<<
>>

§ 5. Предписания органов конституционной юстиции по устранению законодательных пробелов

Выявляя и устанавливая в ходе рассмотрения конкретного дела законодательный пробел, органы конституционной юстиции, как правило, не ограничиваются констатацией пробела, а обращаются к законодательным органам с конкретными предписаниями по устранению выявленного пробела.

Кроме того, как было отмечено в предыдущих параграфах настоящей главы, органы конституционной юстиции в отдельных случаях самостоятельно устраняют выявленный пробел. B настоящем параграфе автором рассмотрены различные варианты предписаний конституционных (уставных) судов, обращенных к законодателю в связи с установлением пробела в праве, проанализированы юридические последствия таких предписаний, а также проблемы исполнения решений органов конституционной юстиции, направленных на устранение законодательных пробелов.

Так же, как и в случае со способами устранения пробелов в праве, к которым прибегают в своей практике конституционные (уставные) суды, затруднительно перечислить все возможные варианты обращений этих органов к законодателю. B различных обстоятельствах и применительно к различным вариантам реагирования на выявленный законодательный пробел суды формулируют свои предписания по-разному.

B тех случаях, когда выявление пробела в праве происходит в ходе реализации полномочия органа конституционной юстиции по толкованию основного закона или когда устранение пробела осуществляется посредством выявления истинного конституционно-правового смысла нормы, конституционные (уставные) суды, как правило, воздерживаются от обращения к законодателю,[450] ведь в такой ситуации общих юридических последствий принятия решения органом конституционной юстиции достаточно для полного устранения пробела из правового поля.

Юридическим последствием решения Конституционного Суда Российской Федерации, которым выявляется конституционно-правовой смысл нормы, является «прекращение ее действия (а значит, и применения) в неконституционном истолковании и, следовательно, утрата ею силы на будущее время в любом ином, расходящемся с выявленным конституционно-правовым смыслом, допускавшемся ранее понимании».[451]

B том случае, когда суд, рассматривая конкретное дело, выявляет истинный конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы и таким образом восполняет пробел в правовом регулировании, выявленный смысл нормы будет являться обязательным для всех органов государственной власти и должностных лиц. Более того, норма уже не может быть применена в отрыве от выявленного судом смысла. B некоторых случаях под выявлением конституционного смысла нормы скрывается создание новой нормы, отличной от предыдущей, однако решение суда окончательно, «непреодолимо», следовательно, правоприменители обязаны руководствоваться предложенным судом толкованием закона и Конституции. Как правило, суд фиксирует выявленный смысл нормы не только в мотивировочной, но и в резолютивной части. Однако выявление Судом истинного смысла нормы неразрывно связано с итоговым решением Суда и, несомненно, является частью правовой позиции по рассматриваемому делу, а значиг, обладает свойством обязательности. Таким образом, выявление истинного конституционно-правового смысла нормы может служить способом устранения пробела, ведь в данном случае не требуется принятие нормативных актов законодательньши органами.

B отдельшлх случаях, однако, при выявлении истинного конституционного смысла нормы конституционные (уставные) суды все же указывают на необходимость или возможность более детального регулирования законодателем рассмотренного вопроса.

Так, например, Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими Конституции Российской Федерации нормы пункта 6 статьи 21 и пунктов 1 и 2 статьи 22 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», которыми в производстве по досрочному прекращению полномочий судьи председателю соответствующего или вышестоящего суда предоставляется право проводить проверку жалоб, содержащих сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, обращаться с представлением в квалификационную коллегию судей о прекращении полномочий судьи, а также участвовать в заседаниях квалификационных коллегий судей и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам, так как по выявленному Судом конституционно-правовому смыслу данные нормы не предполагают возможность использования председателями судов данной процедуры для незаконного воздействия как на членов квалификационной коллегии, так и на судью, с тем чтобы поставить судей в зависимое и подчиненное положение при осуществлении правосудия, и сами по себе не нарушают принципы самостоятельности и независимости судебной власти, неприкосновенности и несменяемости судьи.[452]

