<<
>>

§ 5.5. Конституционные основы местного самоуправления в РФ

В современном мире, как, впрочем, и в предшествующие исторические эпохи, организация и функционирование разных видов и форм местного самоуправления возможно только при наличии ряда условий и предпосылок, которые и составляют основы местного самоуправления.

Здесь прежде всего следует выделить юридические (или правовые), финансово-экономических, социально-территориальные и организационные факторы, влияющие на институты местного самоуправления и муниципальной власти.

Правовая основа местного самоуправления – это имеющая место в конкретном государстве в определенную историческую эпоху совокупность нормативно-правовых актов, а также отдельных (например, конституционных) правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности институтов и структур местного самоуправления.

Важнейшим, базовым актом международного права в настоящее время является Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., которую Россия ратифицировала в 1998 году. Этот правовой документ содержит такие положения, как:

Признание МСУ одной из важнейших основ современного демократического общества;

1. Запрет на ограничение властной компетенции органов местного самоуправления не иначе как исключительно на основе действующего закона;

2. Изменение территориальных границ МСУ только на основе консультации с местным сообществом либо через референдум;

3. Право на судебную защиту законных интересов местного самоуправления;

4. Право органов местного самоуправления объединяться с другими органами МСУ и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления.

Правовую и конституционно-правовую основы местного самоуправления в современной России вместе с Европейской Хартией местного самоуправления составляют:

1) Конституция РФ и основные законы субъектов Российской Федерации;

2) Федеральные законы (прежде всего, конечно, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 (ред. от 29.06.2015), издаваемые в развитие конституционных положений, и регулирующие отдельные стороны деятельности МСУ на федеральном уровне («О финансовых основах местного самоуправления» 1997 г., «Об основах муниципальной службы» 1998 г.), а также относящиеся к другим областям государственного регулирования (законы об образовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации государственного и муниципального имущества, о недрах и т.п.);

3) Указы Президента России (например, об утверждении основных положений государственной политики в области развития МСУ 1999 г.);

4) Постановления Правительства РФ (например, о федеральном реестре муниципальных образований, 1998 г.);

5) Соответствующие постановления Конституционного суда РФ;

6) Законы субъектов Федерации о местном самоуправлении;

7) Уставы и иные нормативно-правовые акты конкретных муниципальных образований.

В истории современной России чаще всего выделяют четыре основных периода: первый – с 1990 по декабрь 1993 г., второй – с декабря 1993 по сентябрь 1995 г., третий – с сентября 1995 г., четвертый – с октября 2003 г.

Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления. Именно в конце 1990 - начале 1991 г.

происходит переход к новым принципам и правовым основам организации местной власти. Принимаются первые законы, регулирующие о местное самоуправление (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении») и вносятся соответствующие изменения в Конституцию СССР и РСФСР.

Второй период непосредственно связан с самим процессом реформирования институтов местного самоуправления после подписания Федеративного договора в 1992 г. На этом этапе Президент РФ подписал сразу несколько важных нормативно-правовых актов: «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Этими актами советская модель организации публичной власти на местах, по сути своей, была ликвидирована, а значит деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на местную администрацию, утверждаются основы организации местного самоуправления на период поэтапной конституционно-правовой реформы.

Среди нормативно-правовых актов Президента РФ особо следует выделить Указ от 22.12.1993 г. «О гарантиях местного самоуправления», содержавший принципиальные положения по организации и деятельности местного самоуправления. В частности, устанавливался судебный порядок отмены решений органов местного самоуправления, а глава местной администрации мог быть членом представительного органа местного самоуправления.

В целом же, именно Указы Президента РФ и стали необходимой юридической базой для принятия субъектами Федерации своих правовых актов, регулирующих вопросы организации и функционирования местного самоуправления. Однако, принятые в этот период нормативно-правовые акты содержали положения не соответствующие Конституции РФ и ограничивающие права местного населения на местное самоуправление. Формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления, что усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении. В декабре 1994 г. такой закон был принят. Принятый Закон содержал положения из трех представленных в Государственную Думу проектов закона, хотя в основе лежал депутатский вариант.

