утверждение, не получал санкции. В большинстве монархических конституций признается veto абсолютное. Оно признано и в наших основных законах статьей 9. Эго право санкционировать закон создает теорию о том, что законодательная власть присуща лишь тому, кто санкционирует закон, обращает проект в обязательное веление. Такая теория имеет немалое влияние в науке. Лабанд, например, говорит, что палатами определяется содержание закона, а лишь одна санкция есть законодательство в настоящем смысле[151]. К словам Лабанда присоединяется и Еллинек[152]; то же мнение мы находим у Зейделя, считающего, что не согласие палат, а королевская воля является творцом закона[153].

Нельзя не признать правильности этого взгляда, особенно там, где сами основные законы признают за монархом присущую ему по собственному праву власть законодательную. Однако далеко не все конституции признают ее за королями непосредственно. Статья 13 прежней португальской конституции говорит, например, что законодательная власть принадлежит кортесам под условием санкции короля; статья 49 норвежской — народ осуществляет законодательную власть при посредстве стортинга[154].

Другие монархические конституции, в том числе и наша, подчеркивают принадлежность законодательной власти именно монарху. В наших основных законах нет положения, подобно указанной статье 49 норвежской конституции, что народу принадлежит законодательная власть, которую он осуществляет через палаты, статья 7 основных законов предоставляет эту власть Государю Императору в единении с Государственным Советом и Государственной Думою. Сам принятый нашей конституцией термин «единение», как уже и указывалось, придает известный особый характер отношению Верховной власти и законодательным палатам. Тут устраняется какая- либо мысль о наличии дуализма власти, а слышится начало моральной связи для общего дела государственного блага[155].

Вместе с тем и статья 1 учреждения Государственной Думы и Государственного Совета определяет Совет и Думу как учреждения, обсуждающие законодательные предположения, восходящие к Верховной власти. Это восхождение проектов вместе с утверждением, обращающим их в закон, а не отклонение, которое есть равное право каждой части законодательной власти, и есть доминирующее положение Верховной власти в области законодательства. Каждая из частей законодательной власти, даже министерство, может создать законопроект, каждая имеет отрицательное право его отвергнуть и оставить лишь неоконченным проектом, но сделать его обязательным для государства может лишь один монарх, в силу своей личной свободной власти, которая не является ни выразителем, ни представителем иной воли, кроме своей собственной. Вот почему едва ли можно согласиться со взглядом

В. М. Гессена, писавшего в своей статье «Самодержавие и манифест 17 октября», что «воля монарха, поскольку она не совпадает с волею народного представительства, лишена значения и силы закона»[156].

Эта статья была написана до издания основных законов, и, говоря в ней о самодержавии как о королевском абсолютизме, он и измерял манифест 17 октября меркой теории западного кон- ституализ.ма, оценивая реформы с точки зрения революционных стремлений части русского общества, а не с реальной стороны реформирования законодательного порядка. В. М. Гессен признал в манифесте 17 октября конституционные нормы, а не обещание их установления, а в одобрении народными представителями законопроекта — его утверждение, а не исключительное право обсуждения внутреннего его содержания. Противники ясно выраженного в основных законах взгляда исключительного права Верховной власти в области законодательства указывают, в подтверждение своих взглядов, на пассивную роль короля в законодательстве, на то, что право veto почти вышло из употребления и в самой образцовой стране государственного устройства — Англии — не применялось с 1707 года. К этому следует добавить, что в Пруссии не было случая неутверждения закона, принятого палатами, а в Австрии можно указать лишь на один случай отказа монарха санкционировать принятый палатами закон, а именно закон о монастырях 1876 года[157]. Однако непользование правом еще не есть его отмена, тем более что на практике применяются иные формы, не вызывающие необходимости veto в роде хотя бы роспуска парламента и собрания нового состава палат. Наша же новая законодательная практика уже знает два случая неутверждения Верховной властью одобренных Государственным Советом и Государственной Думой законопроектов: о штате Морского Генерального штаба — в апреле 1909 года, а в мае 1911 года об изменении постановлений законов, ограничивающих права духовных лиц, добровольно сложивших с себя духовный сан или звание или лишенных их. Вообще, как уже указывалось выше, в исключительном праве Верховной власти, в области законодательной, в отклонении и утверждении законопроекта, основанном на решении свободной воли, — дать ли проекту силу обязательного веления или оставить его мертвой буквой, является самый существенный и решительный момент в жизни закона — его рождение.

Вместе с вопросом об утверждении законопроекта возбуждается вопрос о том сроке, в течение которого представленный Верховной власти законопроект должен получить утверждение, и тогда указывается на примеры конституций баварской, греческой, итальянской и других, устанавливающих срок, в течение которого король может утвердить представленный ему законопроект[158].

В этом отношении дальше всех шла конституция бразильская, статьи 66-67 которой говорили, что в случае если Император чрез месяц не дал ответа на представленный законопроект, то последний входит в силу закона без всякой санкции. Такого рода постановление логически должно быть принято той конституцией, которая устанавливает срок, в течение которого Верховная власть принимает или отвергает представленный ей законопроект. Такие веления основных конституционных законов должны быть основаны, с одной стороны, на взгляде на Верховную власть как на формального главу государства, и с другой — на известном к ней недоверии, на предположении, что она умышленно готова задержать представленные ей законопроекты. Там, где Верховная власть сильна и принципы ее крепки в сознании общества, там она, имея свое отрицательное право отклонения законопроекта, едва ли станет прибегать к таким мерам, как удержание проекта на неопределенное время: где же она слаба, где партии и парламенты приобрели большую часть Верховной государственной власти, и где корона, по выражению Бисмарка, превратилась «в простой орнамент конституционного здания, в безжизненное колесо парламентарного механизма», там, естественно, конституции должны прийти к тому положению, которое высказано было в бразильской конституции.

Наша конституция, строго монархическая по своему принципу, естественно, не может ограничивать Верховную власть в области присущих ей прав и ставит ей срок осуществления ею своих прав. У нас даже было заметно нечто обратное: органами законодательства указывалось на необходимость ускорения работ. Приведенные выше статьи учреждения Государственной Думы по проекту министра внутренних дел Булыгина создавали возможность указывать Государственной Думе на неаккуратное отношение к своим обязанностям, предоставляя ей срок, в течение которого она должна исполнить заданное ей обсуждение. В нынешнем учреждении такого веления, конечно, нет: Дума и Совет являются полными хозяевами своего времени, кроме обязанности Думы рассмотреть бюджет к I декабря и закон о контингенте новобранцев к I мая; в остальных же вопросах Дума и Совет могут обсуждать дело спокойно и свободно, какое им угодно количество времени; ускорение рассмотрения вопроса и предпочтительное рассмотрение одного пред другим является следствием внутренних нравственных побуждений Думы и Совета. Точно также и наша Верховная власть в ускорении или замедлении утверждения или отвержения руководствуется теми же побуждениями. Н. И. Лазаревский почему-то желает видеть на основании статьи 7 основных законов, гласящей об осуществлении Государем Императором законодательной власти в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, что утверждение Государем законопроекта, принятого Думою одного состава, становится уже невозможным после того, как избрана новая Дума, основывая этот взгляд на практике Пруссии. Едва ли можно сделать такой вывод при отсутствии положительного на этот счет веления основных законов: что же касается до слов: «единение с Советом и Думой», на основании которых Лазаревский делает предположение, что единение существует между монархом и наличным составом палат, после роспуска которых оно падает, а тем самым и разработанный ими законопроект не может получить санкций Верховной власти, то под этими словами нужно понимать, что ими определяется лишь формальная сторона обсуждения законопроекта обоими законодательными органами без всякого указания на внутренний их состав. Из этого положения возникает другой вопрос — об отношении второй законодательной палаты к законопроектам, поступившим от распущенной Думы прежнего состава, подлежат ли они обсуждению или нет в Государственном Совете. Из высказанного Лазаревским положения о невозможности санкционирования Верховной властью законопроекта, принятого прежним составом Думы, при наличии новой следует делать вывод, что и Государственный Совет также не может входить в рассмотрение таких проектов. Вопрос этот возбуждался в государственном Совете и был решен в указанном смысле. Комиссия Государственного Совета в марте 1907 года, обсуждавшая этот вопрос по отношению к переданным из распущенной Государственной Думы законопроектам, пришла к выводу о невозможности рассмотрения подобных законопроектов. Эти соображения комиссии были признаны правильными Государственным Советом в заседании 14 марта и 29 ноября 1907 года, причем два члена Государственного Совета — Н. С. Таганцев⁹⁵ и С. Ф. Платонов — указывали на то, что никаким законом не определено, чтобы законность рассмотрения в Государственном Совете законопроекта, в установленном порядке внесенного из Государственной Думы, зависела от наличности во время его рассмотрения в Совете того же состава Думы, которым этот законопроект был принят.

Действительно, наши законы не указывают, как должен поступать в данном случае Государственный Совет, так как им неизвестно начало раздельности сессий или легислатур. Руководствуясь высказанным нами положением об единении и принципом свободного выражения палатами своих решений, мы должны будем признать, что решение указанного вопроса могло последовать от постановления общего собрания Государственного Совета, который мог приступить к обсуждению их, отвергнуть их все или отказать в рассмотрении их. Член Государственного Совета Сабуров первый высказал по этому поводу, что такое постановление Совета есть только разрешение специального случая[159].

Основные наши законы не устанавливают у нас определение понятия раздельности сессий и даже легислатур. Это положение также имеет влияние на характер власти. Такая раздельность связана с вопросом о сроке, когда глава государства может утвердить законопроект. Английская практика требует утверждения королем биллей до окончания сессии, утверждение же после закрытия сессии не может иметь места. По другим конституциям устанавливается срок, в течение которого законопроект должен получить санкцию, например, итальянская — требует утверждения до начала новой сессии, прусская — до составления новой легислатуры. Наша конституция никакого ограничительного начала тут не выставляет, практика не знает принципа, принятого в Англии, и законопроекты получают утверждение после закрытия сессии. Распубли- кование же имеет место не только после закрытия сессии, но и легислатуры. Например, 8 июня 1907 года (после роспуска Государственной Думы и издания нодого избирательного порядка Зиюня) распубликован одобренный Государственной Думой и Государственным Советом и Высочайше утвержденный закон об ассигновании средств для продовольственной кампании.

Как общее правило по другим конституциям, требуется одновременность заседания обеих палат: такое требование мы находим в различных конституциях, например, в § 59 — бельгийской, 77 — прусской, 44 — японской, 48 — итальянской, 88 — испанской.

Наши основные законы этого порядка не знают, и на практике заседания Государственного Совета затягиваются после закрытия думской сессии. Иногда и начало даже их сессии не совпадает, например, 2-я сессия III Государственной Думы была прервана 20декабря 1908 года до 20 января 1909 года, а сессия Государственного Совета — с 30 декабря 1908 года до 10 января 1909 года. Принцип раздельности сессий неизвестен у нас по существу, но упоминается иногда в законе, например, в вопросе о внесении законопроектов (статья 112 основных законов), в правилах о выдаче членам Государственной Думы довольствия (статья 23 учреждения Государственной Думы, издание 1906 года), в статье 3 и 17 правил о рассмотрении бюджета. Если по западным, более развитым, нежели наша, конституциям раздельность сессий и одновременность заседаний палат служат для поддержания принципа верховенства начал народного представительства, уважения независимой воли корпуса избирателей, то положение вещей у нас показывает, что наши палаты имеют характер более деловой, нежели политический, и порядок внесения на рассмотрение не одобренного проекта поддерживает в связи с вопросом о сессии доминирующее положение монарха в законодательных вопросах[160].