Однако Суд отметил, что данный вывод справедлив при условии, что квалификационная коллегия судей выносит мотивированное решение тайным голосованием, результаты которого отражаются в протоколе заседания и самом решении. B мотивировочной части решения Суд указал, что федеральному законодателю в течение шести месяцев следует внести изменения в Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», предусмотрев тайное голосование членов квалификационной коллегии судей при решении вопроса о применении к судье дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий судьи. Этим не исключается установление и иных дополнительных законодательных гарантий, направленных на обеспечение самостоятельности и независимости судебной власти, несменяемости и неприкосновенности судей при привлечении их к дисциплинарной ответственности, включая возможное использование юрисдикции специальных дисциплинарных судов, импичмента и других процедур с учетом мировой

460

практики.

Таким образом, и при выявлении конституционным (уставным) судом истинного конституционно-правового смысла от законодателя также в отдельных случаях требуется совершение определенных действий по урегулированию спорного вопроса. Ввиду того, что выявленный смысл нормы является обязательным для всех государственных органов, а Конституционный Суд поставил конституционность нормы в зависимость от наличия конкретных норм права, представляется, что предписание Суда законодателю неразрывно связано с итоговым выводом Суда. Однако, на наш взгляд, установление судами конкретных сроков для внесения изменения в нормативные акты следует осуществлять в резолютивной части решения, а не в мотивировочной, дабы исключить возможность двусмысленного восприятия законодателем такого предписания.

Тогда же, когда суд указывает на право законодателя урегулировать или детализировать регулирование спорного вопроса, предписание суда следует интерпретировать как рекомендацию, а не как нормативное установление. Например, в деле по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской [453]

Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд Российской Федерации выявил смысл нормативных положений, устанавливающих спорное полномочие, и отметил в мотивировочной части: «Вместе с тем не исключается право законодателя предусмотреть - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, сформулированных в настоящем Постановлении, - и иные механизмы, связанные с реализацией возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора Российской Федерации и его отстранения от должности на период проводимого расследования».[454]

Следует также понимать, что исходя из принципа разделения властей, установление итогового варианта правового регулирования относится к дискреции правотворческих органов. Органы конституционной юстиции, в свою очередь, выявляют смысл норм, а не переписывают их вразрез с волей законодателя. B связи с этим правотворческие органы должны учитывать позиции конституционных (уставных) судов, а также смысл норм, установленный судами, однако при этом свободны в решении вопроса о деталях правового регулирования. Ha практике же имеют место случаи, когда законодатель копирует конструкцию, разработанную судом в ходе толкования нормы. Например, итоговый вывод в деле о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации гласил, что поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.[455] Федеральный законодатель данную конструкцию предпочел перенести в Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» в неизменном виде.

Выявление истинного конституционно-правового смысла нормы - лишь один из вариантов реакции суда на выявленных в ходе осуществления правосудия законодательный пробел. Bo всех иных случаях констатации наличия пробела обязанность компетентных органов устранить выявленный пробел проистекает непосредственно из положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и соответствующих региональных законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. Тем не менее, органы конституционной юстиции, как правило, дублируют в своих решениях обязанность законодателя урегулировать спорный вопрос.

B первую очередь, конституционные (уставные) суды могут ограничиться указанием законодателю на необходимость установления правового регулирования в соответствующей сфере, не указывая на детали или сроки такого регулирования. Например, Конституционный суд Республики Caxa (Якутия) в Постановлении от 4 апреля 2008 года № З-П постановил, что Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Caxa (Якутия) надлежит в законодательном порядке обеспечить механизм реализации мер социальной защиты и социальной поддержки детей-инвалидов;[456] Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 5 апреля 2007 года № 5-П постановил, что федеральному законодателю надлежит урегулировать условия и порядок обеспечения жильем граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года и уволенных или подлежащих увольнению с военной службы.[457]

