<<
>>

13.2. Российская правовая политика в сфере межнациональных отношений и предупреждение межнациональных конфликтов

Обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов, законодательная поддержка реализации их экономических и экологических интересов, этнокультурных потребностей являются одними из основных направлений национальной политики многих стран, так как природопользование является общепризнанной составной частью образа жизни малочисленных народов.

Поэтому протекционизм в отношении них – обычное явление для большинства современных государств.

Существует такой протекционизм и в Российской Федерации. Прежде чем его рассмотреть, проанализируем понятийные характеристики правовой политики в сфере национальных отношений.

Уточним предмет правового регулирования: национальные отношения можно определить как процесс взаимодействия этносов (монолитных и дисперсных) по созданию материальных и духовных условий существования, реализации их потребностей и интересов. Следует заметить, что в нормативных актах «национальное» и «этническое» терминологически различается, однако по смыслу эти понятия используются законодателем чаще всего как тождественные. Так, например, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» такое различение присутствует в ст. 5 п. б, хотя никакого различия между ними не проводится. Правовые последствия порождает лишь наличие статуса «национального меньшинства» и «коренного малочисленного народа». Например, п. «в» ст. 71 Конституции РФ особо оговаривает, что в ведении Российской Федерации находятся наряду с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина регулирование и защита прав национальных меньшинств. В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности в особую группу отнесена деятельность организаций, «выступающих в защиту и за улучшение положения особых групп населения, например этнических групп и меньшинств». Более того, термины «межнациональные отношения», «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы» используются в классификаторе правовых актов в качестве отдельных параметров классификации.

Термины «этнические», «религиозные» и «языковые меньшинства», «лица, принадлежащие к таким меньшинствам» широко используются в международно-правовых актах, хотя определения там также нет. Так, например, в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года в ст. 3 говорится: «Любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо». Россия ратифицировала Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года, подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года, со следующим заявлением: «Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина “национальное меньшинство”, которое не содержится в Рамочной конвенции. По мнению Российской Федерации, попытки исключения из сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на территории государств – участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, противоречат целям Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств».

В Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» дано четкое определение, кого следует считать коренным малочисленным народом: «Коренные малочисленные народы Российской Федерации – народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями» (ст. 1). Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы. Не заметили мы и понятийного различия между этническими общностями, группами и народами, народностями.

Конституция РФ заложила основы национального равноправия в ст.19, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Статья 26 гарантирует свободу выбора своей национальной принадлежности, а также право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Часть 3 ст. 68 гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Статья 69 Основного закона гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Наконец, в ч. 1 ст. 72 подчеркивается, что защита прав национальных меньшинств, а также исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что свидетельствует о важности для государства рассматриваемого вопроса.

Уголовно-правовой механизм обеспечения прав и свобод нацменьшинствам задействует следующие правовые конструкции: 1) ч. 1 п. «е» ст. 63 рассматривает в качестве отягчающих наказание обстоятельств совершение преступления по мотиву национальной, расовой, религиозной ненависти или вражды; 2) ст. 136 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальности, языка, происхождения; 3) ст. 282 предусматривает уголовную ответственность за действия, направленные на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности; 4) ст. 282.1 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за создание экстремистского сообщества, то есть организованной группы лиц для подготовки или совершения преступлений по мотивам расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды; 5) наконец, ст. 357 УК РФ устанавливает ответственность за геноцид – действия, направленные на полное или частичное уничтожение национальной, этнической, расовой или религиозной группы путем убийства членов этой группы, причинения тяжкого вреда их здоровью, насильственного воспрепятствования деторождению, принудительной передачи детей, насильственного переселения либо иного создания жизненных условий, рассчитанных на физическое уничтожение членов этой группы. Как видим, достаточно широкий набор уголовно-правовых запретов нарушения прав и свобод по отношению к национальным меньшинствам.

Немаловажным шагом по защите прав лиц, причисляющих себя к национальным меньшинствам является Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в соответствии с которым «экстремистская деятельность (экстремизм) – деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на … возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию; унижение национального достоинства; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы; пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности».

Одним из самых важных нормативных актов в рассматриваемой сфере является ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 02.07.2013 г.). Данный нормативный акт предоставил всем национальным меньшинствам, а не только «коренным народам», возможность сохранения национальной самобытности, родного языка и культуры посредством создания общественных организаций, наделенных широкими правами и государственной поддержкой. Мы посвятим ему отдельный анализ в нашем исследовании.

