<<
>>

Тема 7. ИЗУЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И В СССР

В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I в 1722 г.

знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес». В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772-1839). Его план, в частности, предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.

Однако, наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX - начале XX в. и связаны с развитием так называемой государственной школы. В качестве основной проблемы выдвигалось соотношение общества и государства в русской истории на отдельных ее этапах. Согласно работам видных юристов и историков того времени СМ. Соловьева, К. Д. Кавелина, Б.Н Чичерина, АД. Градов- ского, В.И. Сергиевича, а также В.О. Ключевского и ПН. Милюкова сословное начало в России, в отличие от Европы, было не столько продуктом процесса социально-экономического развития, сколько вырастало из потребности функционирования системы управления обществом как единого целого. В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. В соответствии с этой концепцией в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отношений обеспечение мобилизации материальных и людских ресурсов могло производиться только за счет раскладки государством повинностей по различным слоям населения. Результатом был сложившийся в течение веков консенсус по вопросу о тяготах в отношении государства различных слоев, что обеспечивало политическую стабильность.

Тенденция развития России по пути ее либерализации этого периода был отражен в проекте умеренно-либеральной реформы, разработанным М.М. Сперанским по предложению Александра I. Проект ставил целью сохранить самодержавие в условиях разложения крепостничества и предотвратить революционный взрыв. Он устанавливал разделение властей, вводил конституцию, гарантировал гражданские и политические права. Восстание декабристов прекратило игру царя в либерализм, наступил период открытой реакции.

В предреформенный период, в 60-х годах XIX в., когда просветительский либерализм на Западе после французской революции претерпел кризис и его влияние оказалось сдержанным, в России завершилось формирование просветительского дворянского либерализма как течения русской общественно - политической мысли. Именно он, - отмечали Л.И. Новикова и И.Н. Сиземская, - более полно выразил дух классического русского либерализма. Именно в его парадигме осуществлялось наиболее плодотворное развитие либеральной доктрины, ощутимый позитивный внешний вклад в движение западной либеральной мысли, на что, кстати, не раз указывали западные исследователи. Первыми его представителями были Т.Н.

Грановский, К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин, В.П. Боткин, С.М. Соловьев, ранний М.П. Катков, А.М. Унковский, Б.П. Трубецкой и многие другие.

Наиболее яркими и крупными фигурами среди них исследователи раннего русского либерализма по праву считают первых трех. За наличие в творчестве Грановского глубоких по содержанию либеральных мыслей его называют провозвестником, «предтечей теоретического либерализма» в России, несмотря на отсутствие у него самого главного и определяющего признака, а именно - теоретического обоснования прав личности.

Социально-философское обоснование русского либе-рализма и его различных форм («умеренного» и «охранительного») принадлежит К.Д. Кавелину и Б.Н. Чичерину.

В.В. Зеньковский называет Кавелина «одним из самых видных и достойных представителей русской интеллигенции, в частности русского либера-лизма». По своим социально-философским взглядам он придерживался общего духа позитивизма, придававшего большое значение «точному» знанию, исследованию фактов. Его умеренность в оценке социальных явлений определялась принципиальным релятивизмом, исключавшим категоричность и безусловность. «В мире, - писал Кавелин, - нет безусловных начал или принципов - все в нем условно и относительно».

По количеству созданных Б.Н. Чичериным фундаментальных произведений ему не было равных. Его интеллект был исключительно раз- носторонен и охватывал практически все сферы общественного знания: философию, историю, государствоведение, эконо-мику, политику, психологию.

Основные социально-философские и политические работы Чичерина: «История политических учений»: В 5 ч. (1869-1900); «О народном представительстве» (1866); «Наука и рели-гия» (1879); «Собственность и государство»: В 2 ч. (1882-1883); «Курс государственной науки»: В 3 т. (1894-1898); «Философия права» (1900) и многие др.

Как теоретик раннего русского либерализма, в отличие от Кавелина, Чичерин был мастером умозрительного исследования и всего, что касается «чистой мысли» (метафизики). В его творчестве одинаково сочетались универсализм и индивидуализм, от части заимствованные от Гегеля и классического либерализма.

