§2. Проблемы реализации норм конституционно-правового института предвыборной агитации и пути их разрешения

Применение институционального подхода к исследованию предвыборной агитации позволяет выявить ряд проблем, возникающих в ходе реализации норм института и предложить возможные варианты их решения.

В течение уже достаточно долгого времени продолжает оставаться актуальной проблема разграничения двух составляющих информационного обеспечения выборов - предвыборной агитации и информирования избирателей.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ отсутствует определение информирования избирателей, равно как и перечень объективных критериев для его отграничения от предвыборной агитации. Законодательная дефиниция «предвыборной агитации» также, на наш взгляд не отражает всех характерных особенностей данного понятия.

Как показывает анализ правоприменительной деятельности, различные варианты понимания избирательными комиссиями содержания понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» происходят, прежде всего, из-за того, что в основу разграничения агитации и информирования положен субъективный критерий - наличие либо отсутствие в деятельности агитационной цели.

На необходимость учета наличия именно этого критерия - агитационной цели, при определении информационного или агитационного характера материалов неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации[237].

В тех случаях, когда формулировки, содержащиеся в печатных материалах, построены по формуле «Голосуй за...» / «Голосуй против...», а также выражено предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, описаны возможные последствия, если тот или иной кандидат будет или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет или не будет допущен к распределению депутатских мандатов, сомнений в наличии агитационной цели не возникает. В подобных ситуациях, содержание резолютивных и мотивировочных частей решений избирательных комиссий отличаются единообразием.

Что касается жалоб, речь в которых идет фактически об агитации в так называемых «неявных» формах предвыборной агитации[238], отмечаются достаточно разнящиеся выводы избирательных комиссий. Можно говорить о трех основных позициях, выраженных в актах указанных органов.

Первая группа - акты, из содержания которых усматривается нахождение избирательными комиссиями признаков агитации в материалах.

Например, Избирательная комиссия республики Хакасия 7 сентября 2013 года приняла Постановление №106/799-6, в соответствии с которым признала агитационной статью «Игорь Чунчель: Уважаю Виктора Зимина как руководителя и человека», опубликованной 04 сентября 2013 года на сайте http: //www.19rus.info/, принадлежащем ООО «Информационное Агентство «Хакасия». В качестве доводов, положенных в обоснование решения комиссией было указано, что в данном материале явно преобладают сведения о кандидате на должность Главы Республики Хакасия Викторе Зимине в сочетании с позитивными комментариями, а также имеет место информация о деятельности кандидата, не связанная с его профессиональной деятельностью1.

Достаточно часто избирательные комиссии приходят к выводу об агитационном характере материалов, в связи с преобладанием в них сведений о кандидатах, а также о политических партиях, выдвинувших списки кандидатов на выборах, в сочетании с негативными комментариями.[239] [240]

Вторая группа - акты, из содержания которых усматривается, что избирательные комиссии не признают агитационный характер материалов.

Избирательная комиссия Воронежской области не признала носящей агитационный характер листовку «НАРОДНОЕ ДОВЕРИЕ» Листовка «Блока Галины Кудрявцевой», распространяемую от имени председателя региональной общественной организации «Блок Галины Кудрявцевой», депутата Воронежской городской Думы, зарегистрированного кандидата в депутаты на выборах Воронежской областной Думы пятого созыва от регионального отделения Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ Г.А. Кудрявцевой. Несмотря на то, что в материале содержится информация негативного характера в отношении членов политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ О. Пахолкове и О. Михееве с приведением фактов ненадлежащего поведения и сведений из личной жизни указанных лиц. Комиссия не привела доводов в обоснование своей позиции, лишь сослалась на то, что честь и достоинство - личные неимущественные блага, только лицо, в отношении которого эти сведения распространены, может оценить их как порочащие. В этой связи только сам гражданин может подтвердить либо опровергнуть опубликованную информацию, следовательно, вопрос о защите чести, достоинства и деловой репутации надлежит решать О. Пахолкову и О. Михееву в порядке гражданского судопроизводства (Решение от 1 декабря 2011 года № 20/96-5)1. Сходная позиция была высказана избирательной комиссией Амурской области и избирательной комиссией Белгородской области[241] [242] [243].