Идеология национальных отношений на современном этапе развития нашего государства изложена в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 года. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться Концепцией при решении конкретных задач в сфере национальных отношений, а также при разработке федеральных, региональных и местных программ национального развития и межнационального сотрудничества. В ней также затрагиваются отношения, в числе которых, в частности, «обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств».

К достаточно эффективным можно отнести и ФЗ от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2013 г.), устанавливающий общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов, а также определяющий правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Благодаря этому закону родовые общины признаны субъектами права.

Исходя из стратегии правового регулирования национальных отношений в нашей стране, следует разделять понятия «равноправие» и «недискриминация» по отношению к национальным меньшинствам. Обеспечить недискриминацию национальным меньшинствам не достаточно, для истинного равноправия необходимо не только запрещение дискриминации, но и создание дополнительных гарантий для выравнивания прав титульной нации и нацменьшинств, проживающих на ее территории. Более того, в условиях равноправия недискриминацию обеспечить нельзя, так как антидискриминационные нормы носят неравноправный по отношению к национальному большинству характер. Следует согласиться с широко распространенным убеждением в том, что особые права для части населения, пусть даже очень незначительной, нарушают принцип равноправия, который должен не знать национальных различий. Правда, при этом следует подчеркнуть, что это нарушение носит формальный характер: нарушается формальное равенство, но никак не социальное (фактические), так как с помощью этих мер достигается именно выравнивание в фактическом правовом статусе. Поэтому мы считаем, что для избежания путаницы необходимо различать в данном случае равенство формальное и социальное. Если речь идет об элементарном запрете дискриминации, то можно говорить об обеспечении формального равенства. Если же речь идет о дополнительных мерах обеспечения равенства людей всех национальностей (посредством наделения особыми правами национальные меньшинства, например, снижение процента представительства избирателей при образовании избирательных округов на территориях коренных малочисленных народов), то здесь следует говорить о нарушении формального равенства и фактическом выравнивании (в нашем примере – выравнивание в возможности влиять на политическую жизнь и быть услышанным малочисленному этносу). Как справедливо подчеркивает Э. Ян: «Юридическое признание этнически-языкового и, при определенных обстоятельствах, национального неравенства служит предпосылкой того, что все граждане государства приблизительно в равной мере смогут пользоваться значительной долей всех тех гражданских прав, которые при демократии действительно должны быть равными для каждого индивида».

Существуют и недостатки в деле обеспечения национального равноправия. К одним из таких недостатков относится и то, что большая часть нормативных актов посвящена коренным малочисленным народам, в то время как последние составляют незначительную часть общего числа нацменьшинств в нашей стране. Кроме того, к этнонациональному неравноправию ведет современное федеративное устройство России, которое одним этносам предоставило такую форму национального самоопределения, как национально-территориальная автономия в виде республик или автономных округов и областей, а другим – нет.

С федерализмом связана проблема представительства национальных кадров в органах власти: национальности, имеющие собственную политико-территориальную автономию в этом плане имеют больше прав. Вопрос о гарантиях участия в политической жизни национальным меньшинствам считается одним из фундаментальных в национальном вопросе любой страны. Спецификой России является то, что национальный вопрос в таком контексте распадается на три подвопроса: право национальностей, обладающих своими государственными образованиями быть представленными в органах центральной власти; право национальных меньшинств быть представленными в органах федеральной власти и право на то же самое по отношению к органам государственной власти субъектов федерации. Первый вопрос решается посредством наличия такого органа власти, как Совет Федерации. Второй вопрос уже более сложен и предлагаются различные схемы его решения. Третий, можно сказать, пока вообще не имеет решения.

Одной из наиболее действенных на сегодняшний день является федеральная правовая гарантия участия коренных малочисленных народов в политическом процессе. На сегодняшний день политико-правовой режим национальных отношений в этой части характеризуется следующими нормами, закрепляющими:

а) правомочие субъектов Российской Федерации законами устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления;

б) право субъектов при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допускать отклонение от средней нормы представительства избирателей до 30%;

в) право муниципальных органов власти в своих уставах закреплять вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

г) консультативные советы по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;

д) право делегирования уполномоченных представителей в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления, а также право участия в разработке и экспертизе проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, затрагивающих вопросы защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, проведения экологических экспертиз, контроля за пользованием земель и т.д.

На региональном и муниципальном уровне правовые гарантии включают в себя набор конкретизирующих федеральные нормы правоустановлений: это и образование национальных избирательных округов, округов с меньшей численностью избирателей, различных квот в законодательных органах власти, учреждение специализированных структур, представляющих интересы коренных малочисленных народов в органах власти субъектов, развитие национально-территориального общественного самоуправления путем формирования советов общин, старейшин, представителей коренных малочисленных народов; выделение территорий традиционного природопользования; применительно к общественным объединениям коренных малочисленных народов – наделение их особыми правами, а именно правом законодательной инициативы (Корякский, Ненецкий автономные округа), участия совместно с государственными органами в процессах подготовки и реализации правовых актов, затрагивающих интересы коренных народов (Приморский край, Ненецкий и Чукотский автономные округа) и т.п.

Как видно из вышеизложенного, существует строгая научно-теоретическая и нормотворческая тенденция на привлечение к политической деятельности малочисленных народов России. Однако в практической плоскости участие данных субъектов не всегда отвечает нормативным идеалам: в Палате Республики парламента Карелии нет депутатов вепсов по национальности, хотя конституция Республики (ст. 47) предусматривает образование избирательного округа в границах вепской национальной территории; в Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера Ханты-Мансийской окружной думы избрано только два из шести депутатов от этих народов.

Еще одним важным вопросом являются экономические процессы в национальном самоопределении. На сегодняшний день в России существуют все условия для свободного развития традиционных промыслов, этнических способов хозяйственной деятельности.

В соответствии с ч. 3 ст. 7 Земельного кодекса РФ «в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий».

Существует и много других стимулов развития указанной группы нацменьшинств: общины получили возможность бесплатно приобретать в пожизненное наследуемое владение или аренду оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные угодья, а также преимущественное право на заключение договоров и получение лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов.

Одной из важнейших задач государственной политики в сфере культуры является сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов как части культурного наследия народов Российской Федерации. Поэтому был принят Федеральный закон «О народных художественных промыслах», предусматривающий задачи органов государственной власти и местного самоуправления по самым разнообразным направлениям поддержки народного творчества: от установления дополнительных льгот предприятиям народных художественных промыслов до содействия обучению и подготовке работников для народных художественных промыслов, пропаганде искусства народных художественных промыслов в Российской Федерации и за ее пределами.

Широкую поддержку получили и договорные формы правового регулирования экономических процессов. С начала 90-х годов прошлого столетия в Российской Федерации реализуется политика договорных отношений между организациями общин коренных народов Севера и хозяйствующими субъектами на территории их жизнедеятельности. В основе компенсационных договоров лежит признание прав коренных народов на владение и пользование территориями традиционного проживания. В связи с освоением этих земель для различных направлений экономики регионов возникает необходимость отчуждать часть земель традиционного природопользования. С этой целью и заключаются договоры, предметом которых становятся условия, вид и размеры компенсаций, выделяемых коренным малочисленным народам Севера. Чаще всего в них, помимо вышесказанного, оговариваются конкретные мероприятия по социально-экономическому развитию региона, которые осуществляют хозяйствующие субъекты.

Понятно, что на первый план в таких отношениях выходит правовая грамотность и экономическая расчетливость представителей аборигенных народов. Во многом для заключения справедливых (соразмерных) сделок важна принципиальная позиция глав администраций и иных представителей государственных органов и органов местного самоуправления, так как зачастую последние потворствуют деятельности компаний, осуществляющих нефтедобычу, поиск полезных ископаемых, закрывая глаза на ущерб, наносимый в связи с этим биоценозу региона.

Завершая анализ этого сектора правового регулирования этнических процессов, заметим, что здесь следует соблюдать некоторую осторожность в переносе международно-правовых стандартов на почву российского внутреннего права. Для экономики страны, в которой ресурсодобывающие отрасли хозяйства размещаются в зонах проживания малочисленных народов и не просто доминируют, но и являются пока единственным источником формирования государственного бюджета и «шансом выжить», признание коллективных прав собственности этносов на природные ресурсы может привести либо к постоянным судебным спорам и конфликтам, либо к традиционному игнорированию законов.

Многие ученые отмечают возникновение новой отрасли предпринимательской, точнее лжепредпринимательской, деятельности – этнобизнеса или этноэкономики. Многим преступным сообществам, имеющим своих людей в рядах национально-политической элиты крайне выгодны межэтнические конфликты не только в связи с переделом сфер влияния, но и в смысле реализации оружия, выбивания миллиардных субсидий из Москвы на разрешение конфликтов или преодоление их последствий. При этом выбирается и пропагандируется линия обвинений в адрес федерального центра по поводу «непомерных» налогов, слабой эффективности инвестиций и т.д.

Как уже отмечалось выше, законодательная защита национального языка – важнейшая часть процесса институционализации этничности. Между тем признание языка государственным означает обязательность его непременного знания всеми, кто занимает должности в государственных учреждениях, сфере обслуживания, медицины, образования и т.д., что уже придает вопросу о языке острый этнополитический характер.

Сейчас, когда в большинстве республик Российской Федерации существуют два государственных языка, причем знание языка титульной национальности служит обязательным условием для занятия ряда должностей и работы по определенным профессиям, в том числе связанным с доступом к власти, для русского населения национальных образований язык приобретает социально-дистанцирующее значение и ставит их в неравную позицию по отношению к титульному народу. При выборах должностных лиц в республиках всегда вставал вопрос знания кандидатами на эти должности языка титульной национальности и русского, что превращало выборы в проблему этнического самоутверждения. Нередки случаи, когда не только знание языка, но и преданность этнокультурной специфике становится критерием для социального продвижения людей или их политической карьеры. Например, в республике Саха (Якутия) практически 60% министров – якуты, хотя якутов в республике по последним данным 37%.

Помимо языка, повышенной конфликтогенностью в нашей стране обладают и проблемы национальных школ, религиозных учреждений, национальных праздников, культурно-массовых мероприятий. Без материальной поддержки региональной власти национально-культурное возрождение невозможно, что создает новый ряд спорных моментов между коренным народом, зачастую вовсе не доминирующим, и другими этническими группами, представители которых также регулярно платят налоги в местный бюджет.

Выходом из создавшейся ситуации может являться полноценная государственная программа по защите культурой самобытности народов и этносов, проживающих на территории России. Финансирование должно осуществляться централизованно и служить упрочению позиций всех этносов, вплоть до самых малочисленных, как субъектов культурного творчества. Центр, а не региональная власть, должен стать гарантом культурного саморазвития и сохранения этнокультурной идентичности в самых разнообразных их формах, таких, как землячества, культурные центры, учебные и научные заведения, заповедные экоценозы и т.д. Деэтнификация государственного устройства и деполитизация национальных отношений должны постепенно сменить «парад суверенитетов».

По мнению некоторых кавказоведов, еще одним факторов напряженности является государственная программа возрождения казачества как военно-служилого сословия. Однако многие забывают, что это особая форма национально-культурного развития. К тому же Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 15 сентября 1993 года признал конституционным Указ Президента РФ от 15 марта 1993 года «О реформировании военных структур, пограничных и внутренних войск на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации и государственной поддержке казачества» в части, касающейся несения военной службы казаками.

<< | >>
Источник: НЕИЗВЕСТНЫЙ. НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ. 2016

Еще по теме 13.2. Российская правовая политика в сфере межнациональных отношений и предупреждение межнациональных конфликтов:

  1. Концептуальные модели и кодексы безопасной межнациональной ин­формационной политики.
  2. Тема 4. Правовая политика Российской Федерации в сфере национальной безопасности
  3. Правовое регулирование деятельности по выявлению, предупреждению и раскрытию налоговых преступлений в сфере производства и оборота нефтепродуктов
  4. Тема 4. эволюция политики японии в АТР Б.М. Афонин[86] 1. США как главный военно-политический союзник Японии в АТР 2. Японо-китайские отношения в прошлом и настоящем 3. Политика Япония на Корейском полуострове 4. Российско-японские отношения: возможности и ограничения
  5. 5.6. Бурилова В.С. Исторические предпосылки возникновения российско-китайских отношений в сфере туризма
  6. 15.2. Правовая политика России в сфере информационной безопасности
  7. Тема 13. Национальная безопасность и предупреждение межэтнических конфликтов
  8. 10.2. Правовая политика в сфере религиозной безопасности
  9. Предупреждение государственного служащего о недопустимости осуществления действий, которые могут способствовать возникновению или развитию конфликта интересов
  10. Особенности деятельности по предупреждению налоговых преступлений в сфере производства и оборота нефтепродуктов
  11. 4) укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
  12. Основные направления совершенствования деятельности по выявлению, предупреждению и раскрытию налоговых преступлений в сфере производства и оборота нефтепродуктов
  13. Обшая характеристика правового регулирования отношений интеллектуальной собственности в сфере спортивного движения