Либерализм Чичерина носил «охранительный» характер, основанный на принципе «либеральные меры - сильная власть», т. е. готовность ограничения властью политической свободы в связи с общими интересами государства. Та-кое сочетание в его воззрении консервативного и либе-рального начал дало основание Н. Бердяеву точнее определить его идейно-политическую позицию: «Да, он был скорее либеральным консерватором или консервативным либералом, чем чистым либералом.... Это был редкий в России государственник, очень отличный от славянофилов и левых западников. Для него государство есть ценность высшая, чем человеческая личность. Его можно было назвать правым западником. Он принимает империю, но хочет, чтобы она была культурной и впитала в себя либеральные правовые элементы».

И все же, несмотря на различный уровень обоснова-ния русского либерализма, концептуальное расхождение по ряду социально-философских и политических вопросов, всех их - Т.Н. Грановского, К.Д. Кавелина и Б.Н. Чичерина - объединяет: - западная ориентация в русской общественной мысли,- признанное лидерство государственной школы в русской историографии, - пра-вовые взгляды и ориентиры на создание правового го-сударств в России, - вера в призвание России быть в первом ряду государств цивилизованного мира.

На Западе во второй половине XIX века, где либера-лизм имел возможность опираться на довольно широкий слой «среднего», третьего сословия, постепенно сблизился с демократией, что свидетельствовало о совмес-тимости его с другими течениями и направлениями. В России ранний либерализм такой социальной базы поддержки не имел. Его надежды опереться на дворянское сословие успеха не имели в силу необразованности, невежества, пассивности большей его части. Он мог найти социальную поддержку только у небольшого кру-га дальновидных представителей дворянской интелли-генции. Поэтому в теоретических программах по ре-формации

России у него не было другого выбора, как опереться или на просвещенную волю монарха, осуществляющего реформу «сверху» (Кавелин), или на активную роль государства конституционно-монархической формы правления при содействии региональных, местных (земств) общественных сил (Чичерин). Отсюда - антидемократизм и яркое выражение консервативного начала в теоретических построениях раннего русского либерализма.

Только в начале XX века русский либера-лизм (неолиберализм), по словам одного из видных его представителей П.Н. Милюкова, «мог постепенно сблизиться с демократическими и леворадикальными элементами». Однако в середине XIX века Россия остава-лась еще крепостнической страной, поэтому главной тематикой теоретических обсуждений раннего либера-лизма были, проблема личного начала в истории проблема статуса личности в общественном и государственном устройстве, анализ отношений «личность-власть», «собственность-государство» и другие актуальные вопросы.

Либерализм Гранов-ского нашел свое яркое выражение во всех формах его просветительского творчества как историка-западника. Личностное начало в истории, глубокое сочувствие свободе, тонкое понимание условий, в которых она может реализоваться, неприятие любых насильственных действий, антирадикализм, толерантность были неотъем-лемыми принципами его либеральной позиции. Он с сочувствием относился к первым проявлениям социа-лизма как гуманистической реакции на несправедли-вость, жестокость государственной власти, попирающей личность, ее юридические и гражданские права, под-держивая все его устремления, которые благоприятно влияли на народную нравственность.

Грановский находит в либерализме единственную альтернативу общественного развития. Неприятие правого и левого радикализма возникло у него значительно раньше, ибо они, естественно, противоречили его нравственной позиции, через призму которой он рассматривал все исторические и социальные явления.

Большое внимание к личностному началу в западно-европейской общественной жизни органично сочеталось с его идеей о доминирующей роли государственного начала как охранного элемента в системе отношений «собственность - государство», «личность - власть». На базе огромного исторического материала Грановский сумел разглядеть в истории западноевропейского сред-невековья условия, тенденции, которые способствовали развитию личности и ее свободы. Согласно его концепции «феодальной цивилизации», образование вассально-ленной системы разделило не только земли, но и политическую власть. Между лицами феодального общества сложились единственные отношения - «отношения ленников к властителям».

Средневековые города устремились к самоуправлению, ограничивая, сужая власть государя. Политическая власть сосредоточилась не в руках одного государя (как это было в древнем мире), а в пределах целого сословия, сеньориального владения.

