<<
>>

Особое положение в системе государственных органов субъектов Российской Федерации занимают главы регионов

. Статья 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. устанавливает, что система органов исполнительной власти региона возглавляется высшим исполнительным органом власти, руководит которой высшее должностное лицо.

В целом структура исполнительных органов государственной власти определяется непосредственно им в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Однако в указанном законе заложены некоторые коллизии. Так, статья 2

Закона, устанавливая высший орган исполнительной власти в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации как обязательного органа, не включает в нее в качестве такового высшее должностное лицо субъекта. Только в части второй указанной статьи предусмотрена диспозитивная норма, которая определяет, что сами субъекты Российской Федерации могут в своих конституциях (уставах) установить эту должность.

В то же время, как следует из положений указанного Закона, должность высшего должностного лица следует рассматривать только в порядке совмещения с должностью руководителя высшего исполнительного органа государственной власти региона. В такой ситуации, как справедливо отмечается М.В. Демидо - вым, полномочия указанного лица «не могут выходить за рамки компетенции исполнительной власти, поскольку оно наделено ими во взаимосвязи с должностью руководителя высшего органа исполнительной власти, а не как самостоятельной структурной единицы. Оно не опосредованно, а непосредственно входит в перечень субъектов единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации» [82].

На сегодняшний день в ряде субъектов Федерации должности высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта представлены в одном лице. Подобная структура органов исполнительной власти сложилась в таких субъектах, как республики Алтай, Бурятия, Марий Эл, Тыва, Хакасия; Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края; Архангельская, Брянская, Владимирская, Волгоградская области, а также и в других регионах. Это, на наш взгляд, наиболее оптимальный, соответствующий требованиям законодательства вариант структуры высшего органа исполнительной власти субъекта.

Между тем немало регионов, где в конституциях (уставах) хотя и предусмотрено, что высшее должностное лицо является главой исполнительной власти или возглавляет высший орган исполнительной власти, но фактически эти функции он осуществляет опосредованно через отдельное должностное лицо, специально назначенное для организации деятельности высшего органа исполнительной власти. Больше всего несовмещенными эти должности остаются в республиках. В 17 из 22 республик высшие органы исполнительной власти возглавляются отдельными должностными лицами, которых назначает высшее должностное лицо. Такая система органов исполнительной власти присуща Красноярскому и Пермскому краям, Астраханской, Калининградской, Новосибирской областям и некоторым другим субъектам.

Только в пяти республиках: Алтай, Бурятия, Марий Эл, Тыва, Хакасия - высшие должностные лица республик одновременно являются непосредственными руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов.

Подобные структуры исполнительной власти утверждены и в некоторых других регионах: в Алтайском, Забайкальском, Камчатском, Краснодарском, Приморском, Ставропольском, Хабаровском краях; Брянской, Владимирской, Волгоградской областях, а также в других субъектах. На наш взгляд, в указанных регионах установлена наиболее оптимальная, соответствующая требованиям законодательства структура исполнительной власти субъекта.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации фактически, а не номинально должно являться руководителем высшего исполнительного органа государственной власти региона и нести ответственность за деятельность этого органа перед парламентом региона. Практическое воплощение в жизнь этих требований законодательства во всех субъектах, по нашему мнению, во многом способствовало бы повышению эффективности парламентского контроля. Оно позволило бы:

- во-первых, оптимизировать функционирование системы органов исполнительной власти субъекта;

- во-вторых, повысить персональную ответственность высшего должностного лица субъекта за проведение государственной политики по обеспечению экономического и социально-культурного развития региона;

- в-третьих, улучшить качество управления, прекратить дублирование функций высшего должностного лица и высшего исполнительного органа;

- в-четвертых, сократить расходы на содержание аппарата управления.

Важной формой непосредственного парламентского контроля в Российской

Федерации за деятельностью исполнительной власти со стороны парламентариев являются ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации перед законодательными органами власти. Данный институт был введен относительно недавно путем внесения поправки сначала в Конституцию РФ[83], а затем и в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ[84].

Пункт 1 статьи 5 был дополнен подпунктом «б.2», который определяет, что законодательные органы регионов заслушивают ежегодные отчеты высших должностных лиц субъектов РФ, которые должны являться руководителями высших исполнительных органов власти субъектов Федерации, о результатах деятельности высших исполнительных органов, то есть правительств регионов. Такие отчеты также должны включать информацию по вопросам, которые были поставлены парламентами субъектов Федерации.

Аналогично пункт 7 статьи 18 был дополнен подпунктом «в.1». Он определил, что впредь высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны представлять парламентам регионов ежегодные отчеты о результатах деятельности высших исполнительных органов государственной власти, которые они возглавляют.