Согласно Решению Избирательной комиссии Калининградской области от 3 марта 2012 года № 43/273-6 не выявлено признаков предвыборной агитации в статье «Международную безопасность можно обеспечить только вместе с Россией» в газете «Полесский вестник» от 3 марта 2012 года №15(7388), в которой были воспроизведены основные положения статьи Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина «Россия и меняющийся мир». Комиссия пришла к выводу об отсутствии агитационного характера материала ввиду того, что в статье не содержатся обращения В.В.Путина к избирателям, призывы голосовать в его поддержку, не прослеживается связь между анализом развития страны и возможными последствиями избрания кандидата, отсутствуют иные признаки

3

предвыборной агитации . Аналогичная мотивировка содержится в актах избирательной комиссии Калининградской области1 и избирательной комиссии Кировской области[244] [245] [246].

Третья группа - случаи, когда избирательные комиссии вообще не могут дать ответа на вопрос о наличии либо отсутствии агитационного характера материала.

В качестве примера можно привести Постановление Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 11 октября 2012 года №36.2-5, согласно которому по факту жалобы на размещение в ходе избирательной кампании в БУЗ УР «Первая республиканская клиническая больница МЗ УР» плакатов предположительно агитационного содержания с изображением кандидатов в депутаты Государственного Совета Удмуртской Республики Кривилевой С.П. и Михайловой Н.А., Избирательная комиссия не смогла дать правовую оценку законности изготовления и распространения указанного заявителем печатного материала ввиду отсутствия однозначной информации о его распространении в период избирательной кампании. В то время как изготовлены и размещены плакаты были в июле 2012 года, то есть

3

до начала избирательной кампании .

Полагаем, что критерий наличия агитационной цели, положенный Конституционным Судом Российской Федерации в качестве единственного в основу разграничения информирования избирателей и предвыборной агитации, является достаточно субъективным. Как было указано, предвыборная агитация - разновидность человеческой деятельности. В психологии под целью социальной деятельности традиционно понимают осознанный образ предвосхищенного результата, на достижение которого направлены действия человека, в качестве которого может выступать определенный предмет, явление или действие[247]. В связи с этим довольно сложно на практике выявить, какой осознанный образ формировали в своем сознании субъекты агитационной деятельности, когда приступали к ее осуществлению. Ввиду этого, избирательные комиссии далеко не всегда способны успешно выявить наличие либо отсутствие агитационной цели в тех или иных случаях. Как результат, зачастую сходные спорные ситуации в сфере информационного обеспечения выборов разрешаются комиссиями неоднообразно.

В связи со сказанным, считаем, является упущением отсутствие законодательного определения понятия «информирование избирателей». Видимо, предполагалось, что органы, рассматривающие избирательные споры, смогут самостоятельно решить данный вопрос, неурегулированный в законе, но практика свидетельствует о неправильности такой точки зрения. Только законодатель сможет эффективно решить существующую проблему путем четкого определения, того, что представляет собой информирование избирателей и каковы критерии его отличия от предвыборной агитации. Очевидно существование проблемы, решение которой - разработка правовых норм конституционно-правового института предвыборной агитации, так как правоприменителю не удается успешно восполнить отсутствие правового регулирования.

В науке предпринимаются попытки разработки необходимого и достаточного набора критериев разграничения информирования избирателей и предвыборной агитации.

Так, С.Н.Егоров предлагает положить в основу такого разграничения три основных составляющих: цель деятельности, субъекты деятельности, содержание информационного сообщения.1

Ю.С.Белоус, помимо уже названных содержания, цели и субъектов деятельности, критериями разграничениями агитации и информирования называет: период осуществления деятельности, субъекты воздействия, источник оплаты, повторность распространения[248] [249].

На наш взгляд, критериями разграничения предвыборной агитационной деятельности от информирования, позволяющими достигнуть максимального уровня реализации конституционных прав граждан, можно считать: виды субъектов, имеющих право осуществлять деятельность; форму деятельности таких субъектов; источники оплаты; период осуществления; цель деятельности.

Сказанное диктует необходимость внесения изменений в статью 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части изложения пункта 4 в следующей редакции: «агитация предвыборная (предвыборная агитация) - деятельность граждан Российской Федерации и общественных объединений, осуществляемая в период избирательной кампании, в допускаемых законом формах и законными методами, безвозмездно или финансируемая за счет средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)».

Кроме того, считаем необходимым дополнение данной статьи пунктом, содержащим следующее определение понятия «информирование избирателей» - «деятельность, осуществляемая в период с момента официального опубликования решения о назначении выборов и до момента официального опубликования результатов выборов органами государственной власти и местного самоуправления, избирательными комиссиями, СМИ, физическими и юридическими лицами, имеющая целью обеспечить осведомленность избирателей о выборах, о сроках и итогах осуществления отдельных избирательных действий, не побуждающая избирателей к голосованию за или против кандидата, список кандидатов, не нарушающая равенства кандидатов, избирательных объединений». Отдельным пунктом в статье 45 названного Федерального закона, на наш взгляд, следует предусмотреть невозможность оплаты деятельности по информированию избирателей из средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений.

Считаем, что сформулированные нами изменения в законодательстве смогут устранить существующее несовершенство правового регулирования в исследуемой сфере.

Что касается агитационной цели, то, ввиду субъективности, на наш взгляд, данная категория не может рассматриваться в качестве главного и, тем более, единственного критерия разграничения информирования избирателей и предвыборной агитации.

По верному утверждению В.Н.Кудрявцева границы правового поступка, как акта человеческой деятельности, влекущего юридические последствия, характеризуется, в первую очередь, тем, что этот акт обязательно должен быть выражен вовне. Мыслительная же деятельность человека, не нашедшая отражения во внешней среде, лежит вне поля правового регулирования1. В.В.Оксамытный применительно к правомерному человеческому поведению указывает на наличие трех форм, в которых может такое поведение реализовываться: соблюдение правовых норм, исполнение

1

Кудрявцев, В.Н. Правовое поведение: норма и патология / В.Н.Кудрявцев.

М.: Наука, 1982. - С.79.

правовых норм и использование правовых норм1. В основу разграничения разновидностей правомерных поведенческих актов, опять-таки, положен объективный критерий - форма. И.С.Самощенко, говоря о правонарушениях, отмечал, что они - есть олицетворение внешней человеческой деятельности и сознания, при этом подчеркивал важность именно внешнего поведения в отграничении правонарушений друг от друга и от других деяний, так как

самым точным свидетельством намерений человека является содержание и

2

форма его деятельности . Сказанное в полной мере применимо ко всем видам человеческой деятельности, по-поводу которой возникают общественные отношения, являющиеся объектом правового регулирования. В том числе, выводы ученых согласуются и с предвыборной агитационной деятельностью.

Можно констатировать, что агитация в сети «Интернет» лишь частично урегулирована действующим законодательством о выборах. Если интернетресурс является зарегистрированным средством массовой информации (СМИ), то на него должны распространяться нормы статьи 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся агитации в СМИ. Однако, в практике проведения выборов в современной России диссертанту не известно случаев, когда «Интернет»-СМИ предоставляли бы кандидатам (избирательным объединениям) печатную площадь либо эфирное время для проведения предвыборной агитации, публиковали бы расценки или проводили жеребьевки по распределению печатной площади (эфирного времени), уведомляли бы об этом избирательные комиссии, организующие выборы. Кроме того, отсутствуют действенные механизмы установления избирательными комиссиями и другими участниками избирательных агитационных отношений юридического статуса «Интернета» для ответа на вопрос, является ли данный сетевой ресурс средством массовой информации (наличие либо отсутствие такого указание на самом интернет-сайте, по [250] [251] нашему мнению, не является достаточным доказательством, а осуществлять по факту обнаружения каждого материала запросы в Роскомнадзор затруднительно с практической точки зрения). Вопрос о размещении предвыборной агитации на интернет-сайтах, не являющихся СМИ, также остается неурегулированным.

Не определен окончательно и правовой статус размещаемых в сети «Интернет» материалов, содержащих признаки предвыборной агитации, с точки зрения установленной законом классификации: печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы. Не урегулирован порядок выпуска и распространения агитационных материалов, размещаемых в сети «Интернет», а именно:

-может ли агитация в сети «Интернет» размещаться безвозмездно (на условиях и с согласия собственника) либо только на возмездной основе на условиях предварительной оплаты за счет средств избирательного фонда кандидата (избирательного объединения);

-должны ли (и в каком объеме) данные материалы содержать «выходные данные», то есть сведения об изготовителе, заказчике, тираже, дате выпуска, информацию об оплате за счет средств избирательного фонда (в объеме, предусмотренном законом для агитационных печатных и аудиовизуальных материалов - пункт 2 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») либо в объеме, предусмотренном для размещения агитации в периодических печатных изданиях - пункт 6 статьи 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

-имеется ли специфика правового регулирования порядка изготовления агитационных материалов, размещаемых в сети «Интернет», то есть, предъявляются ли особые требования к изготовителям агитационных материалов, размещаемых в сети «Интернет» (по аналогии с требованиями к организациям и индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по изготовлению агитационных печатных материалов, предусмотренных пунктом 1.1 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

-каков порядок уведомления избирательных комиссий о размещении агитационных материалов в сети «Интернет» кандидатами либо избирательными объединениями (есть ли необходимость предоставлять в соответствующую избирательную комиссию экземпляр агитационного материала, его копию (макет) либо фотографию до начала размещения в сети «Интернет»);

-каков порядок юридического оформления и учета выполненных работ (оказанных услуг) кандидату либо избирательному объединению по размещению предвыборной агитации в сети «Интернет» (в том числе на этапах сдачи финансовых отчетов).

Некоторые заслуживающие внимания предложения относительно правого регулирования агитации в сети «Интернет» есть у С.В.Большакова и А.Г.Головина. В частности, ученые предлагают, во-первых, считать «Интернет-сайт» средством массовой информации (как форму распространения предназначенных для неопределенного круга лиц материалов); во-вторых, применять к размещению материалов в «онлайновых» СМИ (периодические печатные издания в Интернете, Интернет-радио, Интернет-телевидение), официально зарегистрированных в таком качестве, положения избирательного законодательства, регулирующие предвыборную агитацию в СМИ; в-третьих, в отношении материалов, представленных на Интернет-ресурсах, официально не зарегистрированных в качестве СМИ, применять положения статьи 54 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся выпуска и распространения аудиовизуальных и иных агитационных материалов1.

Необходимо учитывать, что со вступлением в силу Федерального закона от 05.05.2014 №97-ФЗ, на владельцев сайтов и (или) страниц сайтов в сети «Интернет», на которых размещается общедоступная информация и доступ к которым в течение суток составляет более трех тысяч пользователей

сети «Интернет» (блоггеров) налагаются среди прочих обязанности по

2

соблюдению законодательства Российской Федерации о выборах . Данным законом также предусмотрен порядок мониторинга органами исполнительной власти деятельности блоггеров и порядок привлечения их к ответственности в случае нарушения нормативных предписаний.

Из сказанного следует, что данные общественные отношения должны регулироваться правовыми нормами института предвыборной агитации, предусматривающими особые правила агитации. Полагаем, что в ряде случаев неоправданно проблематично будет осуществлять предвыборную агитацию в Интернет-СМИ по правилам, действующим в отношении печатных и телерадиовещательных СМИ. В качестве излишних ограничений прав субъектов избирательных агитационных общественных отношений следует рассматривать применение к агитации в сети «Интернет» на сайтах или страницах, официально не зарегистрированным в качестве СМИ, норм статей 50, 51 и 52 Федерального закона от 12 июня 2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ.

Вполне логичным в этой связи будет внесение изменений в Федеральный закон от 12 июня 2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [252] [253] №67-ФЗ в части дополнения его статьей, посвященной особенностям предвыборной агитации в сети «Интернет» (по аналогии со статьями, содержащими правовые нормы, регулирующие агитацию в периодических печатных изданиях и на каналах организаций телерадиовещания).

Практика свидетельствует, что, в случаях обнаружения незаконной предвыборной агитации в сети «Интернет», объективно затруднено принятие каких-либо действенных мер пресечения противоправного поведения, привлечения виновных лиц к ответственности, так как, зачастую, далеко не все интернет-ресурсы зарегистрированы в качестве СМИ и ответственность за размещение материалов на форумах, как правило, несут сами авторы (материалы размещаются без предварительного редактирования модераторами), а выявить авторство получается далеко не всегда.

Кандидаты и избирательные объединения по-разному решают вышеназванные проблемные вопросы, касающиеся предвыборной агитации в «Интернете». Так, например, при проведении выборов Главы Дальнегорского городского округа (Приморский край), назначенных на 17 ноября 2013 года, зарегистрированный кандидат Теребилов А.М. 05.11.2013 года в соответствии с пунктом 4 статьи 62 Избирательного кодекса Приморского края направил в муниципальную избирательную комиссию Дальнегорского городского округа письменное уведомление об изготовителе и заказчике агитационного материала, размещенного в сети «Интернет» и представил экземпляр агитационной продукции - в форме макета, представляющего собой распечатку снимка с экрана монитора компьютера (скриншот страницы) информационно-развлекательного портала Dalas.ru на форуме которого была размещена агитация данного кандидата. Таким образом, кандидат применил к рассматриваемым отношениям нормы статьи 62 Избирательного кодекса Приморского края, регламентирующие условия выпуска и распространения печатных и аудиовизуальных агитационных материалов. Избирательная комиссия, организующая выборы приняла такое уведомление без возражений, а другие кандидаты, участвующие в данных выборах, действия кандидата Теребилова А.М. не обжаловали1.

При проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области пятого созыва (2011 г.) между избирательным объединением «Томское региональное отделение Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ», кандидатом в депутаты Законодательной Думы Томской области по Ленинскому одномандатному избирательному округу №5 Семкиным Василием Васильевичем («Заказчики») и ООО «Редвикс Медиа» («Исполнитель») был 22.11.2011 г. заключен Договор № 192 о предоставлении рекламных услуг, предметом которого являлось возмездное оказание Исполнителем Заказчикам рекламных услуг в период избирательной кампании по выборам депутатов Законодательной Думы Томской области пятого созыва, на городском портале «В Томске», расположенного в сети Интернет по адресу: www.vtomske.ru, то есть услуг по размещению предвыборной агитации в сети «Интернет». По содержанию данный договор является фактически тождественным типовым договорам на размещение агитационных печатных либо аудиовизуальных материалов, широко используемым в практике проведения избирательных кампаний кандидатами и избирательными объединениями[254] [255].

В ходе тех же выборов избирательное объединение «Томское региональное отделение Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» 07.10.2011 г. заключило с ООО «Томская Медиа Группа» договор на оказание услуг по производству и сопровождению интернет-проекта на сайте tv2.tomsk.ru. Предметом данного договора являлись услуги Исполнителя по производству интернет-страницы (рубрики) и сопровождению, размещению информации заказчика на страницах интернетсайта http://www.tv2.tomsk.ru. Под производством интернет-страницы стороны понимался дизайн проекта, программирование (создание интернетстраницы и размещение ее на сайте http://www.tv2.tomsk.ru, согласно Техническому заданию (Приложение № 1), являющемуся неотъемлемой частью договора. Под сопровождением интернет-страницы стороны понимают систематическое модерирование информации, предоставляемой заказчиком, продвижение и разработка новых блоков, программная поддержка существующих разделов и блоков, размещение информации на интернет-странице. При этом в предмет договора не входило оказание услуг по размещению агитационных материалов Заказчика в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах (то есть заказчик сам обеспечивал «наполнение» созданного сайта информацией, в том числе предвыборными агитационными материалами, а Исполнитель осуществлял лишь функции модератора сайта). Таким образом, можно констатировать достаточно широкое распространение практики договорных отношений между субъектами избирательного процесса (кандидатами, избирательными объединениями) и организациями (лицами) оказывающими услуги по размещению предвыборной агитации в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет»[256].

На основании изложенного, считаем, что в предлагаемой нами статье Федерального закона от 12 июня 2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ, посвященной предвыборной агитации в сети «Интернет» следует предусмотреть общие положение, касающиеся агитации на «Интернет»-страницах и «Интернет»-сайтах, как зарегистрированных, так и не зарегистрированных в качестве СМИ. Кроме того, полагаем необходимым урегулировать особенности предвыборной агитации в «Интернет»-СМИ в рамках отдельной статьи названного Федерального закона (особенности проведения жеребьевки; требования к «Интернет»-

СМИ, которым необходимо удовлетворять, чтобы получить возможность размещать агитационные материалы на платной и безвозмездной основе и т.д.). Аналогичное регулирование необходимо и в отношении предвыборной агитации в сети «Интернет», осуществляемой посредством «Интернет»- ресурсов, не зарегистрированных в качестве СМИ (специфика требований к изготовителям материалов, размещаемых в сети «Интернет»; форма уведомления избирательных комиссий о выпуске таких материалов; особенности содержания выходных данных агитационных материалов и т.д.).

Избирательные комиссии при разрешении спорных практических ситуаций достаточно неоднозначно трактуют факты наличия либо отсутствия признаков использования преимуществ должностного положения в сфере ведения предвыборной агитации.

Так, Избирательная комиссия Амурской области усмотрела в действиях Михайловой Н.Ю., зарегистрированного кандидата в депутаты Белогорского городского Совета народных депутатов VI созыва по избирательному округу № 6, наличие признаков использования преимуществ должностного положения. Так, Михайлова Н.Ю., являясь главным редактором и учредителем общественно-информационной газеты «Просто газета», на время избирательной кампании ушла в отпуск. Но во время ее нахождения в отпуске в данном СМИ была опубликована статья «Преосвященный епископ Лукиан» за подписью кандидата, при этом материал не был оплачен из средств избирательного фонда (Постановление от 7 сентября 2013 года № 138/1010-5)[257].

Однако в ходе избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации в 2012 году Избирательная комиссия Амурской области не расценила в качестве использования преимуществ должностного положения факта организации рассылки ветеранам - жителям г. Благовещенска, писем с цитатой кандидата в Президенты Российской

Федерации В.В. Путина о направлениях социальной политики за подписью председателя Совета ветеранов при администрации г. Благовещенска, главы администрации города П.В. Березовского (Постановление от 3 марта 2012 года № 70/490-5)1.

По верному, на наш взгляд, утверждению Е.И.Колюшина практика выборов свидетельствует о невысокой эффективности правовых норм, запрещающих в ходе предвыборной агитации использовать преимущества должностного или служебного положения[258] [259].

Считаем, что не следует разграничивать действия кандидата, одновременно являющегося должностным лицом, государственным служащим, муниципальным служащим (и т.д. в соответствии со статьей 40 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») в ходе избирательной кампании в качестве непосредственно действий кандидата и действий лица при исполнении основных должностных, служебных, трудовых обязанностей. Надлежит рассматривать все действия кандидата в ходе избирательной кампании именно как действия, согласующиеся с обладанием статусом кандидата в выборный орган, на выборную должность.

Соответственно, и информацию о текущей служебной деятельности кандидатов, распространяемой в ходе агитационного периода, полагаем, следует расценивать в качестве агитации. Кандидат на выборную должность, в выборный орган обладает особым статусом, в отношении него действие норм конституционно-правового института предвыборной агитации проявляется как действие режима преимуществ, основанного на таком способе правового регулирования, как дозволения. Но это, однако, не исключает использование в качестве регуляторов поведения субъектов одни лишь дозволения, определенная доля обязываний и запретов также имеет место быть, и их наличие оправдано необходимостью достижения цели конституционно-правового института - реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственно власти и местного самоуправления. Последнее возможно только в условиях проведения справедливых выборов, а также обеспечения равенства всех кандидатов.

Из сказанного можно сделать вывод: распространение информации о текущей деятельности кандидата, замещающего государственную или выборную муниципальную должность в ходе агитационного периода необходимо рассматривать в качестве предвыборной агитации этого кандидата. В противном случае будет иметь место использование преимуществ должностного положения и нарушение принципа равенства кандидатов, что, безусловно, создаст препятствия для достижения цели конституционно-правового института предвыборной агитации.

В связи вышесказанным считаем необходимым внести изменения в федеральные и региональные акты избирательного законодательства в части закрепления в качестве одной из форм предвыборной агитации распространение информации о деятельности кандидата, связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей.

Порождающим споры в ходе избирательных кампаний законодательным положением является норма пункта 2 статьи 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ, где установлено, что зарегистрированный кандидат, выдвинутый избирательным объединением, вправе проводить предвыборную агитацию как за выдвинувшее его избирательное объединение, так и за других кандидатов, выдвинутых этим избирательным объединением. Однако в соответствии с пунктом 5 статьи 48 Федерального закона № 67-ФЗ, агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, запрещена.

В связи с реализацией указанных положений закона в правоприменительной практике возникает множество вопросов, касающихся так называемых «совместных» агитационных материалов. С установлением единого дня голосования, каждая дата выборов (раньше - март и октябрь каждого года, в настоящее время - сентябрь) предполагает проведение на соответствующей территории всех видов очередных выборов - как федеральных, региональных, так и местных (муниципальных) выборов. Кроме того, в зависимости от применяемого вида избирательной системы, на одних и тех же выборах в качестве субъектов избирательного процесса могут выступать и кандидаты, и избирательные объединения, выдвинувшие кандидатов (списки кандидатов).

Несмотря на то, что терминология, связанная с определением «совместных» агитационных материалов не применяется действующим законодательством, существует объективная необходимость в разъяснении положений законодательства в рассматриваемой сфере и устранении правовой неопределенности, связанной с пониманием и истолкованием норм избирательного законодательства.

Под совместными агитационными материалами подразумеваются агитационные материалы, содержащие предвыборную агитацию за или против различных кандидатов (избирательные объединения) на одних и тех же выборах либо на разных выборах, совпадающих по дате и времени проведения (полностью либо частично) по территории проведения.

Например, если на территории муниципального образования проводятся одновременно выборы главы муниципального образования и выборы депутатов представительного органа местного самоуправления, совместным агитационным материалом будет являться материал, содержащий предвыборную агитацию за кандидата на должность главы муниципального образования и кандидата (кандидатов) и (или) избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов (список кандидатов) в депутаты представительного органа местного самоуправления. Это следует из системного толкования норм части 5 статьи 48 и части 5 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ, поскольку:

-каждый из перечисленных субъектов избирательного процесса (и кандидат на должность главы муниципального образования, и кандидаты в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатным округам, и избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов по единому избирательному округу) создают собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании (речь идет о кандидатах и избирательных объединениях на разных выборах);

-агитация каждого из перечисленных субъектов должна быть оплачена за счет средств их избирательных фондов;

-агитация, не оплаченная за счет средств соответствующего избирательного фонда, не допускается и является основанием запрета распространения данного агитационного материала;

-отсутствие оплаты из средств избирательного фонда хотя бы одного из перечисленных субъектов «совместного» агитационного материала будет являться агитацией за кандидата (избирательное объединение), оплаченной за счет средств избирательных фондов других кандидатов (избирательных объединений).

На основании норм конституционно-правового института

устанавливаются дополнительные защитные механизмы, способствующие реализации конституционно-правовых установлений и в случае

возникновения неопределенности в понимании правовых норм, необходимо использование всего арсенала средств, вытекающих из полномочий органов публичной власти (законодателя либо правоприменителя). В качестве одного из таких средств следует рассматривать деятельность содействующих субъектов предвыборных агитационных общественных отношений по оказанию помощи в реализации их прав и обязанностей общим и специальным субъектам, в том числе в форме толкования, разъяснения правовых норм.

Так, нуждается в разъяснении вопрос о механизме оплаты «совместного» материала за счет средств соответствующих избирательных фондов, а именно: либо самого факта оплаты данного «совместного» агитационного материала за счет средств избирательных фондов каждого из субъектов (в любой сумме, даже чисто символической), либо оплата должна осуществляться в сумме, пропорциональной объему (площади) предвыборной агитации соответствующего субъекта в совместном агитационном материале. Второй из предложенных вариантов оплаты представляется достаточно логичным и обоснованным, однако, не всегда из содержания «совместного» агитационного материала можно однозначным образом достоверно установить площадь (объем) агитации в отношении каждого субъекта - кандидата либо избирательного объединения.

Если выборы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления проводятся по смешанной (мажоритарнопропорциональной) избирательной системе, возникает вопрос, будет ли являться «совместным» агитационным материалом материал, содержащий агитацию за избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов по единому избирательному округу и кандидата /кандидатов, баллотирующихся от данного избирательного объединения по одномандатным избирательным округам. На наш взгляд, такие материалы следует расценивать в качестве «совместных» и применять в отношении них соответствующие законодательные правила.

Не получил должного толкования и вопрос о том, может ли законно изготовленный «совместный» агитационный материал, запрещенный к распространению, быть повторно «легализован» и распространен уже с соблюдением требований законодательства. Полагаем, что после устранения недостатков, подобный материал может использоваться в ходе агитационной деятельности.

Таким образом, полагаем необходимым на уровне законодательства урегулировать вопросы выпуска и распространения «совместных» агитационных материалов. В частности, на наш взгляд, следует внести изменения в Федеральный закон от 12 июня 2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ, дополнив статью 2 предлагаемым нами определением «совместный агитационный материал». А также в рамках отдельной статьи урегулировать специфику оплаты услуг по изготовлению и выпуску совместных агитационных материалов, формы уведомления об их выпуске избирательных комиссий, и других особенностей.

ВС СССР. - 1977. - №41. - С.617.

<< | >>
Источник: Попова Олеся Олеговна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015
Вы также можете найти интересующую информацию в научном поисковике Otvety.Online. Воспользуйтесь формой поиска:

Еще по теме §2. Проблемы реализации норм конституционно-правового института предвыборной агитации и пути их разрешения:

  1. Специфика норм конституционно-правового института предвыборной агитации
  2. Конституционно-правовой институт предвыборной агитации,
  3. §2. Источники конституционно-правового института предвыборной агитации: понятие и виды
  4. Метод конституционно-правового института предвыборной агитации
  5. Юридический режим конституционно-правового института предвыборной агитации
  6. Попова Олеся Олеговна. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015, 2015
  7. Глава 2. Система источников конституционно-правового института предвыборной агитации
  8. §3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в системе источников института предвыборной агитации
  9. §1. Институционализация норм о предвыборной агитации в структуре отрасли российского конституционного права: понятие и критерии
  10. Глава 1. Институт предвыборной агитации в структуре отрасли российского конституционного права
  11. §2. Предмет, метод и юридический режим конституционноправового института предвыборной агитации
  12. §3. Свойства института предвыборной агитации
  13. §1. Становление и развитие института предвыборной агитации
  14. Глава 3. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации на современном этапе конституционного развития России
  15. Правовой режим предвыборной агитации
  16. § 3. Финансирование предвыборной агитации и правила ведения агитации
  17. Предвыборная программа статьей 48 ФЗ «О гарантиях» не должна быть 189 отнесена к предвыборной агитации
  18. Особенности правового регулирования различных видов проведения предвыборной агитации
  19. Система конституционных и иных правовых норм обеспечивающих реализацию субъективного права на донорство
  20. Статья 5.11. Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом Комментарий к статье 5.11