Каждый сеньор считал вправе быть господином своего феода, замка и ставить себя выше власти государства. «Частная собственность, обладание землей, — пишет Грановский, - соединялись с правами са- модержавности. Владелец был верховным судьею, законодателем, вождем всего народонаселения на своей земле». Характеризуя феодальную цивилизацию как всемирно-историческое явление, как «одну из форм, в которую человечество облекается на пути своего развития», Грановский отмечает ее отрицательные и положительные стороны. С одной стороны, эпоха феодализма «самая бедственная эпоха: никогда состояние низших классов не было так тягостным и уничижительным, никогда личность отдельных властителей и одного сословия не получала неограниченной свободы», с другой стороны, считает Г рановский, - это «эпоха смягчения нравов», ибо «феодальные владельцы далеко уже не то, что их предки», в феодальной цивилизации «нет государства, есть только лицо, лицо, сознающее свое право, или, лучше, не признающее никакого другого права, кроме своего. Собственно, в лене других лиц, кроме владельца и его семейства, не было... феодальное семейство представляет все-таки много прекрасного».

Из анализа отношений личность - государство, собственность - государство (ленник - власть) в фео-дальной цивилизации нетрудно понять позицию русского историка, который ясно, недвусмыс-ленно выражает свое желание видеть свободную личность, лицо, независимость собственника от власти как в сословном, так и во всеобщем национальном плане. Иными словами, он хотел бы видеть такую систему отношений в обществе, которая регламентируется справедливой системой юридических и гражданских зако-нов. Сравнивая западноевропейское средневековье с рус-ским средневековьем, Грановский считал, что Россия с самодержавным строем не пережила феодальной цивилизации, а следовательно, и свободы личности, лица. Отношения «личность - государство», «собственность - государство» характеризуются им как абсолютное государство, ничем не ограниченной властью государст-ва над личностью и полным распоряжением собственностью по произволу царя и чиновников, при отсутствии легитимного права личности распоряжаться ею. Вместе с тем Грановский верит, что Россия пройдет путь Европы, поскольку она уже стоит на ее пороге и все движения европейской жизни находят в ней отголоски. Глав-ное, считал он, «мы стараемся понять их и из них извлечь поучительный пример».

Будущность России виделась Грановскому в республиканской форме правления - правление, осуществляемое адекватно требованиям независимой личности. «Для Грановского, - вспоминал Чичерин, - свобода была целью человеческого развития... Он радостно приветствовал всякий успех в истории и современной жизни, он всей душой желал расширения ее в отечестве».

Первые решительные шаги к либеральным реформам «сверху» сделал сам император, когда в Манифесте о заключении Парижского мира (по случаю окончания Крымской войны 19 марта 1856 г.) определил четыре направления будущего обновления России: 1) совершенствование ее внутреннего благоустройства; 2) утвер-ждение правды и милости в судопроизводстве; 3) созда-ние условий для развития просвещения и всякой полез-ной деятельности; 4) покровительство каждому под се-нью законов, для всех равно справедливых. Позднее, в беседе с дворянскими депутатами в Москве, обсуждая проблему отмены крепостного права и освобождения крестьян, Александр II высказал мысль о том, что «со временем это должно случиться... гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, чем снизу». Таким образом, был открыт «зеленый свет» для либеральной реформации в России «сверху». В 1858 г. император принял разработанные под руководством лидера либеральной бюрократии, министра внутренних дел Н.А. Милютина кодифицированные проекты реформ, которые легли в основу «Положений 19 февраля 1861г.». Большой вклад по теоретическому обоснованию либерализма и разработке положения для крестьян внес, недавно еще либеральный опальный, общественный деятель, профессор права К.Д. Кавелин. Именно с этим периодом реформации России связана его наиболее активная творческая деятельность.

К.Д. Кавелин, изучая особенности, варианты путей исторического развития Запада и России, в статье «Взгляд на юридический быт древней России» (1847) указывает на раз-личные условия, в которых формируется или может формироваться и развиваться личность. Пытаясь обосновать особый путь к личностному началу, Кавелин писал: «У нас не было начала личности: древняя русская жизнь ее создала; с XVIII века оно стало действовать и развиваться». На примере Московского государства он пытаетсяраскрыть закономерности ее появления в системе отношения «личность-государство». «Сначала,- пишет он,- в государственной сфере происходит отрицание исключительно кровного, семейного начала, последнего, самого ограниченного круга кровного союза и кровных отношений. На сцену действия выступает личность. Она произвольно выходит из кровного союза, ставит себя выше семьи: она отрицает их во имя идеи, и эта идея - государство. Появление государства было вместе и ос-вобождением от исключительно кровного быта, началом самостоятельного действования личности, началом гражданского, юридического на мысли и нравственных интересах, а не на одном родстве, основанного общест-венного быта». Однако, по Кавелину, это личностное начало получило свое развитие только при Петре I, когда Россия, тесно сближаясь с Европой, стала жить ум-ственно, нравственно, деятельностно. Стремясь дать в гражданском обществе свободу, простор человеку, личность, развитая до определенных пределов, пере- созда-вала это общество.

Как теоретик-либерал, Кавелин прослеживает развитие личностного начала на российской почве в разные периоды, эпохи, фиксируя тенденции его роста (эпоха Петра I, Екатерины II, Александра II), замедления и даже затухания (послепетровский период, царствования Николая I, Александра III). Причина прерывности личностного начала объясняется историческими особенностями развития государственной власти в России.

В отличие от Запада, история которого была связана с развитием свободы, с юридическим оформлением прав, статуса человека, гражданина, с совершенствованием личности, в России отсутствовало юридическое определение личного права. Это давало возможность властям прерывать развитие свободы и прав человека. Личность всегда поглощалась семьей, общиной, государством, церковью, по этой причине, считал Кавелин, «вся русская история, древняя, новая, есть по преимуществу государственная, политическая, даже провинциальная жизнь в зародыше растет в государство».

Преобладание государства над личностью Кавелин выражал в словах: «Все делалось у нас сверху вниз». Отсутствие закрепления юридических прав и свобод ставило развитие личностного начала в зависимость от характера правителя, от того, кто придет к власти».

Надежду исправить такой ход истории (т.е. создать реформаторским путем основы для непрерывного раз-вития личностного начала в России) Кавелин связывал с личностью просвещенного монарха, Александром П, осознавшим необходимость преобразований. «Россия, - писал он, - благодаря истории и обстоятельств, есть единственная страна в мире, где возможен твердый законный порядок и широкие гражданские свободы при полноте самодержавной власти»20. Однако этим надеждам, несмотря на большие сдвиги в реформировании всего общества, не суждено было сбыться. Бомба, брошенная И. И. Гриневицким в императора 1 марта 1881 года, прервала либеральную тенденцию рефор- ми-рования России, наступила эпоха очередной реакции. «После радужного настроения, светлых надежд и кипучей деятельности, наполнивших собою эпоху реформ, наступили годы полного и горького разочарования, и было отчего: светлые надежды не сбылись, победное шествие реформ остановилось, отчасти попятилось назад. Радужное настроение превратилось в мрачное, ироническое, дошедшее в некоторых до отчаяния или край-него озлобления», - писал Кавелин в 1888 г. в статье «Злобы дня».

В основе развития личности, по Кавелину, лежат «потребности индивидуума к свободной деятельности», свободному выбору, свободному выражению своего отношения к общественным интересам, целости, идеалам, своего отношения к миру. Стремление индивида реализовать эти потребности всегда и во все времена ограничивались, как уже было сказано выше, необходи-мыми рамками конкретных исторических условий.

Традиция, как консервативный элемент, всегда сдерживала эти устремления индивида либо системой нравственных требований типа «не мешай другим, не стесняй их, ибо без этого невозможно общежитие», либо волей государственной власти. Однако, как поясняет Кавелин, эти ограничения никогда не могли привести к утрате внутренних стимулов, подавить стремление индивидуума к достижению максимально возможной степени свободы. На этом основании он делает вывод: «индивидуальность есть всякая почва свободы», а «потребность вызвать к деятельности и к жизни личность, личностные начала есть основа всякого движения и развития».

С точки зрения внутреннего анализа развития индивидуума Кавелин, опираясь на позитивистскую психоло-гическую концепцию, в своих основных трудах («Задача психологии», 1872; «Задача этики», 1884) пытался по-стичь во внутренних стремлениях человека опору для нравственных требований. Он писал: «Стремление человека к полному, всестороннему, нравственному и фи-зическому развитию является движущей силой истории. главной причиной всех изменений, реформ и переворотов». Отсюда вывод: личность - «единственная, плодотворная почва всякого нравственного развития». Этими идеями Кавелин руководствовался и при раз-работке самого главного вопроса реформации крестьянского вопроса.

Основные его позиции по этой проблеме были изложены в знаменитой «Записке об освобождении крестьян в России» (1855), а также в статьях «Взгляды на русскую сельскую общину» (1859), «Дворянство и освобождение крестьян» (1862).

В этих работах речь шла о положении статуса личности крестьянина в условиях, когда в России, благодаря реформам, открывалась возможность массового распространения частной собственности и ее ис- ключи-тельного права монополизировать все стороны общественной жизни, в том числе и сельской.

Казалось бы, либерала Кавелина эта «игра свободных сил», свобода рынка, предпринимательства и всего, что касается классического проявления либерализма в действительности, могли удовлетворить, однако в ходе дискуссий с западниками и славянофилами по крестьянской реформе обнаруживается его особая позиция. Предметом спора был вопрос об отношении государства к общинному поземельному владению и о положении крестьянства в системе новых отношений «государство- собственность» (частная и общинная).

Западники (Е. Корш, Б.Н. Чичерин) выступали, в сущности, за упразднение общинного землевладения как пережитка, рожденного крепостным правом, которое является препятствием не только для развития частной собственности, свободного предпринимательства, но и тормозом экономического прогресса. Славянофилы (А. Кошелев, Д. Самарин) видели в сельской общине хранительницу устоев, опору национальных форм хозяйствования. Славянофилы обвиняли западников в том, что они не поняли специфики русской общины, приняв ее за аналог западноевропейской безземельной общины как простого административного устройства.

Имели свою позицию по этому вопросу и революционные демократы, социалисты. Они выступали против права собственности и наследования, но были сторонниками сохранения общинного землевладения, сельской общины, видели в ней прообраз будущей коммуны, возможность ускорения социального развития.

Позиция Кавелина в принципе отличалась от всех вышеуказанных позиций, хотя и имела точки соприкосновения с каждой из них. В статье «Взгляд на сельскую общину», излагая свои юридические основания реформирования деревни, он подчеркивал большое значение для России развития капиталистических отношений, личной собственности и духа предпринимательства. По его мнению, «опыт стран Запада и Америки показывает, что личная собственность, как и личное начало, есть начало движения, прогресса и развития, она живая сила, поддерживающая современные образованные общества в вечном движении... на пути всяких преуспеяний».

Однако Кавелин отмечает и негативные теневые стороны этого начала: стремление к беспрерывному, безграничному расширению и увеличению, личная выгода, стяжание, ничем не умеряемая конкурентная борьба интересов, ниспровергающих все административные стеснения и препоны. Рано или поздно она сосредоточивается в немногих руках, подчиняя беспощадному произволу власти людей, не обладающих собственностью. Поэтому там, где она «господствует исключительно... и не уравновешена другим организующим началом..., там непременно наступит полная социальная анархия и бедствие народных масс, страшные общественные недуги, против которых доселе оставались бессильными все средства, недуги, которые развиваются неудержимо, питаясь и под- держиваясь сами собою. Оба явления не случайно совпадают с исключительным господством личной собственности и между собою, но стоят в теснейшей связи». Такое начало Кавелин видит в общинном землевладении, «приведенном к его юридическим началам и приспособленном к более развитой и граждански самостоятельной личности».

Выступая в защиту сохранения общины, он очень хорошо понимал ее социальное и политическое значение: наличие у крестьян собственности, выгодно отличает их от обезземеленных, бездомовных народных масс и городского пролетариата западных стран. Такая особая форма общественного быта, по сравнению с Западом, по существу исключала условия для революционных и демократических движений в России. Крестьянин, владеющий землей, считал Кавелин, «прирожденный охранитель, консерватор», перед которым все другие классы, сословия - песчинки, и этот факт, не имеющий себе подобного, перед которым «бледнеют все прочие особенности и отличия от других народов». Поэтому в условиях развития в России новых экономических отношений на селе, чтобы не повторить ошибок Запада, где «гнет капитала... заступил место юридического рабства, наложенного на низшие классы крепостным правом», необходимо сохранить общинное землевладение. Общинное землевладение является великим хранилищем народных сил. «История, народные инстинкты, - пишет Кавелин, - сохранили, к счастью, это учреждение... Дорожите, как зеницей ока, этим неразвитым еще, но драгоценнейшим залогом правильной социальной организации», оно - надежное убежище неимущих от монополии частной собственности и социальной анархии. «Земля, к несчастью, не безгранична, количество ее определено. Представьте ее в частную собственность, сколько бы ее не было, и она тотчас же сделается предметом своего рода ажиотажа и коммерческой конкуренции, ... цены на нее будут подниматься, и с увеличением народонаселения масса землевладельцев, за самыми малыми исключениями, обратится в батраков и бездомников. Таков закон социальной анархии и личной собственности в применении к земле». Общинное землевладение является мерой и средством социальной экономии, общественного благоустройства, беспристрастного, справедливого управления арендной системой земельного владения (распределение земельных участков, сбор арендной платы, без издержек и т.п.). Это условие нравственного совершенствования, равных возможностей (т.е. жить в довольствии, даже разбогатеть благодаря усердному труду) и альтернатива унижающей и развращающей благотворительности. Это поприще, почва на которой вырастают и приготавливаются к промышленной деятельности многочисленные народные массы.