Во-вторых, органы конституционной юстиции могут указать законодателю на срок, в течение которого пробел должен быть устранен. Часто установление такого срока связано с изменением судом момента утраты нормой силы. B деле по жалобе T.A. Баныкиной Конституционный Суд Российской Федерации отложил момент, с которого норма, признанная в части неконституционной, утрачивает силу, на шесть месяцев. При этом Суд в резолютивной части решения указал на

обязанность законодателя внести изменения в действующее законодательство с течение шести месяцев.[458]

Срок для устранения законодательного пробела, установленный органом конституционной юстиции, является обязательным для законодателя,[459] с чем, однако, согласны не все правоведы.[460] B случае, когда установление судом срока связано с утратой нормой силы, особенно важно обеспечить своевременное исполнение решения суда, ведь по сложившейся практике, если в течение установленного срока изменения в законодательство не были внесены, норма продолжает действовать в прежней редакции, не соответствующей конституции (уставу). Такая ситуация сложилась в отношении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по жалобе И.Б. Деловой, когда Суд предписал федеральному законодателю внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации в срок до 1 января 2013 года и указал при этом, что до внесения соответствующих изменений признанные неконституционными нормы должны применяться в прежней редакции, а судебные постановления, вынесенные в отношении заявительницы по данному делу И.Б. Деловой, должны быть пересмотрены на основании нового правового регулирования.[461] B связи с тем, что необходимые изменения в федеральное законодательство по сей день не внесены, восстановление нарушенных прав заявительницы не представляется возможным.

Наряду со сроком внесения изменений в действующее законодательство органы конституционной юстиции в отдельных случаях устанавливают временное правовое регулирование, что расценивается автором настоящей работы как способ устранения законодательных пробелов, или же устанавливают общие принципы, на основе которых должен урегулировать вопрос законодатель. Например, в уже упомянутом деле по жалобе A.T. Баныкиной Конституционный Суд Российской Федерации в мотивировочной части постановления предложил законодателю два варианта регулирования вопроса об установлении размера пособия по беременности и родам: на основе подхода, выработанного Международной организацией труда, или же на основе подхода к определению налоговой базы единого социального налога, в зависимости от величины которой

469

устанавливаются налоговые ставки.

Аналогично в деле по жалобе И.Б. Деловой Суд оставил на усмотрение законодателя регулирование вопроса о признании лица недееспособным, однако постановил, что такое регулирование должно осуществляться на основе принципа дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими.[462] [463] [464] [465]

Обязан ли законодатель принимать во внимание рекомендации суда по правовому регулированию вопроса? По мнению B.B. Захарова, законодатель не связан рекомендациями суда и вправе самостоятельно выбирать модель правового

471

регулирования общественных отношений. Избранная модель должна лишь соответствовать Конституции, но не обязательно должна совпадать с моделью, предложенной судом. H.C. Бондарь, хотя и признает, что подобные рекомендации суда не обладают обязательной силой, но отмечает, что «неучет рекомендаций может привести к противоречивости законодательства в его сопоставлении с

472

Конституцией и создать угрозу нарушения прав».

Ha наш взгляд, выбор итогового варианта модели правового регулирования всегда остается за законодателем,[466] [467] однако в том случае, если конституционным (уставном) судом установлен принцип, на основе которого должно осуществляться регулирование, данный принцип, являясь элементом конституционного смысла рассмотренной судом нормы или же нормы, которую предстоит создать законодателю, подлежит обязательному учету законодательными органами. B противном случае созданная законодателем норма будет противоречить основному закону. Как отмечает A.H. Кокотов, несмотря на широкое усмотрение законодательных органов в выборе модели правового регулирования вопроса, принятие актов, предопределенных позицией

Конституционного Суда Российской Федерации, является способом исполнения

- гл 474

решении Суда.

Что касается установления временного правового регулирования судами до принятия соответствующего нормативного правового акта, то сам

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что данная мера носит временный характер и обращена в первую очередь к правоприменительным, а не к законодательным органам, при этом Суд не исключает выбора законодателем иного варианта регулирования отношений.[468]

Деятельность органов конституционной юстиции, направленную на устранение пробелов в праве, следует отграничивать от участия данных органов в законодательном процессе, а именно от выступления в качестве субъекта законодательной инициативы. Действительно, в процессе устранения пробелов суд зачастую напрямую обращаются к законодателю с требованием внести изменения в тот или иной законодательный акт или установить правовое регулирование определенного вопроса. Однако в таких случаях суды все же не выступают субъектами права законодательной инициативы.

Во-первых, органы конституционной юстиции обладают специальным правом законодательной инициативы: «суд не свободен в выборе предмета будущего закона»[469] [470] и вправе вносить законопроекты только по вопросам своего ведения. Под вопросами ведения органов конституционной юстиции понимаются вопросы законодательной регламентации полномочий и организации

477

деятельности судов. Как отмечает Л.В. Лазарев, более широкое понимание этого права противоречит юридической природе органа конституционной юстиции как судебного органа конституционного контроля.[471] Кроме того, неограниченное право законодательной инициативы судебных органов может привести к тому, что эти органы окажутся «судьями в своем деле».[472]

Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания в

Постановлении от 21 апреля 2006 года № 2-П подтвердил правильность «узкого» подхода к реализации права законодательной инициативы судебными органами, однако отметил, что «не исключается право Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания, Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания, Арбитражного Суда Республики Северная Осетия - Алания и Прокурора Республики Северная Осетия - Алания при выявлении пробелов в ходе правоприменительной деятельности, несоответствия законодательства

Республики Северная Осетия - Алания Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству вносить в Парламент Республики Северная Осетия - Алания законодательные предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов Республики Северная Осетия - Алания».[473]

Учитывая, что в процессе конституционного судопроизводства суд рассматривает дела, затрагивающие различные отрасли права, различные правовые вопросы, а не только вопросы «ведения конституционного суда», рекомендации и предписания суда, обращенные к законодателю, не соответствуют по своей предметной направленности требованиям, предъявляемым к законопроектам, которые могли бы поступать в парламент при реализации судом права законодательной инициативы.

Во-вторых, процедура, в ходе которой суд порождает предписания по устранению пробелов, не соответствует процедуре внесения законопроектов B законодательный орган при реализации права законодательной инициативы.

481

Например, глава 12 Регламента Государственной Думы Российской Федерации предусматривает одну форму реализации законодательной инициативы - внесение в парламент законопроекта. Возможности выступить в законодательным предложением Регламент не предусматривает. Ho и процедура внесения законодательного предложения значительно отличается от процедуры вынесения судебного решения.

Таким образом, предписания конституционных судов, обращенные к законодателю, нельзя рассматривать как форму реализации судом своего права законодательной инициативы. Решения суда в силу их общеобязательности и нормативности способны оказать не меньшее влияние на состояние законодательства, что позволяет некоторым авторам утверждать, что право законодательной инициативы органов конституционной юстиции является избыточным.[474] [475]

Рассматривая вопрос об обязательности предписаний органов конституционной юстиции, нельзя не обратиться к проблеме исполнения решений конституционных судов. B течение длительного времени исследователи предлагают различные способы воздействия на органы государственной власти с целью побудить их надлежащим образом и в надлежащие сроки исполнять решения органов конституционной юстиции,[476] однако нельзя сказать, что механизм исполнения таких решений отлажен безукоризненно.

Вопрос исполнения решений органов конституционной юстиции, точнее установления особенностей их исполнения, рассматривался в предыдущем параграфе настоящей главы в рамках анализа мер, предпринимаемых судами, для предотвращения возникновения законодательных пробелов. Тем не менее, повторим, что исполнение решений конституционных (уставных) судов следует отличать от их действия.

Согласно статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенное по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, вступает в силу немедленно после его провозглашения. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, принятое в порядке, предусмотренном статьей 471 данного Федерального конституционного закона, вступает в силу со дня его опубликования, иные решения Конституционного Суда Российской Федерации вступают в силу со дня их принятия. Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Аналогичные нормы, регулирующие порядок вступления в силу решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, содержатся в региональных законах.

Автоматическим последствием вступления в силу решения органа конституционной юстиции является утрата силы актов, признанных неконституционными.

Исполнение же решений органов конституционной юстиции требует OT обязанных субъектов, коими являются все государственные органы и органы

~484

местного самоуправления, должностные лица, совершения активных деиствии или же воздержания от совершения определенных действий.[477] [478]

B статье 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» содержатся указания на необходимость совершения уполномоченными органами действий, направленных на принятие нормативных правовых актов или внесение в них изменений в случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании.

Согласно статье 86 названного Федерального конституционного закона признание не соответствующими Конституции Российской Федерации федерального закона, нормативного акта Президента Российской Федерации, нормативного акта Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Кроме того, признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта субъекта Российской Федерации, договора субъекта Российской Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Положения указанных нормативных актов либо договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

A.M. Кальяк, исходя из того, что решениям органов конституционной юстиции присуще свойство нормативности, предлагает подходить к вопросу

^j ^j 486 x~)

исполнения решении данных органов с позиции реализации норм права. B связи с этим ученый выделяет четыре формы реализации решений конституционных (уставных) судов:

1) использование - реализация прав или правомочий, вытекающих из законодательства и решений или прямо указанных в них;

2) исполнение - своевременное и полное осуществление органами и лицами требований законодательства, связанных с решениями данного вида, а также предписаний, содержащихся в решениях (в соответствии с компетенцией или кругом обязанностей субъектов права);

3) соблюдение - воздержание от совершения действий, нарушающих запреты, установленные решениями конституционных судов;

4) применение - действия компетентных органов и должностных лиц, направленные на применение содержащихся в решениях конституционных судов положений к соответствующим правовым и фактическим ситуациям.[479] [480]

O реализации решений органов конституционной юстиции предлагает говорить и Г.А. Гаджиев, справедливо подчеркивая, что, к примеру, статья 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» говорит об обязанности государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с

Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации, а не о приведении законов и иных нормативных актов в соответствие с решением Конституционного Суда.[481]

Согласно точке зрения, выраженной A.H. Кокотовым, исполнение решений конституционных (уставных) судов представляет собой «деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных наделенных публично-властными полномочиями субъектов, направленную на осуществление обязанностей, вытекающих из решений» органов конституционной юстиции, и заключается в осуществлении указанными субъектами «предписаний названных решений посредством совершения правотворческих, правоприменительных действий, в том числе принятия правотворческих, правоприменительных решений, либо отказа от их совершения (принятия)».[482] [483] Данный подход предполагает, что исполнение решений судов включает также их соблюдение.

Классифицируя способы исполнения решений органов конституционной юстиции, можно выделить способы, осуществляемые посредством совершения обязанными субъектами активных действий, например, по внесению изменений в действующее правовое регулирование, и способы, осуществление которых предполагает воздержание от совершения определенных действий, например, от введения в действие не вступившего в силу международного договора.

A.M. Кальяк предлагает говорить о непосредственном и опосредованном исполнении решений конституцію нньк (уставных) судов, при этом

непосредственное исполнение осуществляется сторонами конституционноправового спора, а опосредованное - правотворческими и правоприменительными

490

органами.