Обращаясь к вопросу об обнародовании законов, мы заметим, что почти все существующие конституции говорят о том, что обнародование законов принадлежит главе государства[161]. Наша конституция представляет собой оригинальное отступление от этого

общего порядка и сохраняет то же постановление, которое существовало до пересмотра основных законов в 1906 году. Как ранее, по статье 57, так и ныне, по статье 91 основных законов, право обнародования законов принадлежит Правительствующему Сенату. Такой порядок, вместе с признанием его главой судебной власти, объясняется несомненно особенным его положением в русской истории и особенной его ролью. Мы не станем входить в подробное рассмотрение этого старейшего органа нашего управления, испытавшего различную судьбу, но должны отметить, что в том виде, в котором он существует, он является создателем тех перемен, которые испытали органы нашего управления за 200 лет существования. Сенат можно было бы назвать вице-императором уже по одному тому, что в нем объединяются действия трех государственных властей: он обнародывает законы, он ведает суды, ему подчинена власть исполнительная. В последней области он посылает министрам указы, а они входят к нему с рапортами, он же решает те сомнения, которые возникают у министров в административных вопросах, о чем министры и входят для разрешения в Сенат, он является толкователем законов. Такое особое положение учреждения, именуемого Правительствующим, власть которого, как нужно полагать по смыслу статей 197 и 198 учреждения Правительствующего Сената, говорящий, что власть Правительствующего Сената ограничивается единою властью Императорского Величества, а указы его исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, то есть почти всеми органами суда и управления, как собственные Императорского Величества (статья 198), признается самостоятельной, представляет значительный интерес для его изучения, но мы можем коснуться этого вопроса постольку, поскольку это имеет отношение к нашей теме и не будем входить в рассмотрение всей полноты власти Сената, которая юридически кажется значительно шире, нежели она фактически может быть осуществляема. Указанная в статье 2 учреждения Сената его компетенция показывает на его обширные задачи. Останавливаясь на той функции, которая принадлежит на западе главе государства, а у нас — Сенату, на обнародование утвержденных законов, мы должны отметить, что обнародованию должен предшествовать еще один момент законодательной деятельности — промульгация, или повеление привести в действие. Наша конституция не говорит об этом определенно. В прежней практике Государственного Совета указание на промульгацию имелось в формуле словесного утверждения мнения Государем, кончавшейся словами: «...утвердить соизволил и повелел исполнить». Ныне, с однообразной формулой утверждения закона: «Быть по сему», следует признать, что она содержит в себе и повеление обнародовать. Само же право обнародования принадлежит Сенату, который, согласно новой статье 92 основных законов, может не обнародовать законодательные постановления, если порядок их издания не соответствует положению основных законов. Что же, собственно говоря, должен обозначать этот контроль Сената над обнародованием законов? Неужели в данном случае следует признать власть Сената выше власти законодательной?[162]