В-шестых, - это гарант против возникновения «рабочего вопроса» с его страстями и бескомпромиссной классовой борьбой. Все эти и другие положительные стороны общинного землевладения, по мысли Кавелина, свидетельствуют не только о необходимости его существования, но и о безусловной поддержке в условиях реформ со стороны государства.

Роль реформаторского государства Кавелин видел: - в обеспечении сохранности землевладения за сельским населением; - в устранении препятствий, искусственно замедляющих естественный рост народа; - в создании надлежащей пропорции между частной собствен-ностью и поземельной; - в организации переселений, мелкого поземельного кредита, перекупки земель, состоящих в частной собственности, под общинные земли; в ограждении от социальной анархии, афер, спекуляций, мелочной опеки со стороны крупных собственников и чиновников и т.д.

Взгляды Кавелина на государство и его роль в жизни общества выходили за пределы анализа общинного землевладения. Как государственник-теоретик, он глубоко понимал роль и значение государства как организации человеческого общежития.

Согласно его концепции, общество и государство - живой организм и функционирует по своим законам дифференциации (расчленения) и интеграции (централизации).

Подобно тому, как у любого живого развитого организма отдельные органы обособляются от деятельности других, так и в развитом государственном организме каждый орган, каждая точка живут, кроме общей, своей особой жизнью. Последствия большого расчленения (дифференциации) государства (противостояние правительства народу, народа правительству, сословные привилегии, обособление суда, казны, администрации, эгоизм, равнодушие к общественным делам, крестьянские разделы и т. п.) грозят ему разрушением и распадом. Особенно это опасно большому государству, где непосредственное единение людей нарушается обширностью территории, разноплеменностью, разноверием нации, раздутым до беспредела бюрократическим аппаратом. «Вот почему, - писал Кавелин, - для целости и сохранности последнего необходимо, чтобы расчленение его органов и составных частей не переходило известных границ, чтобы связь их между собой и взаимодействие не пре-кращалось, чтобы ни одна составная часть и ни один орган, живя своей особенной жизнью, не переставали в то же время жить и общей жизнью всего организма».

В контексте этих размышлений формировалась кавелинская идея о местном самоуправлении. Он хорошо понимал, что управлять страной такого масштаба, как Россия, невозможно силами одной бюрократии, без участия заинтересованных в управлении лиц, особенно на местах, в провинциях. Поэтому решение проблемы местного самоуправления Кавелин ставил в зависимость от решения другой проблемы проблемы правящего в стране - сословия как главного субъекта проведения реформации в России.

В статье «Дворянство и освобождение крестьян» он рассуждает не только об условиях, при которых возможно местное самоуправление, но и о главных движущих силах административной децентрализации: «Россия, - пишет Кавелин, - еще во многих отношениях печальная пустыня; ее надо сперва возделать, начиная дело снизу, а не сверху. Когда жизнь мало-помалу отвлечется от столиц и больших центров в провинцию, тогда произойдет и желаемая все административная децентрализация. Во всяком случае, самоуправление, это любимая мечта всего просвещенного и либерального в России, может начата осуществляться пока только в провинции при деятельном содействии дворянства». И только с развитием местных интересов и местной жизни, заключает он, возможна гражданская и политическая свобода во всей стране.

Причину ведущей роли и значения дворянства в системе местного самоуправления Кавелин видел в уникальности исторического развития России, где центром промышленности на долгое время останется земледелие. Главным первенствующим сословием он считал класс землевладельцев, в противоположность могучему сред-нему сословию купцов, фабрикантов и столь же много-численному безземельному и бездомов- ному классу фабричных рабочих и пролетариев стран Европы. «Сама история, - пророчествовал Кавелин, - помимо нас и вопреки нашей воле, толкает нас вперед по этому пути, готовя дворянству общественное положение и будущность, каких ни одно высшее сословие не имело ни у одного народа».

Пророча высшему сословию - дворянству сохранность на вечные времена, он в то же время говорит о представителях другого класса, «четвертого сословия», которые «сменят его и, сделавшись большими землевладельцами вместо теперешних дворян, будут играть их роль». Речь, как известно, идет о крестьянстве, которое в результате реформирования станет «гранитным, несокрушимым фундаментом» нового класса, который вольется в структуру старою сословия и изменит его содержание и облик. Именно так он представлял себе судьбу новых землевладельцев, высвободившихся из-под крепостного гнета. К сожалению, это была только голубая мечта либерала создать «средний слой» будущего социального носителя либеральных идей.

Большое внимание Кавелин уделял вопросам государственного строительства, и в первую очередь реформации государственных учреждений России. Он считал, что для успешного решения социальных проблем необходимо реформировать всю «обветшалую, полуазиатскую, полукрепостническую» бюрократическую систему, начиная с центральных и особенно мелких административных учреждений. Чрезмерная зацентрализованность власти, которая основана на принципе мелочной регламентации местной жизни из центра, безграничный бюрократический произвол, не знающий никакой управы, не только дискредитируют власть в стране, но и являются тормозом всякого прогресса. В статье «Бюрократия и общество» Кавелин пишет: «У нас нет ничего похожего на государственные учреждения, которые пользовались бы авторитетом и доверием страны и могли в минуты, подобные настоящей, выносить на своих плечах всю тяжесть положения и ограждать государство и династию от опасности».

В устройстве госучреждений Кавелин выделяет следующие крупные недостатки: преобладание в высшем государственном управлении единоличной власти над коллегиальными, отсюда рассогласованность действий и произвол; все высшие госучреждения составляются из одних военных и гражданских чиновников, людей, которые «всю жизнь провели в положении управляемых, смотрели на дело сверху вниз, не зная, что делается внизу»; коллегиальные госучреждения (сенат, госсовет, комитет министров) лишены возможности непосредственно докладывать государю о нуждах страны и мерах их удовлетворения, этим правом пользуются министры, которые в своих докладах, искажая действительность, проводят интересы своих ведомств; право возбуждать законодательные и общие административные вопросы принадлежало не коллегиальным органам верховной власти, а исполнительным.

Чтобы преодолеть административный произвол, Кавелин считает: нет необходимости введения в стране конституции, парламента, достаточно законного порядка, одинакового для всех, справедливого суда, обеспечивающего всех и каждого, справедливого закона о печати, предоставляющего возможность каждому высказать свои мысли. Нам «нужно сколько-нибудь сносное управление, ... хоть тень общественной свободы ..., нужны прочные государственные учреждения, состоящие из лучших людей».

Считая себя западником и полагая, что в будущем Россия и Запад сольются в одной точке, общечеловеческой цивилизации, Кавелин вместе с тем критиковал тех западников (либералов, консерваторов, социалистов), которые слепо переносили западное на российскую почву, не понимая особенностей, преимуществ России. Он выступал решительным сторонником индивидуалистических начал (личности, частной собственности), не отвергая роли и значения общественных (государства как организации человеческого общежития, общинного землевладения). Кавелин первым не только осознал опасность монополии, господства частно-го начала над общественным, но и предложил способ уравновесить его механизмом распределительной справедливости под контролем реформирующей либеральной власти во главе с просвещенным монархом. Очень четко эту позицию он изложил в 1862 г. в письме к А. Герцену, где писал: «Я против индивидуальной личной собственности как исключительной формы землевладения, как ее корректива, как противовеса против конкуренции, которую оно производит. Так я и теперь думаю. Отсутствие частной собственности, отмена ее есть величайшая нелепость, вернейший путь китаизму с пожертвованием начала индивидуальности и свободы. Да этого и сделать невозможно. У нас массы народа рвутся не к общинному землевладению, а к личной собственности. Ту и другую форму нужно сохранить рядом, потому что они дополняют одна другую».

Таким образом, умение Кавелина найти в каждой концепции рациональное зерно, интегрировать их лучшие стороны и создать умеренную, очищенную от крайностей и односторонности социально-философскую и политическую теорию - характерная особенность его умеренного либерализма, который несет в себе много поучительного на все времена. По существу он несовместим с теми теориями и взглядами, которые начисто отбрасывают во имя своих узко партийных интересов идеи и взгляды других партий и движений. А в действительной жизни, на практике всегда желательно, чтобы побеждали те идеи (или совокупность идей), которые лучше приспособлены к естественным потребностям и интересам всего общества, а не кучки политических и экономи- че-ских авантюристов. Это может явиться гарантом от тяжких путей: революций, войн, переворотов и новых экспериментов над народом.

Виднейший представитель государственной школы позднего периода П.Н. Милюков пришел к выводу, что эти объективные исторические предпосылки делают непрочной всю социальную систему, для которой в принципе характерны лишь два взаимоисключающих состояния - механическая стабильность, переходящая в апатию (в период усиления государственного начала), или противоположное состояние - дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства (в случае его слабости). Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.

В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем. В частности, в своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и приняты научным сообществом.

В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэйлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступный широким народным массам институт. Соответственно разрабатывались пути удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования. Эти исследования были заторможены, а во многих направлениях и прерваны в середине 30-х гг.

В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70-80-е гг. были предприняты попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение юристов.

В настоящее время у представителей различных областей отечественного обществознания не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления. Во многом это вызвано многозначностью терминов «государство» и «управление», существованием различных способов их трактовки. При этом все большее распространение получает междисциплинарный подход, позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и прежде всего гуманитарной.

Содержание теории государственного управления включает наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория, теория принятия решений, мотивационная теория и т.д.) специфические теории, изучающие отличия, привносимые в управленческую сферу государственными институтами. Важнейшее из этих отличий - право принуждения в рамках и на основе законов, означающее способность государства делать то, что частные институты делать не в состоянии. Кроме того, государственное управление как самостоятельная научная дисциплина отличается от пограничных дисциплин (политологии, социологии управления, экономики государственного сектора, теории государства, административного права, конституционного права), поскольку акцентирует внимание прежде всего на методах управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня.

<< | >>
Источник: Саначёв И.Д.. ВВЕДЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: конспект лекций. - Владивосток: Изд-во ВГУЭС,2008. - 116 с.. 2008

Еще по теме Тема 7. ИЗУЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И В СССР:

  1. РАЗДЕЛ ВТОРОЙ ВИДЫ АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ СССР И ИХ ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА
  2. Тема 9. Административно-правовые акты управления 9.1. Понятие и юридическое значение акта государственного управления
  3. ПЕРЕСТРОЙКА ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В СССР В 1985-1991 гг. РАСПАД СССР
  4. Раздел 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть Тема 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть
  5. ГЛАВА VII ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ
  6. Тема 20. Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
  7. Тема 35. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении ФРГ
  8. Раздел I Государственное управление, исполнительная власть, административное право Глава 1 Государственное управление
  9. Тема 7. Основные элементы государственной системы обеспечения национальной безопасности России
  10. Раздел VII Обеспечение законности в государственном управлении Глава 29 Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления)
  11. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-КОМАНДНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В СССР
  12. § 2.27. Органы государственного и государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства за рубежом
  13. Тема 21. Контроль в государственном управлении. 21.1. Виды и принципы контроля
  14. Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
  15. Законы СССР — важнейший вид актов Верховного Совета СССР
  16. 32.Вхождение БССР в состав СССР. Союзный договор 1922 г. Конституция СССР 1924 г.
  17. ПЕРЕСТРОЙКА ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА СССР, РАЗВИТИЕ СОВЕТСКОГО ПРАВА В 1945-й - 60-е ГОДЫ
  18. § 2. ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ И ИХ ИНФОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ В ИЗУЧЕНИИ ПРОБЛЕМЫ ЖЕНСКОЙ ПРЕСТУПНОСТИ В РОССИИ.
  19. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЕ СССР В ПЕРИОД ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ (1941-1945 гг.)
  20. 3. Литература для углубленного изучения курса, изданная в России