A.H. Кокотов выделяет правотворческие и правоприменительные способы исполнения решений органов конституционной юстиции. K правотворческим способам ученый относит «1) принятие актов, отменяющих (признающих утратившими силу) неконституционные акты (нормы); 2) принятие новых актов, а также актов, вносящих новые положения в действующие акты, в том числе в целях устранения выявленного судом пробела в правовом регулировании; 3) выявление воспроизводящих неконституционные нормы актов (норм) и их изменение (отмена); 4) выявление актов (норм), основанных на актах (нормах), признанных неконституционными, и при необходимости их изменение (отмена);

5) выявление актов (норм), аналогичных актам (нормам), признанным неконституционными, и их изменение (отмена)».[484]

K числу правоприменительных способов относятся, например, «1) прекращение применения актов (норм), признанных неконституционными; 2) отказ от введения в действие и применения не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (их отдельных положений), признанных KC РФ не соответствующими Конституции РФ; 3) применение актов (норм) в истолковании, данном KC РФ; 4) вынесение судами общей юрисдикции, арбитражными судами решений по делам, по которым они ранее обращались с запросом в конституционный (уставный) суд, в соответствие с позицией суда; 5) прекращение исполнения решений судов и иных органов, основанных на признанных неконституционными актах, и осуществление процедуры пересмотра таких решений в законодательно установленных случаях, в частности пересмотр судами по обращениям граждан ранее вынесенных ими решений».[485]

При исполнении решений органов конституционной юстиции, в которых установлен пробел в праве или предприняты меры по его устранению, имеют место как правотворческие, так и правоприменительные способы исполнения решений.

Во-первых, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (статья 80) установлена непосредственная обязанность уполномоченных правотворческих органов устранить пробел в праве в случае его выявления Конституционным Судом.

Во-вторых, в случае устранения законодательного пробела посредством выявления истинного конституционно-правового смысла нормы либо посредством установления образца правоприменения (указания на необходимость применения права или закона по аналогии, применения основного закона или норм международного права, установления порядка реализации норм) правоприменение должно осуществляться в соответствии с позицией, выраженной конституционным (уставным) судом. Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны применять нормы в истолковании, данном конституционным (уставным) судом, а также в том порядке, который установил суд (в случае установления особого порядка). Кроме того, зачастую выявление судом истинного смысла нормы или установления порядка применения норм все же требует дальнейшей конкретизации и детализации правового регулирования, что опять же ведет к обязанности правотворческих органов предпринять определенные действия.

Суды, обратившиеся в конституционный (уставный) суд с запросом о проверке конституционности акта, подлежащего применению в конкретном деле, обязаны вынести по этому делу решение, которое будет соответствовать позиции конституционного (уставного) суда. Также суды обязаны пересмотреть дело, разрешенное на основании норм признанных неконституционными или же примененных в истолковании, расходящемся с толкованием органа конституционной юстиции.[486]

Хотелось бы отметить, что практика органов конституционной юстиции по выявлению истинного конституционно-правового смысла нормы вместо признания этой нормы не соответствующей конституции (уставу), с одной стороны, позволяет сохранить баланс конституционных ценностей и менее болезненно корректировать законодательство, но с другой стороны, на наш взгляд, негативно влияет на ход исполнения решений судов. Как уже не раз отмечалось, выявляя истинный смысл нормы, конституционные (уставные) суды зачастую довольно сильно меняют содержание рассматриваемой нормы или значительно детализируют ее содержание. При этом законодательством не предусматриваются юридические последствия выявления истинного смысла нормы аналогичные последствиям признания нормы неконституционной: отмена нормативных актов, их положений, основанных на неконституционной норме, воспроизводящих эту норму или аналогичных ей, пересмотр вынесенного на основании этой нормы судебных решений по новым обстоятельствам. Хотя, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, последствия выявления конституционного смысла нормы аналогичны последствиям признания нормы неконституционной.[487] Тем не менее, в отдельных случаях суды общей юрисдикции или арбитражные суды отказываются от пересмотра дела ввиду того, что норма была признана соответствующей конституции (уставу), не принимая в расчет иное толкование нормы, данное конституционным (уставным) судом.[488] [489]

Проблема исполнения решений органов конституционной юстиции является одной из ключевых проблем, связанных с устранением выявленных судами законодательных пробелов. Bce меры, предпринимаемые судами в целях преодоления, устранения пробелов или недопущения их возникновения, могут оказаться неэффективными в случае бездействия уполномоченных

496

правотворческих органов.