Третий период связан с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления, вступившего в действие 01.09.1995 г. Его положения распространяются на всю территорию России и на все органы власти в стране. Он разграничил полномочия Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Закон предусмотрел возможность временного (до принятия соответствующих законов) регулирования отдельных отношений уставами муниципальных образований.

После принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления было принято ряд федеральных законов, среди которых «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г., «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» 1997 г., «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1998 г.

Четвертый этап реформы местного самоуправления начался с принятиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г., изменения в котором (различные редакции) не прекращаются и в настоящее время.

Важное место в процессе развитии правовых основ местного самоуправления принадлежит и субъектам Российской Федерации, обладающих в этой сфере достаточными полномочиями.

Особое место в правовой основе местного самоуправления несомненно принадлежит Конституции России, что связано с несколькими факторами:

a) Конституция признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, отнеся при этом местное самоуправление к основам конституционного строя России (ст.3, 12 и др.);

б) Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти – установление общих основ построения и функционирования муниципальной власти;

в) Конституция закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в России;

г) Конституция фиксирует важнейшие гарантии прав института местного самоуправления: самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления; учет мнения населения при изменении границ территории местного самоуправления; обязательность передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Европейская Хартия, Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления и составляют юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации. Все принимаемые ими законодательные и другие нормативно- правовые акты не должны им противоречить.

На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают определенное влияние постановления Конституционного суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления. Правовая позиция Конституционного суда РФ способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления.

Необходимо учесть и то, что субъекты Российской Федерации весьма настороженно восприняли конституционные положения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления и его организационное обособление в системе государственной власти и управления. Это конечно же не способствовало динамичному развитию основ местного самоуправления как формы народовластия и института гражданского общества.

Субъекты Российской Федерации в течение довольно длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями и в итоге создали достаточную законодательную базу, затрагивающую различные стороны деятельности и взаимодействия муниципальных образований и органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Однако Президент РФ в своем послании к Федеральному Собранию РФ (2002 г.) отметил низкое качество законодательной базы местного самоуправления, нечеткость разграничения полномочий региональных органов власти и местного самоуправления и другие проблемы в функционировании местного самоуправления.

К правовым основам организации и местного самоуправления относятся и нормативно-правовые акты муниципальных образований: решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и различных должностных лиц местного самоуправления. Среди них особо выделяются уставы, являющиеся правовой основой необходимой для всех муниципальных образований.

Именно уставы муниципальных образований занимают особое место среди иных источников муниципального права. Устав – это учредительный документ муниципального образования, имеющий для него всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым порядком принятия и изменения. Уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации органами субъектов РФ.

В уставе должны быть отражены: а) границы и состав территории; б) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; в) порядок участия местного населения в решении этих вопросов; г) структура и порядок формирования органов МСУ и его должностных лиц; д) наименование выборных органов и должностных лиц; е) срок их полномочий; ж) виды, порядок принятия и вступление в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; з) гарантии прав, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; и) вопросы муниципальной службы; к) порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; л) особенности организации МСУ в районах с компактным проживанием этнических групп, казачества и др. с учетом исторических и иных традиций.

Кроме уставов на муниципальном уровне принимаются и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его органов и по различным вопросам муниципальной жизни.

Рассматривая конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в современной России нельзя обойти своим вниманием вопрос о правовых гарантиях этого важного демократического института, являющихся важным условием полного осуществления функций и задач местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления – это система средств и институтов конституционного и муниципального права, обеспечивающих реальные возможности реализации гражданами их прав на самоуправление. Следует отметить, что гарантии имеют государственный характер, в то время как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и относительно не зависимы от них. Система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические и специальные (юридические) гарантии.

Общие гарантии прав местного самоуправления включают экономические и политические отношения, духовные, исторические и культурные устои и ценности общества, которые служат предпосылками и стимулируют развитие местного самоуправления; обеспечивают устойчивость деятельности органов местного самоуправления; создают реальную возможность реализации правовых норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления выступает экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности и труда; разнообразие и равноправие форм собственности и их правовой защиты государством, включая муниципальную собственность.

Политические гарантии – это сложившийся политико-правовой режим государства: система властных отношений, в основе которой лежит принцип разделения властей и разграничение полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов; народовластие на основе политического и идеологического плюрализма; самостоятельность местного самоуправления в пределах своей властной компетенции; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.

Юридические гарантии представляют собой имеющиеся в конкретном государстве правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые сформированы на федеральном и региональном уровнях.

Литература к Главе 4

52. Конституция Российской Федерации (принята референдумом 12.12.93) (ред. от 30.12.2008) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

53. Баглай М.В. Конституционное право России. Учебник. М.: Норма, ИНФРА-М, РИОР, 2013.

54. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.

55. Баранов П.П. Гражданская правотворческая инициатива в Российской Федерации: опыт правотворчества на местном и региональных уровнях // Философия права. 2014. №2.

56. Баранов П.П. Новеллы в конституционном законодательстве Российской Федерации // Юрист правовед. 2013. №3.

57. Баранов П.П. Современное состояние конституционно-правового регулирования взаимоотношений церкви и государства в РФ // Философия права. 2014. №1.

58. Бондарь Н.С. Права человека и Конституция России. Ростов н/Д, 1996.

59. Иванеев С. Попы вместо "комиссаров"? // Военно-юридический журнал. 2010. N 7. С. 28 – 30.

60. Иванюк О.А. Свобода совести и свобода вероисповедания: соотношение понятий и границы законодательного регулирования // Журнал российского права. 2010. № 9.

61. Исаева А.А. Запрет оскорбления религиозных чувств верующих и реализация прав человека: сравнительно-правовой анализ // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 37 – 42.

62. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2013.

63. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник в 4 томах. Т.1 / Ответ. за ред. Б.Д. Страшун. М.: 1993.

64. Луковская Д.И. Классификация прав и свобод человека и гражданина // История государства и права. 2007. № 15.

65. Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Мамычев А.Ю. Теория государства и права Учеб. Пособие. – 3-е изд. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015.

66. Мамычев А.Ю., Кравченко А.Г., Коженко Я.В., Яценко О.В. Конституционное право России. Таганрог: Изд-во Таганрог. гос. пед. ин-та, 2009.

67. Никитина Е.Е. Свобода совести: теория и практика ограничений прав в Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. N 12. С. 65 – 74.

68. Орлова О.В. Правовая свобода личности в гражданском обществе // Журнал российского права. 2007. № 5.

69. Пожигайло П. Культура как цель существования государства // Культура: управление, экономика, право. 2012. N 2. С. 2 - 3.

70. Придворов Н.А., Тихонова Е.В. Институт свободы совести и свободы вероисповедания в праве современной России. М. 2007.

71. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2007.

72. Шарнина Л.А. Человек, его права и свободы как высшая ценность // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11.


<< | >>
Источник: А.Ю. Мамычев и др.. Конституционное право. Изд-во «ЮСТИЦИЯ» Москва, 2015. 2015

Еще по теме § 5.5. Конституционные основы местного самоуправления в РФ:

  1. Тема. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации.
  2. ГЛАВА 9. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
  3. Глава V. ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ В ФОРМЕ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  4. Право местного самоуправления
  5. Местное самоуправление в Российской Федерации
  6. Органы местного самоуправлении
  7. 7.7. Местное самоуправление
  8. Акты органов местного самоуправления
  9. Органы местного самоуправления
  10. Система местного управления и самоуправления
  11. 5.1. Реформирование местного самоуправления
  12. § 8. Органы местного самоуправления в системе публичной власти
  13. Местное самоуправление
  14. § 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)
  15. 3.3. Организация регулирования инвестирования органами местного самоуправления
  16. Действия органа местного самоуправления
  17. Региональное и местное самоуправление
  18. Действия органа местного самоуправления