<<
>>

Заключение

В результате проведенного исследования теоретико-правовых основ осуществления парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также практики его реализации в отдельных регионах представляется возможным сформулировать следующие основные выводы по работе.

1. Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей призван обеспечить систему правовых гарантий, которая, выступая в качестве «системы сдержек и противовесов», не только исключала бы любые возможности сосредоточения единой государственной власти в ведении одной из них, но и одновременно обеспечивала бы самостоятельное функционирование всех ветвей единой государственной власти и их взаимодействие друг с другом.

2. Одним из основополагающих элементов в системе правовых гарантий, обеспечивающих сбалансированность полномочий законодательной и исполнительной власти, на наш взгляд, выступает парламентский контроль за исполнительной властью. Его особенность заключается в том, что законодательные органы, являющиеся одновременно и представительными органами, реализовывают свою контрольную функцию за исполнительной властью от имени народа. Таким образом парламент, по сути, воплощает в реальную жизнь право народа контролировать все структуры органов власти и прежде всего органы исполнительной власти с тем, чтобы определить, насколько эффективна их деятельность и соответствует ли она в полной мере действующему законодательству.

3. До установления общих принципов организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 6 октября 1999 г. большой вклад в выстраивание взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти в субъектах, на основе конституционных положений, внес Конституционный суд Российской Федерации. В процессе рассмотрения запросов Президента Российской Федерации, глав администраций отдельных регионов, оспаривающих конституционность ряда положений уставов субъектов Федерации, предусматривающих порядок формирования и разграничения полномочий органов государственной власти субъекта, а также систему их взаимодействия, Конституционным судом были выражены важные правовые позиции, касающиеся роли парламентского контроля в обеспечении сбалансированности функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов. К таким правовым позициям, которые в последующем легли в основу Закона от 6 октября 1999 г. в части закрепления контрольной функции парламентов регионов, относятся:

- обеспечение самостоятельности и независимости действий законнодательной и исполнительной власти в пределах своих компетенций и в то же время их взаимодействие;

- положение о том, что законодательные органы субъектов в своих конституциях (уставах) не могут закреплять нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение, но в то же время суд установил, что сбалансированности полномочий и стабильности двух ветвей власти можно достичь только тогда, когда полномочия одного органа будут уравновешиваться адекватными полномочиями другого. В этих целях он признал право законодательного органа устанавливать в основном законе субъекта нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы исполнительной власти, не противоречащими Конституции РФ;

- право законодательного органа определять порядок организации и деятельности органов исполнительной власти, а также вывод о том, что обязанность исполнительных органов власти региона отчитываться в установленном порядке по отдельным вопросам перед парламентом вытекает из природы исполнительной власти, поскольку она призвана исполнять законы.

В то же время Конституционный суд указывает на недопустимость неограниченного расширения полномочий законодательного органа региона, в том числе и в части определения форм и методов осуществления парламентского контроля;

- признание в своих решениях положений о том, что такие формы парламентского контроля, как участие законодательного органа субъекта в формировании органов исполнительной власти и предварительное согласование в регионе с парламентом назначения на должность отдельных должностных лиц, не противоречат принципу разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти.

4. На сегодняшний день отсутствует законодательное закрепление понятий «парламентский контроль», «контроль законодательных органов за исполнительной властью». По нашему мнению, их нормативное установление имело бы большое значение для определения критериев и исходных положений в реализации контрольной деятельности законодательных органов, а также в однозначном понимании его сущности и предназначении.

Тем не менее в науке конституционного права сложились различные подходы к раскрытию понятия и сущности парламентского контроля. Исходя из анализа различных позиций исследователей в этой области, контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнительной властью, на наш взгляд, можно определить как деятельность региональных парламентов и их органов по реализации своих контрольных полномочий, установленных федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов и региональным законодательством, в отношении органов исполнительной власти с целью выявления нарушений законодательства с их стороны и принятию к ним мер, обеспечивающих устранение таких нарушений, как непосредственно самими парламентами, так и через специально созданные ими органы контроля.

5. Анализ законодательства показывает, что в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации статус парламентов установлен как постоянно действующих высших и единственных органов законодательной власти регионов. Однако есть и исключения. В трех из них: в Удмуртской Республике, Республике Саха (Якутия) и Пермском крае - они определены и как контрольные органы.

Несмотря на то, что в других регионах законодательный орган не определен в качестве контрольного органа, его контрольные полномочия нашли свое нормативное закрепление в конституциях (уставах) регионов, законодательных актах о парламентах субъектов, о статусе их депутатов, в регламентах и других нормативных правовых актах. Закрепление в основных законах субъектов Федерации положений, определяющих основы порядка осуществления контроля за деятельностью всей системы органов исполнительной власти, во многом способствовало бы укреплению роли законодательных органов в механизме осуществления государственной власти в регионах. Оно бы официально установило контрольную функцию парламентов регионов наряду с функциями представительства и законодательства в качестве основополагающей. Таким образом, юридически был бы установлен статус законодательного органа региона и как органа, осуществляющего парламентский контроль за исполнительной властью.

6. Определение видов парламентского контроля за органами исполнительной власти и форм их осуществления обусловливается целью реализации контрольных полномочий законодательного органа. Поэтому их классификация осуществляется по различным основаниям, часть которых была проанализирована в работе. В частности, основными видами регионального парламентского контроля, исходя из его содержания определены: контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов; за исполнительной властью; за использованием средств бюджета субъекта и распоряжением его собственностью; за соблюдением прав человека.

Формами парламентского контроля в субъектах Российской Федерации выступают организационные мероприятия с использованием различных методов и средств, которые применяются субъектами парламентского контроля для достижения целей контроля. К числу традиционных форм осуществления парламентского контроля в субъектах нами отнесено: участие законодательного органа в формировании органов исполнительной власти; заслушивание отчетов должностных лиц органов исполнительной власти и отчетов и докладов руководителей субъекта государственных органов, образованных парламентом; выражения законодательным органом доверия или недоверия органам исполнительной власти, а также и отказ в доверии им; проведение парламентских расследований и парламентских слушаний; внесение парламентских и депутатских запросов; заслушивание ответов членов правительств субъектов.

7. Эффективное функционирование парламентского контроля за исполнительной властью как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов прежде всего обусловлено рядом факторов, непосредственно влияющих на его действенность. Они могут носить как объективный, так и субъективный характер. К объективным факторам прежде всего относится наличие соответствующей нормативно-правовой базы, регламентирующей осуществление парламентского контроля, а к субъективным - политическая воля субъектов парламентского контроля, их стремление в полном объеме и эффективно реализовывать свои контрольные полномочия. Поэтому действенность парламентского контроля в субъектах Федерации во многом зависит от активности и политической ответственности за свою деятельность как отдельных парламентариев, так и депутатского корпуса в целом. В связи с этим необходимо установить правовой механизм ответственности депутатов, органов парламентского контроля и должностных лиц за реализацию своих контрольных полномочий, что должно сказаться на повышении результативности такого контроля.

Действенность парламентского контроля в отношении исполнительной власти в регионах напрямую зависит также от активности рабочих органов парламентов - комитетов и комиссий, а также специальных комиссий по контролю за отдельными направлениями деятельности органов исполнительной власти. Они призваны реализовывать контрольные полномочия законодательных органов, связанных с обеспечением соблюдения и исполнения регионального законодательства, исполнением бюджетов субъектов, выполнением различных государственных программ, а также распоряжением государственной собственностью.

8. Непосредственный парламентский контроль предусматривает реализацию контрольных полномочий законодательного органа напрямую самим парламентом, или же эта функция осуществляется им через свои рабочие органы - комитеты и комиссии, а также через депутатов и их объединений. Он проявляется в процессе заслушивания отчетов органов исполнительной власти об их деятельности, об исполнении бюджетов, при формировании органов исполнительной власти, выражении им доверия или недоверия, проведении парламентских расследований и парламентских слушаний, обращения с парламентскими и депутатскими запросами, а также с вопросами к должностным лицам органов исполнительной власти.

Одной из эффективных форм непосредственного парламентского контроля в регионах является заслушивание законодательными органами ежегодных отчетов высших должностных лиц субъектов о результатах деятельности высших исполнительных органов. Однако, как показывает анализ практики его применения региональными парламентами, результаты их обсуждения пока еще не сопровождаются оценкой деятельности правительств субъектов и ее отражением в итоговых документах законодательных органов.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации непосредственно входит в систему исполнительной власти, является ее главой, и его компетенция определена исходя из тождественности должности высшего должностного лица с должностью руководителя высшего исполнительного органа региона. По нашему мнению, эти две должности во всех субъектах должны быть совмещены в одном лице.

9. По мнению автора, статья 265 Бюджетного кодекса РФ в новой редакции несколько сужает роль и значение парламентского финансового контроля за исполнением бюджетов. Она не выделяет отдельно полномочия законодательных органов по осуществлению бюджетного контроля. Такое положение, как нам кажется, не согласуется с нормами Федерального закона от 6 октября 1999 г., которые не ограничивают законодательный орган при реализации своих контрольных полномочий за использованием бюджетных средств какими-либо

формами.

Полагаем, что в целях обеспечения полноты парламентского контроля в бюджетно-финансовой сфере необходимо восстановить в Бюджетном кодексе прежний порядок утверждения государственных программ, то есть законодательными органами, а не исполнительными. А также следует установить обязанность высшего исполнительного органа субъекта представлять годовые отчеты о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ и информации о кассовых расходах бюджета региона, связанных с их реализацией, одновременно с внесением проекта закона субъекта о бюджете региона на очередной финансовый год в законодательный орган, а также когда представляется годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Федерации.