B настоящее время остаются нерешенными отдельные проблемы, связанные с исполнением решений органов конституционной юстиции. Так, по-прежнему не предусмотрен четкий механизм привлечения к ответственности органов государственной власти в случае неисполнения решения Конституционного Суда

Российской Федерации, а также решений конституціюнных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;[490] отсутствие четкого механизма опубликования решений Конституционного Суда Российской Федерации приводит к путанице с исчислением сроков исполнения, а также к слабой информированности органов власти о принятых Судом решениях; закон не устанавливает механизм исполнения решений в порядке статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»; процедура привлечения лиц к уголовной ответственности в случае неисполнения решений осложнена наличием иммунитетов от уголовного преследования у большинства адресатов решения, а также невозможностью привлекать к уголовной ответственности органы государственной власти, которые, как правило, являются адресатами решений Суда.[491] Слабо проработана и организационная составляющая процесса исполнения решений Суда - обязанность следить за исполнением его решений не возложена на конкретный орган государственной власти. По мнению С.Э. Несмеяновой, данную функцию должна выполнять прокуратура Российской Федерации[492]. Аналогичные проблемы существуют и на уровне субъектов Российской Федерации.

Обеспечение эффективности исполнения решений конституцію HHbK (уставных) судов возможно посредством принятия законодательных, а также организационных мер. B сфере законодательного регулирования вопроса можно отметить следующее. Во-первых, следует конкретизировать сроки исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, установленные статьей 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», определив срок принятия законов, направленных на исполнение решений Суда, а также срок включения соответствующего

456

460

463

законопроекта в план з аконопроектных работ Правительства Российской Федерации.[493] Следует обратить внимание на тот факт, что на региональном уровне в отдельшлх случаях нужно говорить об установлении сроков исполнения решений в принципе, а не о конкретизации таких сроков. Законы Республики Саха, Республики Башкортостан, к примеру, дублируют нормы Федерального конституционного закона об исполнении решений конституционных судов, чего нельзя сказать о законах Республики Дагестан, Свердловской области.

Во-вторых, представляется разумным расширить круг субъектов, управомоченных выступать с законодательной инициативой в целях исполнения решений органов конституционной юстиции, включив B их число не только Правительство Российской Федерации и выстттие исполнительные органы субъектов Российской Федерации.[494] [495]

B юридической литературе также появляются предложения об урегулировании порядка исполнения решений Конституционного Суда

502

Российской Федерации в отдельном федеральном законе.

Говоря об организационных мерах обеспечения исполнения решений органов конституционной юстиции, следует отметить, что ключевым вопросом B данной сфере является вопрос взаимодействия органов государственной власти. Государственным органом, координирующим вопросы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, является Министерство юстиции Российской Федерации. Данная деятельность Министерства юстиции осуществляется в рамках мониторинга правоприменения в Российской Федерации, однако в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 на Министерство юстиции Российской Федерации возложено осуществление мониторинга правоприменения в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу

(отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской

503

Федерации. Таким образом, в настоящее время осуществляется только мониторинг правотворческой составляющей исполнения решений Конституционного Суда, исполнение же решений в ходе правоприменительной деятельности не отслеживается.

Ha уровне субъектов Российской Федерации деятельность по осуществлению мониторинга правоприменения только начинает развиваться. B ряде субъектов уже приняты законы, регулирующие порядок осуществления мониторинга законодательства и (или) мониторинга практики его применения, однако не все законы включают в число показателей мониторинга сведения об исполнении решений органов конституционной юстиции. Среди субъектов Российской Федерации, в которых в соответствии с законом должен осуществляться мониторинг реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации можно назвать Свердловскую,[496] [497] Ленинградскую,[498] Калужскую[499] области, Республику Хакасия[500] и Пермский край.[501]