Чтобы понять смысл этой статьи, необходимо обратиться к ее истории. Статьи 158, 210 и 314 учреждения министерств, издания 1892 года, предоставляли министрам в чрезвычайных обстоятельствах, требующих высшего разрешения, когда принятие решительных мер не может быть отлагаемо без вреда или ущерба для государства, «действовать всеми вверенными им способами, не ожидая высшего разрешения». Комитет министров, обсуждавший вопрос об охранении силы закона по исполнению указа 12 декабря 1904 года, обратил внимание на эти статьи и высказал желательность «вменить в обязанность министрам, в случае принятия ими каких либо мер в обстоятельствах чрезвычайных, если меры сии должны получить обязательную силу на более или менее продолжительное время, безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в Государственный Совет». При дальнейших суждениях, как говорит журнал заседания Комитета министров[163], последний согласился «с правильностью замечаний статс-секретаря графа Сольского и Фриша о недостаточности принадлежащего ныне Правительствующему Сенату при обнародовании закона права надзора за соблюдением постановленных для подобных актов форм, так как ни в учреждении Сената, ни в основных государственных законах не предусматривается прямо обязанности его приостановить обнародование постановлений по предметам законодательного свойства, не отвечающим по форме требованиям закона. Составляя один из существеннейших способов хранения закона, надзор Правительствующего Сената за необнародованием подобных законодательных постановлений должен быть выражен в законе с полной определенностью». Согласно с такими мнениями Комитет министров решил, что министры, в случае принятия чрезвычайных мер, «обязываются безотлагательно представлять об издании временных для сего правил или постоянного закона в установленном порядке», а вместе с тем «проектировать дополнение учреждения Правительствующего Сената указанием на обязанность Сената приостанавливать обнародование по предметам законодательного свойства постановлений, не отвечающих по форме требованиям закона». Эти пожелания воплотились в неоднократно цитируемом нами Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета 6 июня 1905 года[164].

Этот акт, стоя на рубеже между старыми и новыми порядками, имел целью укрепить понятие закона со стороны формальной: его постановления, как мы можем видеть, воплотились в статье 92 основных законов 1906 года, с каковой точки зрения и следует смотреть на контроль Сената в обнародовании законов. Являясь «хранителем законов», он в то же время и их толкователь, и при обнародовании он следит за тем, чтобы постановления, содержащие в себе законодательные веления, были изданы в установленном для сего порядке. Сенат опубликовывает не одни законы, прошедшие чрез законодательные учреждения, ему доносят министры для распубликования и акты, изданные в порядке Верховного управления, и временные законодательные постановления, изданные в порядке статьи 87, и акты административные; все это обнародуется в Собрании Узаконений и распоряжений правительства, как официальном органе, для сего специально (приложение I к статье 19 учреждения Сената) существующем; и вот тут-то Сенату и принадлежит право надзора за тем, чтобы постановления, требующие, по своей форме, законодательного разрешения, издавались в соответствующем порядке. От этого надзора не ускользает и правильность издания административных актов, — вот почему в настоящее время уже не может иметь место издание таких «Высочайших указов, подлежащих особливой тайне», которые не сообщались в списках даже Правительствующему Сенату (статья 56 основных законов 1892 года, примечание). Поэтому теперь никакая норма закона не может быть установлена в форме неопубликованного закона, как это имело место ранее. Таким образом, в этой области Сенат не вникает в материальное содержание закона, он следит вообще за правильностью соблюдения форм издания велений государственной власти, отказывая в обнародовании тех или иных, которые прошли не в формальном порядке. Контроль же внутреннего характер принадлежит народным представителям, согласно установленному манифестом 17 октября 1905 года «незыблемому правилу», «чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей». Мы уже указывали выше на случай распубликования закона после закрытия легислатуры. Кроме того, после созыва первой Государственной Думы Сенат распубликовывал законы, утвержденные при прежней системе законодательства, например, 6 июня 1906 года опубликовано Высочайше утвержденное 22 апреля того же года мнение Государственного Совета об ответственности за распространение ложных слухов о кредитоспособности государственных установлений. Такое положение показывает, что Сенат считается с формальной лишь стороной изданного акта, а не с политическими принципами. Выше достаточно говорено о законе, о тех точках зрения, с которых его следует рассматривать, и о той неопределенности его понятия, которая существовала до издания настоящих основных законов, и вместе с тем признано, что и общее требование или запрещение, как и отдельный факт, могут быть предметом законодательных велений. Вместе с тем, несмотря на всю очевидность правильности указанного профессором Ивановским положения, что закон должен сразу совмещать и материальную и формальную стороны, нельзя этого признать для нашей конституции: по ее смыслу всякое решение государственной власти, прошедшее через палаты и утвержденное Государем, будет законом, независимо от своего содержания. Поэтому у нас понятие закона может расширяться в зависимости от увеличения компетенции законодательных органов. Быть может, это покажется несколько странным, что ныне может быть такая категория явлений, на которые не распространяется власть законодательных учреждений, при их свободной инициативе. Но это так. Некоторые вопросы прямым постановлением конституции изъяты из законодательного порядка. Помимо сего всякая сторона жизни может быть регулирована законодательными нормами, если их мертвые, неподвижные рамки не мешают развитию жизни, но не следует забывать, с другой стороны, что гибкие и подвижные административные нормы, регулирующие, до известной степени, внутреннюю жизнь, весьма часто содержат в себе веления общего характера и близко подходят к законодательной деятельности, так что является иногда затруднение — к ведению которой области принадлежат те или иные дела. Такое колебание, к которой области отнести некоторые вопросы, мы можем встретить даже в области основных законов. Так, например, проект министра внутренних дел Булыгина относил к ведению государственной Думы рассмотрение отчетов: Государственного Контроля, Кассового министра финансов, Государственного банка, Государственных сберегательных касс, Государственного дворянского и крестьянского банков, Санкт-Петербургской и Московской казен; из них в ведении Государственной Думы остался лишь один первый, а остальные, по последовавшим изменениям проекта, переданы в ведение 1-го департамента Государственного Совета, органа во всяком случае не законодательного.

Компетенция наших законодательных органов является определенной. Статья 109 основных законов говорит: ведению Государственного Совета и Государственной Думы и обсуждению их в порядке, учреждениями их определенном, подлежат те дела, кои указаны в учреждениях Совета и Думы. Эти предметы ведения Думы определены в статьях 31-33 учреждения; они принадлежат и Совету. Palme определяет довольно точно и правильно компетенцию русских законодательных органов таким образом: там, где определенные постановления основных органов не устанавливают изъятия в пользу прерогатив Императора, там урегулирование правовых отношений подлежит компетенции законодательства на основании статей 7 и 86. Но вместе с тем Palme находит, что основ- мое положение нашей конституции, говорящей, что Российская Империя управляется на твердых основаниях закона, не может дать место толкованиям, подобным имеющимся в прусской юридической науке, по которым королевские указы регламентируют все те правовые области, для которых конституция не определила точно законодательный путь[165].

Действительно, как бы ни были широки у нас права управления и как ни узки права народного представительства, тем не менее, всякий государственный акт основан у нас на точном смысле статьи основных законов. Из рассмотрения сих последних видно, что Дума и Совет являются, в строгом смысле, законодательными органами без всяких вторжений с их стороны в области других властей, как это имеется в других конституциях. Они отделены от области судебной; лишь Государственному Совету, в лице 1-го его департамента, носящего административный характер, принадлежит право, подобное английскому impeachment — предание суду.

Равным образом и в области управления они отделены от административной власти[166], обладая лишь правом запроса глав ведомств об их или их подчиненных действиях. Являясь исполнением обещания манифеста 17 октября, право это не представляет собой, в сущности, того сильного оружия в руках палат, как это имеет место в странах парламентарных. Осуществляя, таким образом, исключительно нравственный контроль над действиями власти административной палаты, в случае выраженного со стороны 2/3 их состава неудовлетворенности объяснениями министров и главноуправляющих, представляют дело на Высочайшее благовоз- зрение, указывая этим Государю на общественное мнение по отношению к тому или иному министру (статьи 58-60 учреждения Государственной Думы и статьи 44, 57-59 учреждения Государственного Совета). Такого рода указания не могут, конечно, иметь силу подчиненности власти — исполнительной власти законодательной, ввиду полной разделенности у нас начал этих властей: но известные нравственные побуждения могут, в случае повторения такого выражения нерасположения, поставить министра в затруднительное положение вести дела в учреждениях, ему явно не сочувствующих, а поэтому и готовых принципиально отвергать его проекты, и тогда способов решения этого спора между органами исполнительной власти и палатами, разрешение создавшего фактического положения вещей принадлежит уже свободной воле монарха. Бэджегот⁹⁴ говорит, что весь секрет английской конституции состоит в полном слиянии исполнительной и законодательной властей, придавая кабинету вид комиссии законодательного корпуса, избранной для того, чтобы составить исполнительный орган[167]. Таков принцип парламентарного строя; монархии континентальные усвоили себе другой принцип — дуалистический, принцип компромисса, по которому власть государственная является как бы разделенной между королем и палатами. Этот строй, занимающий некоторое среднее положение и наделяющий короля частью государственной власти, делает его главой власти исполнительной, ставя, таким образом, министров в положение слуг двум господам. Наш строй строго монистический: вся полнота государственной власти нераздельно принадлежит Государю Императору, под общим главенством которого и действуют, не сливаясь, отдельные, независимые друг от друга власти.

Как уже указывалось, законодательные права нашего народного представительства основываются не на собственном своем праве, не на принципе суверенитета собственного или своих избирателей, а на дарованных Государем Императором в основных законах условиях осуществления палатами участия в законодательной деятельности. Последний взгляд разделяется и Н. Лазаревским. Вот почему говорить у нас о суверенитете избирательного корпуса возможно было бы лишь при наличии всеобщего избирательного права; наш избирательный закон такого права не дает и знает представительство отдельных групп населения, их интересов (см. Приложение на с. 236-237).

Из всего сказанного нами о законодательной власти видно, что главой и носителем законодательной власти является у нас Государь Император, и статья 7 точно говорит, что осуществление ее принадлежит ему. Упоминаемое же в этой же статье единение характеризует, как мы видели, во-первых, моральную сторону власти, а во-вторых — тот органический порядок, которым закон вырабатывается.

Новый законодательный порядок образовался по форме западных конституций, но по своему существу он является лишь прогрессивным развитием и усовершенствованием издания законодательных велений, установлением доминирующего господства закона, исключая из основных законов господство политических принципов, присущих большинству конституций.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Представительство в Государственной Думе основано на классовой системе интересов. Депутат является представителем губернского избирательного собрания, которое состоит, в свою очередь, из представителей указанных шести видов съездов, из которых I, IV, V столько, сколько уездов в губернии, а II и III столько, сколько в губернии городов, не имеющих непосредственного представительства в Думе. Общая схема классовых групп представится в таком виде.

I. Съезд I) Владельцы полного

землевладельцев земельного земского

ценза в уезде.

2) Посессионные владельцы горнозаводских дач.

3) Владельцы иного, кроме земли, недвижимого имущества, составляющего полный земский ценз.

4) Уполномоченные а) лиц, владеющих

от: землей в количестве,

не достигающем размера ценза;

б) владельцев иного недвижимого имущества, оцененного ниже установленного

• для земского ценза размера;

в) церквей и молитвенных домов, владеющих землей.

1) Владельцы крупных недвижимостей в городе.

II. 1-й съезд городских избирателей

III. 2-й съезд городских избирателей

2) Владельцы крупных промышленных предприятий.

1) Владельцы недвижимости, нс вошедшие в 1-й съезд.

2) Владельцы предприятий, нс вошедшие в 1-й съезд.

3) Плательщики квартирного налога.

4) Плательщики промыслового налога за личные промысловые занятия.

5) Лица, занимающие отдельную квартиру, хотя бы и без уплаты квартирного налога.

6) Лица, получающие жалованье или пенсию.

IV. Съезд уполномоченных от волостей

V. Съезд уполномоченных от станиц

VI. Губернский съезд уполномоченных от рабочих