В основных законах субъектов Российской Федерации до принятия Федерального закона от 29 марта 2010 г., как правило, не содержалось требований по представлению законодательному органу отчетов о деятельности органов исполнительной власти, в частности, правительств регионов. Тем не менее, в виде исключения, конституции (уставы) отдельных республик, областей наделяли законодательные органы полномочиями заслушивать отчеты органов исполнительной власти об их деятельности. В порядке реализации этих консти- туционных (уставных) положений парламенты регионов на своих заседаниях заслушивали отдельные доклады руководителей исполнительных органов власти об их работе или же по различным направлениям социально-экономического положения в регионе.

Такие нормы содержали конституции республик Башкортостан, Хакасия, Саха (Якутия), уставы Свердловской, Смоленской и Челябинской областей. К примеру, Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливала в ведении Государственного собрания не только осуществление контроля за исполнением республиканского бюджета, но и право заслушивать отчеты Правительства республики[85].

Конституционно-правовое закрепление во всех субъектах РФ заслушивание отчетов высших должностных лиц о результатах деятельности высших исполнительных органов государственной власти субъектов должно во многом способствовать дальнейшему усилению роли парламентов как представительных и контрольных органов власти. Однако ситуация с отчетами высших должностных лиц перед парламентами, на наш взгляд, складывается в регионах неоднозначно. К примеру, в Чувашской Республике такие отчеты законодательный орган начал заслушивать начиная с 2011 г. Так, отчет Главы

Чувашской Республики о результатах деятельности Кабинета министров

87

Чувашской Республики за 2015 г. был заслушан 7 апреля 2016 г. .

Отчет Г лавы Чувашской Республики о результатах деятельности Кабинета министров за 2012 г. был заслушан в тот же день и на той же сессии, на которой Глава Республики обратился к Государственному совету Чувашской Республики со своим ежегодным посланием об основных направлениях государственной политики Чувашской Республики и о выполнении программ социально-экономического развития республики. Безусловно, на наш взгляд, совмещение этих двух важных мероприятий и проведение их в один день снижают значимость института отчетности правительства перед парламентом республики, сводит его роль лишь до уровня проведения «обязательного формального мероприятия».

По отчету Главы Чувашской Республики за 2012 г. не было даже принято отдельного постановления. Оно было совмещено с итоговым документом по посланию Главы Республики - постановлением «О Послании Главы Чувашской Республики М.В. Игнатьева "Трудиться на благо родного края, жить по закону и по совести" Государственному Совету Чувашской Республики на 2013 год и об отчете Главы Чувашской Республики М.В. Игнатьева о результатах деятельно -

сти Кабинета Министров Чувашской Республики за 2012 год»[86] [87].

Постановления законодательного органа республики по отчетам Главы о

деятельности Кабинета Министров Чувашской Республики за 2013, 2014, 2015 гг. не содержат каких-либо выводов или предложений, рекомендаций в адрес исполнительной власти. Практически они повторяют решения прошлых лет. Как и ранее, парламент республики в своем постановлении от 7 апреля 2016 г. о результатах деятельности Кабинета министров Чувашской Республики ограничился лишь принятием к сведению отчета.

Таким образом, в постановлениях Государственного совета по отчетам Главы Чувашской Республики о результатах деятельности высшего органа исполнительной власти республики отсутствует какой-либо анализ деятельности правительства за предыдущий год. Законодательный орган республики в своих решениях отмечает лишь о принятии к сведению таких отчетов, а в лучшем случае указывает на то, что необходимо направить Главе Республики предложения депутатских объединений, депутатов законодательного органа республики, поступившие в ходе обсуждения отчета.

Такая же ситуация практически в абсолютном большинстве регионов. Чаще всего отчеты принимаются к сведению, а в некоторых случаях они, кроме указанного пункта, предусматривают отдельные рекомендации правительству по улучшению деятельности. К примеру, в постановлении Законодательной думы Томской области от 28 мая 2015 г. «Об отчете Губернатора Томской области о результатах деятельности исполнительных органов государственной власти Томской области в 2014 году»[88] выражена поддержка действиям губернатора Томской области, Администрации области и иных исполнительных органов государственной власти Томской области по выполнению комплекса мер, направленных на реализацию стратегических задач социально-экономического развития Томской области. В нем также определены приоритетные направления их деятельности по дальнейшей реализации «майских» указов Президента Российской Федерации 2012 г., а также по решению задач первого этапа реализации Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 г.