Министерство юстиции Российской Федерации ведет учет исполняемых решений Конституционного Суда Российской Федерации. Представляется, что такой учет должен производиться при непосредственном взаимодействии Министерства с Конституционным Судом, в частности, снятие решения с контроля должно осуществляться после выработки общей позиции Суда и

Министерства по вопросу о его исполнении.[502] Конституционньш Судом также ведется постоянный учет собственных правовых позиций, сформирован банк таких позиций, размещение которого планируется осуществить на сайте Конституционного Суда Российской Федерации.[503]

Повышение эффективности исполнения решений органов конституционной юстиции помимо учета требует также проведения постоянной разъяснительной и методической работы. Усилия в этом направлении предпринимаются самим Конституционньш Судом Российской Федерации. Так, Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации готовит информацию о необходимости установления дополнительного правового регулирования в целях исполнения решений Суда, предлагает формат такого регулирования и сроки его установления.[504] [505] Наряду с этим Секретариатом проводится работа по анализу и обобщению практики исполнения решений Конституционного Суда, оценки деятельности обязанных субъектов в этом направлении с выделением проблем,

512

возникающих в ходе реализации решений. Данная информация регулярно направляется Конституционньш Судом высшим органам государственной власти.

Внедрение правовых позиций органов конституционной юстиции в правоприменительную практику возможно путем разъяснения существа этих позиций, порядка их применения, причем усилий Конституционного Суда Российской Федерации в данной области недостаточно - разъяснения должны исходить в том числе от Верховного Суда Российской Федерации и иных правоприменительных органов.[506]

Важную роль в исполнении решений органов конституционной юстиции могут также играть органы прокуратуры, ведь надзор за исполнением решений конституционных (уставных) судов по своей сути и является надзором за соблюдением Конституции Российской Федерации.

Проблема неисполнения решений органов конституционной юстиции является одной из ключевых проблем в деятельности данных органов по устранению пробелов в праве. Из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, а также конституционных (уставных) судов субъектов вытекает, что восполнение пробелов в правовом регулировании не относится к компетенции органов конституционной юстиции и является прерогативой законодателя.514 Однако именно неисполнение предписаний судов законодательными органами приводит к тому, что суды, по сути, выступают в роли правотворцев, создавая нормы права, которые, не будучи замененными нормами, создаваемыми в ходе законодательного процесса, регулируют общественные отношения в течение длительного времени.

<< | >>
Источник: КУЗНЕЦОВА ЕВГЕНИЯ ВИКТОРОВНА. ВЫЯВЛЕНИЕ, ПРЕОДОЛЕНИЕ И УСТРАНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРОБЕЛОВ ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ B РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2015

Еще по теме § 5. Предписания органов конституционной юстиции по устранению законодательных пробелов:

  1. § 1. Конституционно-правовые основы деятельности органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  2. § 3. Основные способы преодоления и устранения законодательных пробелов органами конституционной юстиции в Российской Федерации
  3. § 2. Особенности выявления, преодоления и устранения законодательных пробелов в ходе реализации отдельных полномочий органов конституционной юстиции в Российской Федерации
  4. Глава 2. Деятельность органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  5. КУЗНЕЦОВА ЕВГЕНИЯ ВИКТОРОВНА.. ВЫЯВЛЕНИЕ, ПРЕОДОЛЕНИЕ И УСТРАНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРОБЕЛОВ ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ B РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2015, 2015
  6. § 4. Деятельность органов конституционной юстиции в Российской Федерации по минимизации возникновения законодательных пробелов
  7. § 4. Устранение законодательных пробелов судебными органами в Российской Федерации
  8. § 3. Выявление законодательных пробелов и основные способы их преодоления и устранения в Российской Федерации
  9. Устранение пробелов посредством выявления истинного конституционно-правового смысла нормы.
  10. Глава 1. Теоретические основы выявления, преодоления и устранения законодательных пробелов
  11. Глава 1. Конституционно-правовые и теоретические основы осуществления контроля законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти