<<
>>

§ 1. Партийная система Швейцарской Конфедерации и участие политических партий в избирательном процессе

Законодательство Швейцарской Конфедерации связывает наличие политических партий с реализацией политических прав. В Швейцарии действует Федеральный закон «О политических правах» от 17 декабря 1976 г. Реализация закреплённых политических прав во многом зависит от деятельности политических партий. Однако в настоящее время ни Федеральная Конституция, ни федеральное законодательство не даёт определения политической партии. Федеральная Конституция лишь определяет цели создания политической партии, а именно: способствовать формированию общественного мнения и волеизъявления народа. Партийная система Швейцарской Конфедерации имеет ряд своих особенностей, которые обусловлены формой швейцарского федерализма. Как и в других странах, основная роль политических партий в Швейцарии - формирование и структурирование, репрезентация и выражение политической воли народа путём участия в конкретных выборах. Деятельность политических партий мобилизует и развивает участие граждан в политической жизни страны не только посредством выборов, но также посредством участия в референдумах и народных инициативах.

На протяжении многих лет деятельность политических партий не была урегулирована на федеральном уровне. В 1969 г. по поводу политических партий проходило много обсуждений в Национальном совете с целью улучшить репрезентативность граждан в парламенте страны. В 1973 г. Федеральный департамент юстиции и полиции подготовил проект поправки к действующей в то время Федеральной Конституции 1974 г. об участии политических партий на начальных стадиях законодательного процесса, который был отвергнут Федеральным советом. Впоследствии вносились иные предложения и инициативы, касающиеся институализации политических партий, которые не нашли своего закрепления вплоть до принятия новой Федеральной Конституции 18 апреля 1999 г. До принятия ст. 137 Федеральной Конституции, согласно которой «политические партии способствуют формированию общественного мнения и волеизъявления народа», все инициативы имели цель закрепить правовой статус политических партий, который до недавнего времени не признавался Конституцией и подпадал под исключительное регулирование частного права, несмотря на то, что политические партии обеспечивали пропорциональное представительство населения в Национальном совете. В этой связи представлялось весьма странным пропорциональное представительство интересов населения без политических партий.

Интересно проследить этапы разработки ст. 137 Федеральной Конституции, которая посвящена политическим партиям. Изначально проектом 1995 г. была предусмотрена ст. 116 под названием «Формирование мнения и волеизъявление народа». Она состояла из трёх пунктов. Первый пункт устанавливал, что политические партии способствуют формированию общественного мнения и волеизъявления народа. Согласно второму пункту кантоны, политические партии и заинтересованные лица содействуют развитию законодательства, а закон детально регулирует данную процедуру. Третий пункт устанавливал, что закон регулирует порядок осуществления политических прав, а также порядок финансирования. Большие дискуссии и споры вызвал третий пункт, поскольку финансирование политических партий могло привести к неравной политической предвыборной борьбе и искажать демократические основы волеизъявления народа.

Проект 1996 г. содержал то же название статьи и пункт первый. Второй пункт звучал в следующей редакции: «Закон регулирует осуществление политических прав, в особенности положения, касающиеся финансирования в данной сфере.

Таким образом, пункт второй означал обязанность государства принимать меры по обеспечению прозрачности механизма прямой демократии. Федеральный совет поддержал предложение обеспечить принцип транспарентности на стадии формирования общественного мнения и волеизъявления народа. По мнению Федерального совета, обязательство политических партий и комитетов по общественной инициативе и референдумам декларировать источники их финансирования является первым шагом на пути реализации принципа транспарентности. Несмотря на все заявления, комиссия Национального совета, занимавшаяся пересмотром и подготовкой нового проекта конституции, решила не включать второй пункт, ссылаясь на то, что наличие статьи о политических партиях в Федеральной Конституции уже означает конституционное закрепление всех аспектов их регулирования. Поэтому в действующей Федеральной Конституции от 18 апреля 1999 г. ст. 137 содержит первый пункт, который закрепляет лишь роль политических партий.

Такое решение можно объяснить тем, что законодатель предпочёл не сужать круг объединений, имеющих право оказывать влияние на формирование общественного мнения и волеизъявления народа.

О политической партии упоминается также в ст. 147 Федеральной Конституции, согласно которой кантоны, политические партии и

заинтересованные круги приглашаются для выражения своего мнения по поводу принятия важных законодательных актов и других проектов, имеющих существенное значение на стадии их разработки, также как и по поводу заключения важных международных договоров. Для разграничения политических партий от «заинтересованных сторон» необходимо обратиться к Федеральному закону «О порядке проведения консультаций» от 15 марта 2005 г. Согласно ст. 4 данного Федерального закона имеют право участвовать в консультациях политические партии, представленные в Федеральном собрании Швейцарской Конфедерации. Право на участие в консультациях Федеральный закон предоставляет национальным головным организациям экономического сектора страны, национальным головным организациям коммун, городов и горных местностей и иным лицам, заинтересованность которых определяется в каждом конкретном случае.

Ни в Федеральной Конституции, ни в федеральном законодательстве не дано определение политической партии, а ст. 137 Федеральной Конституции устанавливает главную функцию политических партий - способствовать формированию общественного мнения и волеизъявления народа. Термин «политическая партия» был введён в Федеральный закон «О политических правах» от 17 декабря 1976 г. поправкой от 21 июня 2002 г. До этого использовались такие термины, как «Группировка», «Организация» и «Объединение». В ст. 2 Постановления Федерального собрания «О регистрации политических партий» от 13 декабря 2002 г. под политической партией в смысле ст. 76а Федерального закона «О политических правах» понимается «объединение, которое преследует политические цели, и эти цели закреплены в его уставе». В Федеральном законе «О Федеральном собрании (о Парламенте)» от 13 декабря 2002 г. правовое положение политических партий содержится в смысле порядка регулирования и образования парламентских фракций согласно ст.ст. 61, 62. В целях налогообложения политическая партия рассматривается в соответствии с п. «і» абз. 1 ст. 33 Федерального закона «О прямом федеральном налоге» от 14

158

декабря 1990 г. , согласно которому не облагаются налогом членские взносы и

пожертвования на сумму до 10.100 CHF политическим партиям, которые зарегистрированы в Реестре политических партий, представлены в кантональном парламенте, или которые в рамках кантона получили на последних кантональных парламентских выборах более 3% голосов. Теми же характеристиками обладает политическая партия для целей п. «1» абз. 2 ст. 9 Федерального закона «О гармонизации прямых налогов кантонов и общин» от 14 декабря 1990 г.[148] [149] Таким образом, федеральное законодательство избегает давать определение политической партии.

В рамках постановления Федерального совета «О вознаграждениях и компенсациях за оказание статистических услуг федеральными административными структурами» от 25 июня 2003 г.[150] политическая партия относится к той же категории, что и некоммерческие и политические организации (абз. 2 ст. 19), поэтому имеет возможность приобретать некоторые книжные издания, посвящённые государственному устройству Швейцарии по заниженной цене. Кроме этого, Федеральным законом «О радио и телевидении» от 24 марта 2006 г. гарантируется независимость и автономия Швейцарского радио и телевидения от государства и социальных, экономических и политических группировок (п. «а» абз. 1 ст. 31). Швейцарское законодательство не регламентирует детально участие политической партии в избирательной кампании, однако п. «d» абз. 1 ст. 10 данного Федерального закона установлен запрет политическим партиям, должностным лицам, занимающим выборные должности, и кандидатам на выборные должности проводить рекламную агитацию на радио и телевидении. Политические партии стремятся избежать этого ограничения, обращаясь к иностранным средствам массовой информации.

Что касается швейцарской конституционной доктрины, то в швейцарской научной литературе существует несколько концепций определения «политической партии». Ни одна из приведённых ниже концепций не претендует на полноту и всеобъемлемость данного определения.

Такие специалисты, как В. Халлер, А. Кёльц и Т Гехтер определяют политическую партию как созданное на длительный период времени объединение людей с общими идеями, которое своей целью ставит участие в выборах (особенно в выборах парламента страны) и выражение мнения народа по всем важным вопросам, а также стремится оказывать влияние на осуществление руководства государством[151]. Похожее определение политическим партиям даёт Г. Шмидт и К. Лёвеншталь, согласно которому партии определяются как «объединение людей с общими идеологическими воззрениями, которые ставят своей целью принимать участие и оказывать влияние на политическую власть в стране, и для этого действуют на постоянной основе»[152]. Ж.-Ф. Обер в своих комментариях к Федеральной Конституции от 18 апреля 1999 г. даёт следующее определение политическим партиям: «политическими партиями являются устойчивые организации, которые в отличие от остальных в наибольшей степени стремятся участвовать в подготовке нормативно-правовых актов, направленных на институализацию государства, а также в выборах и на референдумах»[153] [154]. По его мнению, политические партии от остальных политических группировок и движений отличает то, что они принимают участие в формировании органов власти, а это означает, что они участвуют в выборах, представляя программу

164

своей партии и выдвигая своих кандидатов .

В Швейцарии отсутствует специальное законодательство, регулирующее правовое положение политических партий[155]. Правовой статус политических партий укладывается в рамки понятия такого юридического лица, как «ассоциация» (нем. die Vereine) согласно ст. 60 Гражданского Кодекса Швейцарской Конфедерации от 10 декабря 1907 г.[156], в соответствии с которым ассоциациями признаются юридические лица, которые преследуют политические, религиозные, научные, культурные, благотворительные, социальные или иные цели некоммерческого характера, и их деятельность ведётся в соответствии с целями, обозначенными в их уставах. Устав такой организации должен быть составлен в письменном виде и содержать цели, структуру и её средства.

Статьёй 23 Федеральной Конституции гарантирована свобода создания ассоциаций. Любое лицо имеет право создавать ассоциации, вступать в них и принадлежать к ним, а также участвовать в их деятельности167. Положение настоящей статьи защищает правовой статус объединений, созданных для определённых целей на длительный период времени, а именно: свободу политической деятельности, созданной по форме ассоциации.

Политические партии Швейцарской Конфедерации имеют в кантонах свои отделения, которые автономны, имеют свой устав и свою внутреннюю организационную структуру. Так, например, в ст. 2 Устава Швейцарской народной партии в кантоне Цуг от 18 февраля 2010 г. в качестве цели выступает «стремление к прямой демократии, соблюдению федеральных и кантональных правовых норм и к реализации верховенства закона» 168 . В уставе также содержится порядок принятия новых членов партии и порядок выхода из партии, внутренняя структура партии и полномочия органов партии, осуществление финансирования и порядок изменения её устава, а также порядок ликвидации политической партии.

В ст. 2 Устава Консервативно-демократической партии в редакции от 20 октября 2012 г. 169 цель звучит следующим образом: партия стремится к свободному, демократическому обществу, основываясь на принципах взаимной терпимости и уважения к человеку. Политическая партия обязуется соблюдать такие ценности, как личная ответственность, равные возможности и право на

170

справедливую оплату труда .

167 Конституции зарубежных стран / сост. Дубровин В.Н. - М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2006. - С. 95.

168 Устав Швейцарской народной партии в кантоне Цуг от 18 февраля 2010 г. (Statuten der Schweizerische Volkspartei des Kantons und Freistaates Zug vom 18. Februar 2010) / [Electronic resource]. URL: http://www.svp-

zug.ch/fileadmin/kantonalpartei/pdf/Statuten_SVP_ZG_v6.pdf (дата обращения: 29.08.2014).

169

Устав Консервативно-демократической партии в редакции от 20 октября 2012 г. (Statuten der Burgerlich- Demokratische Partei der Schweiz vom 20. Oktober 2012) / [Eletronic resource]. URL:

http://www.bdp.info/data/uploads/schweiz/deutsch-unterlagen/statuten/statuten_bdp-ch_20.10.2012.pdf (дата обращения: 29.08.2014).

169 Устав Консервативно-демократической партии в редакции от

Demokratische Partei der Schweiz

vom

20. Oktober

20 октября 2012 г. (Statuten der Burgerlich- 2012) / [Eletronic resource]. URL:

Статьёй 2 Устава Христианско-демократической народной партии от 19

171

апреля 1997 г. в качестве цели установлено стремление развивать общество и

государственное устройство таким образом, чтобы:

- каждый человек мог свободно развивать свою личность в социальной среде;

- стремиться построить общество на основах солидарности его членов, социального обеспечения и равных возможностей;

- построить эффективную социально ответственную экономику, чтобы она процветала;

- бережно защищать и охранять природу;

- государство и общественность регулировались и контролировались правом;

- Конфедерация, кантоны и общины осуществляли функции в рамках своих полномочий и содействовали сплоченности Конфедерации;

- Швейцария в рамках сотрудничества с другими государствами поддерживала свою независимость и безопасность и способствовала в рамках сотрудничества с другими государствами безопасности и миру в Европе и во всём

172

мире .

Таким образом, исходя из содержания устава, можно давать характеристику той или иной политической партии. Некоторые уставы политических партий Швейцарии не чётко регламентируют взаимоотношения федеральной политической партии и её кантонального отделения, а также взаимоотношения их

173

членов между собой . Устав политической партии, в зависимости от степени его разработанности, даёт представление о функционировании партии в целом, размерах и порядке оплаты членских взносов, что помогает сформировать общее [157] [158] [159] [160]

представление о внутренней организации политических партий в современной Швейцарии. Тем не менее нередко на практике деятельность политических партий расходится с порядком функционирования, установленным уставом

174

соответствующей партии .

Согласно гражданскому законодательству Швейцарии высшим

управляющим органом ассоциации является общее собрание, на котором принимаются важные решения большинством голосов. Общее собрание должно собираться как минимум один раз в год. Постоянно действующим органом политической партии является руководство партии, члены которого избираются на общем собрании на определённый срок.

Вносить изменения в устав политической партии имеет право высший орган политической партии путём голосования. Как правило, для данной категории решений уставами большинства политических партий установлено получение квалифицированного большинства голосов (¾, 3Л). Например, для принятия решения об изменении или ликвидации Устава Федерального демократического союза необходимо наличие квалифицированного большинства - две трети от общего числа голосов всех присутствующих на голосовании и обладающих

175

правом голоса .

В уставах политических партий также прописан порядок частичного и полного пересмотра устава, а также процедура подготовки новой редакции устава членами партии.

В уставах также содержится политическая программа партии, либо данные о программе политической партии с раскрытием основ её деятельности могут содержаться в отдельном документе. Определение программы политической партии не имеет нормативного закрепления, но под ней понимается документ, в котором раскрыты основные принципы, идеологические убеждения и стратегии [161] [162] политической партии. К таким документам обращаются избиратели для ознакомления, если партия инициировала проведение референдума по определённому вопросу, и избиратель намерен определиться, как ему проголосовать. Программа политической партии время от времени обновляется, в неё вносятся коррективы. Порядок внесения изменений в программу партии также устанавливается самой политической партией и может быть отдельно прописан в уставе партии. Разработка данного документа может осуществляться как членами политической партии, так и привлечёнными специалистами. Несмотря на важность программы партии, по состоянию на 2010 г. только у 60% политических партий Швейцарии есть программа[163]. В последнее время уделяется большее внимание месту программы партии среди её документов, что ведёт к разработке проектов таких программ.

Уставы политических партий Швейцарской Конфедерации небольшие по объёму, включают от 10 до 50 статей. Уставы таких крупных партий, как Христианско-демократической партия, Радикально-демократическая партия. Либералы, Социал-демократическая партия и Швейцарская народная партия больше по объёму, чем уставы других партий, что объясняется их длительной историей существования. По своему содержанию практически все уставы однотипны. Основные отличия состоят в том, регулируется ли в уставе только порядок функционирования федеральной партии, или же присутствуют также положения, регулирующие права и обязанности членов кантональных отделений партии.

Процедура регистрации политических партий с последующим занесением данных о ней в Реестр политических партий была введена поправкой от 21 июня 2002 г. к Федеральному закону «О политических правах». Федеральный совет обосновал данную поправку тем, что поскольку политические партии закреплены в Федеральной Конституции, на законодательном уровне должны быть созданы условия для их развития . Политическая партия может быть зарегистрирована в Реестре при соблюдении определённых условий, что позволит выделить политическую партию согласно ст. 137 Федеральной Конституции от других политических группировок. Согласно абз. 1 ст. 76а Федерального закона «О политических правах» политическая партия может быть официально зарегистрирована в Реестре политических партий Федеральной канцелярией при одновременном выполнении двух условий:

- форма организации политической партии соответствует организационноправовой форме ассоциации (ст.ст. 60-79 ГК Швейцарской Конфедерации); и

- политическая партия представлена одним депутатом Национального совета или по трём депутатам от каждого из трёх кантональных парламентов.

В целях регистрации политической партии в Реестре политических партий в уставе необходимо также указывать помимо «политических целей», обязательство участвовать в выборах с целью получения мест в представительном органе. Для тех политических партий, которые уже имеют необходимое число представителей в законодательном органе, цель в виде участия в формировании общественного мнения и волеизъявлении народа становится второстепенной.

Для регистрации в Реестре политических партий необходимо предоставить Федеральной канцелярии следующие документы и информацию:

- копию действующего устава;

- наименование и адрес местонахождения партии согласно её уставу;

- имена и адреса президента политической партии и его заместителя.

Реестр политических партий ведётся Федеральной канцелярией, и сведения

178

из Реестра находятся в открытом доступе . В случае внесения политической партией изменений в название, адрес местонахождения, в устав партии, а также изменений имён и адресов президента и его заместителя необходимо уведомлять Федеральную канцелярию. В случае если политическая партия не уведомляет об [164] [165] изменении своего названия и адреса местонахождения, а также если она прекращает соответствовать условиям, указанным абз. 1 ст. 76а Федерального закона «О политических правах», Федеральная канцелярия удаляет её из Реестра политических партий.

Регистрация политических партий в Реестре имеет ряд своих преимуществ. Например, согласно п. «Ь» абз. 3 ст. 24 Федерального закона «О политических правах» одним из трёх обязательных условий освобождения политической партии от сбора подписей для утверждения избирательного списка кандидатов является регистрация данной политической партии в Реестре политических партий в конце года, предшествующего году выборов.

В настоящее время в Реестре зарегистрировано одиннадцать политических

179

партий : Евангелическая народная партия, Радикально-демократическая партия - Либералы, Федеральный демократический союз, Христианско-демократическая народная партия, Социал-демократическая партия, Зеленая партия, Швейцарская народная партия, Христианско-социальная партия, Зелёная либеральная партия, Консервативная демократическая партия и Лига Тичино. Не все перечисленные выше партии представлены в Национальном совете, как и не все представленные в Национальном совете политические партии зарегистрированы в Реестре политических партий. Отсутствие политической партии в Реестре политических партий не ограничивает её прав на участие в избирательном процессе.

Федеральный совет, являющийся высшим распорядительным и исполнительным органом Швейцарии, состоит из семи членов, которые в настоящее время являются представителями следующих политических партий: два места занимают представители Радикально-демократической партии - Либералов, два места - Социал-демократической партии Швейцарии, по одному месту принадлежит Христианско-демократической народной партии, Швейцарской народной партии и Консервативно-демократической партии.

Сорок девятая легислатура Национального совета, выбранная на срок с 2011 [166] по 2015 г., состоит из представителей одиннадцати политических партий.

Соотношение политических партий в Национальном совете представлено автором

180

диссертационного исследования в Приложении № 7 . В сорок девятой

легислатуре Совета кантонов на срок с 2011 по 2015 г. представлено только семь

181

политических партий , распределение которых содержится в Приложении № 8182.

Отсутствие чёткого правового статуса политических партий представляет собой одну из основных особенностей партийной системы Швейцарской Конфедерации и является следствием того, что впервые политические партии появились только в тексте Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. В ходе анализа правовых норм, регламентирующих правовое регулирование статуса политических партий, автор диисертационного исследования установил, что, несмотря на то, что регулирование статуса политических партий носит в большей степени частноправовой характер, в последнее время на федеральном и кантональном уровнях стали закрепляться нормы публичного права, касающиеся данного политического института.

<< | >>
Источник: Евстратенкова Магдалена Александровна. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА ШВЕЙЦАРСКОЙ КОНФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 1. Партийная система Швейцарской Конфедерации и участие политических партий в избирательном процессе:

  1. Глава 3. Правовое регулирование участия политических партий в избирательном процессе
  2. § 1. Понятие избирательной системы. Структура избирательной системы Швейцарской Конфедерации
  3. Глава IV. Правовое участие политических партий в избирательной кампании и порядок выдвижения кандидатов § 1. Правовой статус политических партий
  4. § 2. История формирования современной избирательной системы Швейцарской Конфедерации
  5. Избирательная система Швейцарской Конфедерации прошла длительный исторический путь своего развития
  6. В Швейцарской Конфедерации выборы проводятся на различных уровнях как на основании мажоритарной, так и на основании пропорциональной избирательной системы.
  7. Глава 1. Избирательная система Швейцарской Конфедерации как важнейший институт конституционного права
  8. Евстратенкова Магдалена Александровна. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА ШВЕЙЦАРСКОЙ КОНФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015, 2015
  9. Чтобы определить нормативно-правовую базу избирательного права Швейцарской Конфедерации, необходимо обратиться к источникам избирательного права.
  10. § 2. Принципы избирательного права Швейцарской Конфедерации
  11. Главным источником избирательного права Швейцарской Конфедерации на национальном уровне является Федеральная Конституция от 18 апреля 1999 г. ,
  12. Глава V. Представители политических партий и избирательных блоков на избирательных участках
  13. 15. Роль партий в политической системе общества. Формы сотрудничества с государством и другими элементами политической системы