Исследование деятельности органов внешнего государственного финансового контроля субъектов показывает, что контроль, осуществляемый ими, охватывает более широкий спектр действий, чем контроль, проводимый органами внутреннего финансового контроля по линии исполнительной власти. Это выражается в том, что контрольно-счетные органы регионов не ограничиваются выявлением нарушений бюджетно-финансового законодательства. По результатам контрольных мероприятий они еще оценивают эффективность использования финансовых ресурсов региона, устанавливают факт достижения поставленных целей и конечных результатов. Таким образом, ими дается оценка деятельности конкретного органа исполнительной власти по управлению финансами субъекта.

10. Одной из мер, обеспечивающих устранение выявленных нарушений законодательства органами исполнительной власти в процессе осуществления парламентского контроля, является применение к ним парламентом, его специальными органами контроля определенных санкций в виде привлечения к конституционно-правовой ответственности.

Основанием для привлечения к конституционно-правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта, наряду с нарушениями действующего законодательства, должны явиться и обнаруженные органами парламента в процессе проведения контрольных мероприятий факты недостижения запланированных результатов социально-экономического развития региона, включая установленные государственными программами субъекта показатели эффективности их реализации.

По нашему мнению, институт выражения недоверия должностным лицам органов исполнительной власти следует рассматривать как санкцию, применяемую к указанным лицам в виде конституционно-правовой ответственности. В качестве мотивации к выражению недоверия в данном случае должен прежде всего послужить итоговой документ проверки специальной комиссии из числа депутатов парламента.

Для того, чтобы обеспечить функционирование действенного механизма ответственности исполнительной власти регионов перед законодательными органами, в региональном законодательстве необходимо более детально регламентировать порядок функционирования института конституционно - правовой ответственности всех звеньев системы органов исполнительной власти. Такой подход во многом будет способствовать повышению качества исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

11. Координация деятельности всех контрольных органов в субъектах Российской Федерации по линии законодательной власти, их активное сотрудничество и взаимодействие между собой являются непременным условием повышения эффективности реализации контрольных полномочий парламентов, гарантом обеспечения результативности работы органов парламентского контроля.

Сущность координации в данном случае сводится к взаимосогласованию и упорядочению деятельности различных органов парламентского контроля в регионах по достижению общей цели. Взаимодействие и сотрудничество предполагают взаимные согласованные действия не подчиненных друг другу участников парламентского контроля между собой, а также с другими контролирующими органами при решении каких-либо общих задач.

Анализ практики взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов со Счетной палатой РФ показывает, что проблема повышения эффективности их сотрудничества остается весьма актуальной. На сегодняшний день закрепление в действующем законодательстве только «консультативно-совещательных» отношений между ними не обеспечивает действенное взаимоотношение органов внешнего государственного финансового контроля по вертикали.

Введение парламентского института по защите прав человека в регионах - уполномоченного по правам человека в субъекте - направлено на реализацию контрольных полномочий законодательного органа прежде всего в отношении исполнительных органов власти в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. Однако, как уже не раз отмечалось в докладах уполномоченного по правам человека в РФ, в настоящее время региональные уполномоченные находятся в зависимом положении от органов исполнительной власти. Основные проблемы в их деятельности связаны с обеспечением защиты от возможного административного давления со стороны представителей региональной исполнительной власти, а также адекватности организационноматериального обеспечения их деятельности в соответствии с задачами, определенными законодательством.

12. Анализ законодательства, регламентирующего функционирование парламентского контроля в регионах, показывает отсутствие единого унифицированного подхода законодательных органов к установлению базовых положений осуществления парламентского контроля. Поэтому считаем, что необходимо установить общеобязательную законодательную основу парламентского контроля для всех регионов. Она должна содержать исходные положения его организации.

13. В настоящее время все более актуализируются вопросы, связанные с организацией контроля за деятельностью высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. О необходимости установления правового механизма контроля со стороны законодательного органа региона и общественности за функционированием данного института власти наглядно свидетельствует и череда коррупционных скандалов с участием отдельных руководителей высших исполнительных органов власти субъектов.

14. Парламентский контроль за органами исполнительной власти в субъектах представляет собой сложный и многообразный процесс, осуществляемый с помощью определенных средств юридического воздействия на общественные отношения, которые содержатся в различных нормативных правовых актах. В связи с динамизмом государственной власти парламентский контроль за органами исполнительной власти требует дальнейшего своего развития. Это обусловливает необходимость постоянного совершенствования его конституционно-правового регулирования, устранения различных коллизий, возникающих в правоотношениях в этой сфере.

<< | >>
Источник: Демидов Михаил Васильевич. Контроль законодательных органов государственной власти , субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016

Еще по теме Заключение:

  1. Статья 5.28. Уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения Комментарий к статье 5.28
  2. Пишем заключение
  3. Имущество заключенных
  4. 94. Место заключения договора
  5. 1.5. УЧЕНИЕ О ЗАКЛЮЧЕНИИ
  6. Контакты заключенных-иностранцев
  7. 1.2. Заключение договора
  8. Посылки, поддерживающие заключения
  9. Размещение заключенных около дома
  10. Права, сохраняемые за заключенными
  11. Элита заключенных