§1. Становление и развитие института предвыборной агитации

Как известно, невозможно проведение полного и всестороннего научного исследования какого-либо объекта без учета исторической составляющей (истории развития) этого объекта. Принцип историзма - важный принцип научного познания1.

Поэтому стоит обратиться к историческому аспекту правового регулирования предвыборной агитации.

Деятельность, сходная по некоторым признакам с предвыборной агитацией, появилась достаточно давно, вероятно, со времени четвертого крупного общественного разделения труда - возникновения политики (управления), как особой сферы человеческой деятельности, и политиков (управленцев), как особого класса. В научной литературе высказываются

точки зрения о более позднем появлении агитации - в эпоху Древнего Рима

2

(так называемая - «устная политическая реклама») , либо - более раннем - еще в рамках первобытно-общинного строя (дискуссии по поводу личностей

3

избираемых предводителей на общих собраниях взрослых членов рода) .

Первые нормативно закрепленные правила проведения предвыборной агитации появились в Древнем Риме в V-I вв. до н.э. В частности, существовало избирательное законодательство, которым, помимо прочих вопросов, регулировалась предвыборная агитация (группа законов, посвященных регулированию агитации именовалась leges de ambitu).[105] [106] [107] [108]

В Российском государстве избирательное право, как самостоятельная подотрасль права, довольно продолжительное время не было сформировано.

Равно отсутствовало и правовое регулирование предвыборной агитационной деятельности.

Первые попытки подобного нормативного закрепления избирательных процедур и гарантий в отечественных правовых актах относятся ко времени существования Новгородской и Псковской боярских республик. Так, в Новгороде с 1136 года на народном вече избирались высшие должностные лица - князья, посадники и тысяцкие.1

Анализ законодательства Российского государства с тринадцатого по начало двадцатого веков, показывает, что, законодательное закрепление возможности и условий осуществления предвыборной агитации отсутствовало. Хотя, наверняка, такая деятельность осуществлялась.

Впервые в нашем государстве на законодательном уровне возможность осуществления предвыборной агитации была закреплена в Положении о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 года. Пункт 1 Приложения к статье 38 документа предоставлял избирателям за месяц до даты выборов право «образовывать для совещания о лицах, достойных быть избранными, особые подготовительные собрания», при этом о времени и

месте проведения таких собраний обязательно уведомлялся начальник

2

местной полиции. Аналогичная норма содержалась и в Положении о

3

выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 года . По требованию представителя полиции (если таковое имело место быть) надлежало немедленно закрыть собрание. В случае отказа, к неповинующимся могли применяться меры, вплоть до наказания согласно Уголовному Уложению (статья 120 - «участники публичного скопища, от коего заведомо было [109] [110] [111] потребовано полицейскою властью, чтобы оно разошлось» карались арестом до трех месяцев)1.

По мнению Е.А.Скрипилева подготовительные собрания по Положению от 6 августа 1905 года достаточно условно можно считать выборной агитацией; это были, скорее, своего рода «совещания о выборах»[112] [113] [114] [115].

Однако, невзирая на существование существенных ограничений, да и вообще противоречивое отношение ученых к «совещаниям о выборах» 19051907 г.г., именно в это время недавно появившиеся в России политические партии впервые получили возможность осуществлять информационную

3

деятельность и оказывать информационное воздействие на избирателей .

Несмотря на то, что В.И.Ленина нередко называют идеологом

4

отечественной агитации и пропаганды , законодательные нормы,

регулировавшие данную сферу достаточно долгое время не реализовывались с должной степенью эффективности в советском государстве. Конституции РСФСР 1918 и 1925 гг. предоставляли гражданам права свободно выражать свое мнение, а также «свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т.п.»[116]. Однако данное законодательное закрепление носило, скорее, декларативный характер и относилось к сфере более общей, нежели предвыборная агитация. Кроме того, одновременно с названными

положениями Конституций в РСФСР действовал Декрет «О печати», согласно которому в стране вводились «экстренные меры»

«административного воздействия на печать»[117]. И хотя в этом документе прямо было сказано о временном характере ограничений свободы печати, фактически они так и не были отменены вплоть до конца 80-хх годов ХХ века, несмотря на то, что сам декрет «О печати» был формально отменен Постановлением ВЦИК, СНК РСФСР от 25.01.1928 года «Об утверждении перечня узаконений Правительства РСФСР, утративших силу, но не отмененных до сего времени особыми постановлениями»1.