Есть и редкие исключения. Так, Государственный совет Республики Татарстан, рассмотрев представленный Президентом Республики отчет о деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан за 2011 г., принял постановление, в котором признал работу Кабинета министров Республики Татарстан в 2011 г. удовлетворительной[89]. В данном случае парламентарии не ограничились формальным рассмотрением отчета, а дали конкретную оценку деятельности правительства республики. Такой подход не нашел системного закрепления в дальнейшей практике деятельности законодательного органа Татарстана. В последующих постановлениях об отчетах о деятельности органов исполнительной власти республики парламент ограничивался принятием их к сведению.

В какой-то степени оценка деятельности исполнительных органов за отчетный период дается законодательным органом Пензенской области. Так, в постановлении Законодательного собрания области от 18 мая 2015 г. «Об отчете Губернатора Пензенской области о результатах деятельности Правительства Пензенской области в 2014 году» отчет не только был принят к сведению, а была одобрена деятельность Губернатора и Правительства Пензенской области[90].

По нашему мнению, институт ежегодных отчетов высших должностных лиц регионов о результатах деятельности высших исполнительных органов государственной власти субъектов по итогам их деятельности, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом, прежде всего призван повышать роль и авторитет законодательного органа в реализации контрольной функции в отношении исполнительной власти, в целом укреплять демократические принципы в государственном управлении. Поэтому, на наш взгляд, беспочвенны опасения некоторых исследователей в отношении того, что существующая формулировка данных контрольных полномочий позволяет предположить, что круг вопросов, по которым обязано отчитываться высшее должностное лицо, может быть неограниченно расширен парламентом[91].

Обсуждение таких отчетов, как нам кажется, во всех регионах должно быть связано с оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за истекший год. Краткий анализ работы правительства по реализации своих полномочий за отчетный период и оценку этой работы со стороны депутатов необходимо отразить в постановлениях парламентов субъектов. Без какой-либо правовой оценки парламентариев подобные отчеты носят чисто информационный характер, малоэффективны и не способствуют повышению качества работы исполнительных органов власти.

Следует иметь в виду: когда речь идет о подотчетности, предполагается не просто информирование о какой-либо деятельности какого-то органа. По получении такой информации должна быть предоставлена возможность ее обсуждения, обращения с вопросами к подотчетному лицу и получения ответов на них, а в завершении возможность оценить поведение того, кто отчитывается. Применительно к взаимоотношениям органов и официальных лиц подотчетность предполагает, как отмечает Д.К. Княгинин, определение как обязанности информировать граждан о своих действиях и право граждан принимать меры против тех органов и должностных лиц, чье поведение они считают

93

неудовлетворительным[92].

Данный подход, на наш взгляд, вполне применим и к институту ежегод - ных отчетов высших должностных лиц субъектов о результатах деятельности высших исполнительных органов государственной власти регионов перед законодательными органами. Таким образом, повышение действенности обсуждения таких отчетов должно стать эффективной формой непосредственного парламентского контроля.

В ряде субъектов Российской Федерации осуществление контроля за исполнением законов отнесено к их ведению и отражено в конституциях (уставах) регионов, а также установлены в законах и иных нормативных правовых актах региона. К примеру, такие положения содержатся в конституциях республик Хакасия (ст. 60)[93], Тыва (ст. 62) [94], Мордовия (ст. 58)[95], Алтай (ст. 80)[96], в уставах Пензенской (ст. 15)[97], Самарской (ст. 20)[98], Ульяновской (ст. 6)[99] областей и других субъектов Федерации.

В большинстве регионов полномочия парламентов по осуществлению контроля за исполнением законов установлены в законах о законодательных органах субъектов Российской Федерации либо в специальных законах, определяющих их контрольные полномочия. К примеру, статья 21 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. о Государственном Совете республики устанавливает, что законодательный орган субъекта осуществляет контроль за:

1) соблюдением и исполнением законов республики;

2) исполнением бюджета Чувашской Республики;

3) исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов республики;

4) выполнением программ социального и экономического развития региона;

5) обеспечением соблюдения установленного порядка распоряжения государственной собственностью республики.

Закон Республики Марий Эл от 7 декабря 2001 г. «О Государственном Собрании Республики Марий Эл» предусматривает специальную статью 9 «Контрольные полномочия Государственного Собрания». Она устанавливает, что законодательный орган республики непосредственно, а также через контрольносчетный орган субъекта и иные органы, которые создаются им осуществляет контроль за:

- соблюдением и исполнением нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом республики;

-исполнением бюджета республики, бюджетов территориальных

государственных внебюджетных фондов, использованием по целевому назначению финансовых средств, которые поступают из федерального бюджета в виде различных межбюджетных трансфертов;

-реализацией республиканских программ социального и экономического развития;

-обеспечением соблюдения установленного порядка распоряжения государственной собственностью Республики Марий Эл[100].