Нормы, посвященные предвыборной (на тот момент она именовалась «выборной») агитации в законодательстве советского периода возникли лишь в 1937 году с принятием Положения о выборах в Верховный Совет СССР. Предусматривалось, что «каждой организации, выставившей кандидата, зарегистрированного в Окружной избирательной комиссии, равно как каждому гражданину СССР, обеспечивается право беспрепятственной агитации за этого кандидата на собраниях, в печати и иными способами»[118] [119] [120]. Статья 82 Положения предусматривала единственное ограничение «выборной агитации» - ее не допускалось проводить «в избирательном помещении во время подачи голосов».

В дальнейшем в Положении о выборах в Верховный Совет СССР,

3

утвержденном 1 октября 1945 года, в Положении о выборах в Верховный Совет СССР, утвержденном 9 января 1950 года[121] принципиально новых положений, касающихся регулирования предвыборной агитации, не содержалось.

В 1977 году в СССР право на проведение предвыборной агитации впервые было закреплено на конституционном уровне. Конституцией СССР 1977 года, статьей 100 гражданам и общественным организациям предоставлялось право «свободного и всестороннего обсуждения политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению, радио»1. Аналогичные нормы появились и в Конституциях (Основных Законах) Республик СССР.[122] [123] [124]

На основе Конституций были приняты союзные и республиканские Законы о выборах, в которых вопросы предвыборной агитации регулировались в рамках идентичных по содержанию статей с наименованием - «Предвыборная агитация»: «Общественным организациям, трудовым коллективам, выдвинувшим кандидатов в депутаты или выступившим в их поддержку, предоставляется право беспрепятственной агитации за своих кандидатов. Общественным организациям и трудовым коллективам бесплатно предоставляются помещения для собраний и митингов, а также средства массовой информации для ведения предвыборной агитации. Каждому гражданину гарантируется право участвовать в предвыборной агитации. Проведение агитации в день выборов в помещении

3

для голосования не допускается».

Согласно нормам, содержащихся в указанных статьях, субъектами предвыборной агитации могли быть: граждане; общественные организации, выдвинувшие кандидатов в депутаты или выступившие в их поддержку; трудовые коллективы, выдвинувшие кандидатов в депутаты или выступившие в их поддержку.

Единственной допустимой формой агитации была агитация «за» кандидата. А допустимыми методами являлись: агитация на собраниях и митингах; агитация в средствах массовой информации (СМИ).

Немаловажным положительным, на наш взгляд, моментом является законодательно гарантированное проведение предвыборной агитации исключительно на бесплатной основе.

Вплоть до времен перестройки правовое регулирование предвыборных агитационных общественных отношений осуществлялось, исходя из вышеприведенных начал. Стоит отметить, что исследователями неоднократно отмечалась общая тенденция к наличию в СССР декларативных, не совпадающих с реальной практикой, законодательных установлений1. В полной мере это утверждение справедливо и применительно к исследуемой нами проблематике.

Качественно новый подход к регулированию предвыборной агитации связан с общим реформированием отечественного законодательства конца 80-х - начала 90-х годов прошлого века. Безусловно, особого внимания в этой связи заслуживает утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 года «Положение об информационных гарантиях предвыборной агитации». Согласно данному нормативноправовому акту под «предвыборной агитацией» понимались «сообщения, материалы, (массовая информация), имеющие целью побудить избирателей проголосовать за или против того или иного кандидата либо избирательное объединение»[125] [126]. Интересно, что агитация рассматривалась не как деятельность, а как некий ее результат - сообщения, материалы и т.п. В качестве агитирующих субъектов могли выступать кандидаты и избирательные объединения. Допустимыми формами агитации были:

-информация, имеющая целью побудить к голосованию за того или иного кандидата или избирательное объединение;

-информация, имеющая целью побудить к голосованию против того или иного кандидата или избирательное объединение.

Перечень разрешенных, согласно формулировке Положения, «видов предвыборной агитации» включал в себя: политическую рекламу, выступление, пресс-конференцию и интервью, предвыборные дебаты, круглый стол.

Полагаем, в данном случае термин «виды предвыборной агитации» тождественен термину «методы предвыборной агитации».

Агитация могла осуществляться как на бесплатной (за счет средств государства), так и на платной (за счет собственных средств кандидатов и избирательных объединений) основе. Размер платы устанавливался равным для всех кандидатов и избирательных объединений.

6 декабря 1994 года был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», определивший предвыборную агитацию, как «деятельность граждан Российской Федерации, общественных объединений по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов)»[127].

В соответствии с данным законом разрешалось осуществлять агитацию всем, кроме членов избирательных комиссий; государственных органов и их должностных лиц (при условии, что последние не являлись кандидатами); органов местного самоуправления и их должностных лиц, не являющихся кандидатами.

Что касается форм и методов предвыборной агитации, то применительно к формам ничего принципиально нового по сравнению с

Положением 1993 года Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года не устанавливал, а перечень методов несколько изменился. Так, допускалось осуществление предвыборной агитации:

S через средства массовой информации;

S путем проведения предвыборных мероприятий (в числе которых указывались: собрания и встречи с избирателями, публичные предвыборные дебаты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия, выпуск и распространение агитационных печатных материалов).1

Законодатель разграничивал методы опосредованного (через СМИ) и непосредственного агитационного воздействия на избирателей и устанавливал специфическое для каждой разновидности методов правовое регулирование условий их проведения.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года регулирование условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации осуществлялось ограниченно. Так, содержались соответствующие

положения, касающиеся порядка предоставления только государственными и муниципальными телерадиокомпаниями эфирного времени на платной и на бесплатной основе. Обязанности по обеспечению равных возможностей для изложения предвыборных программ кандидатов и избирательных объединений возлагались только на средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являлись государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые

финансировались полностью или частично за счет средств, выделяемых из соответствующего бюджета[128] [129]. Таким образом, не были определены условия предоставления иными государственными и муниципальными СМИ (помимо телерадиокомпаний) кандидатам и избирательным объединениям возможностей для осуществления агитации. Кроме того, полностью вне поля правового регулирования находились частные средства массовой информации. В соответствии с Законом на них даже не возлагалась обязанность по обеспечению равных условий агитации для всех кандидатов и избирательных объединений.

А.Е.Постников называет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года «рамочным», так как им устанавливались только базовые аспекты избирательного процесса, детальное же правовое регулирование осуществлялось на уровне субъектов Российской Федерации с учетом специфики осуществления государственной власти и местного самоуправления в регионах[130].

В целом, несмотря на наличие пробелов нормативно-правового регулирования, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года были заложены основы для современного системного подхода к правовому закреплению и регламентированию понятия, порядка, условий, форм и методов проведения предвыборной агитации.

С принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 19 сентября 1997 года предпринимается попытка восполнить существовавшие пробелы. Была дана достаточно объемная дефиниция предвыборной агитации - «деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющих целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них»[131].

Круг субъектов, обладающих правом осуществления предвыборной агитационной деятельности, был расширен по сравнению с приведенным в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года. Наделялись указанным правом: граждане Российской Федерации, кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, общественные объединения.

<< | >>
Источник: Попова Олеся Олеговна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015
Вы также можете найти интересующую информацию в научном поисковике Otvety.Online. Воспользуйтесь формой поиска:

Еще по теме §1. Становление и развитие института предвыборной агитации:

  1. Конституционно-правовой институт предвыборной агитации,
  2. Специфика норм конституционно-правового института предвыборной агитации
  3. §2. Предмет, метод и юридический режим конституционноправового института предвыборной агитации
  4. §2. Источники конституционно-правового института предвыборной агитации: понятие и виды
  5. Метод конституционно-правового института предвыборной агитации
  6. §3. Свойства института предвыборной агитации
  7. §2. Проблемы реализации норм конституционно-правового института предвыборной агитации и пути их разрешения
  8. Юридический режим конституционно-правового института предвыборной агитации
  9. Глава 2. Система источников конституционно-правового института предвыборной агитации
  10. Глава 1. Институт предвыборной агитации в структуре отрасли российского конституционного права
  11. §3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в системе источников института предвыборной агитации
  12. § 3. Финансирование предвыборной агитации и правила ведения агитации
  13. Предвыборная программа статьей 48 ФЗ «О гарантиях» не должна быть 189 отнесена к предвыборной агитации