Контрольные полномочия парламента Республики Марий Эл не ограничиваются только вышеперечисленным перечнем. Он также вправе на своих заседаниях заслушивать информацию об исполнении законов Республики Марий Эл, принятых по предметам ведения республики, федеральными органами исполнительной власти, расположенными на территории Марий Эл.

В настоящее время на уровне отдельных субъектов Российской Федерации приняты и действуют специальные законы об организации контроля за исполнением законов. Они имеются в республиках Башкортостан и Мордовия, Пермском крае, в Свердловской, Тамбовской и Сахалинской областях, в г. Санкт- Петербург и ряде других регионов.

Закон Республики Мордовия от 30 октября 2008 г. «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия»[101] определяет основные формы и процедуру реализации законодательным органом Республики Мордовия своих контрольных полномочий по обеспечению соблюдения и исполнения законов республики. Также он устанавливает формы контроля, призванные обеспечить соблюдение установленного порядка распоряжения собственностью субъекта. В качестве основных целей парламентского контроля Закон определяет:

- оценку и повышение экономической и социальной эффективности действия республиканских законов;

- оценку степени соблюдения и исполнения законов, которая выражается в установлении соответствия правоприменительной практики целям и задачам принятых нормативных правовых актов;

- проведение контрольных мероприятий с целью выявления и устранения причин и условий, которые препятствуют соблюдению и исполнению республиканского законодательства;

- повышение действенности и эффективности контроля за распоряжением собственности Мордовии;

- постоянное совершенствование функционирования механизма реализации республиканских законов и отдельных их положений;

- проведение мероприятий по укреплению законности в регионе.

Указанный закон устанавливает формы парламентского контроля. Общее

руководство организацией контроля он возлагает на Председателя Государственного собрания, а обеспечение реализации контрольных функций законодательного органа - на Совет Государственного собрания. В порядке обеспечения осуществления такого контроля он наделен полномочиями по:

- принятию по собственной инициативе, по инициативе комитетов парламента или депутатов решений, связанных с проведением парламентских слушаний;

- координации деятельности комитетов законодательного органа по проведению контрольных мероприятий;

- внесению предложений о включении в повестку дня заседаний парламента вопросов, связанных с заслушиванием докладов Правительства республики или информаций, касающихся вопросов исполнения и соблюдения законодательства субъекта, направленных на соблюдение порядка распоряжения собственностью Республики Мордовия.

По завершении проведения контрольных мероприятий итоговый документ законодательного органа оформляется в виде его постановления. Он может содержать:

- поручение конкретному комитету законодательного органа, связанное с разработкой законопроекта, который призван устранить имеющееся препятствие в соблюдении и исполнении законов, а также в обеспечении соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью региона;

- рекомендации и предложения в адрес органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, указывающие на необходимость внесения изменений в соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, а в отдельных случаях и об их отмене с целью обеспечения соблюдения и исполнения законов и соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью;

- текст обращения в федеральные органы государственной власти, если это касается вопросов, направленных на обеспечение соблюдения и исполнения законов республики;

- рекомендации и предложения в адрес уполномоченных органов и их должностных лиц с целью привлечения в соответствии с законодательством отдельных лиц к юридической ответственности, за несоблюдение или неисполнение законов, а также за допущенные нарушения установленного порядка распоряжения собственностью республики.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы.

1.

<< | >>
Источник: Демидов Михаил Васильевич. Контроль законодательных органов государственной власти , субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016

Еще по теме Особое положение в системе государственных органов субъектов Российской Федерации занимают главы регионов:

  1. Демидов Михаил Васильевич. Контроль законодательных органов государственной власти , субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016, 2016
  2. Виды и формы парламентского контроля законодательных органов за исполнительными органами государственной власти в субъектах Российской Федерации
  3. В субъектах Российской Федерации вопрос о правоспособности государственных органов решается аналогичным образом.
  4. 7.2. Система органов государственной власти в Российской Федерации
  5. ПРАВИЛА ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ИСПОЛНЕНИЮ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО ИСКАМ К КАЗНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ГРАЖДАНИНУ ИЛИ ЮРИДИЧЕСКОМУ ЛИЦУ НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ (БЕЗДЕЙСТВИЕМ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЛИБО ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
  6. Контрольная функция парламентов субъектов Российской Федерации за исполнением законов всегда занимает центральное место в их деятельности.
  7. Глава 1. Конституционно-правовые и теоретические основы осуществления контроля законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти
  8. Глава 2. Основные направления контрольной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов
  9. 3. Конституционные принципы построения и деятельности системы государственных органов Российской Федерации
  10. Статья 23.24.1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) Комментарий к статье 23.24.1
  11. Глава 3. Совершенствование функционирования системы парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации