Глава 30 РАЗМЫШЛЕНИЯ О МОНОГРАФИИ И.В. ПОНКИНА «ТЕОРИЯ ЛЕВ11АНГ0.І0ГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ», ПРОБЛЕМАХ НАДЛЕЖАЩЕГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯII УНИФИКАЦИИ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ОБЩЕЙ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА'
В конце января 2016 г. ряд депутатов Государственной Думы, расценив высту пление Г. Грефа на Гайдаровском форуме как скандальное и непатриотичное. потребовали его отставки с поста главы Сбербанка1.
Виной всем}' стали размышления банкира о замещении колонизации технологическим порабощением и констатация того, что «мы проиграли конкуренцию и оказались в стане стран, которые проигрывают»[1462] [1463], имея в виду неумение нашей экономики, образования, науки адаптироваться к глобальным изменениям в соответствующих сферах жизнедеятельности современного социума.Едва ли подобные рассуждения стали откровением для представителей политической и экономической элиты. Просто, очевидно, не очень приятно при вхождении в предстоящий электоральный период признавать серьезные просчеты в организации публичного управления, грозящие превращением России в региональную державу. Рецепт против такого восприятия состояния и результатов публичного (государственного) управления достаточно прост: понимание его сущности, целевого назначения, механизмов реализации, методов оценки и устранения выявляемых недостатков. Однако, как ни обидно это звучит, «в структурах современной российской власти в подавляющем большинстве преобладают люди с девственно чистыми представлениями об управлении. По этой причине за подавляющим большинством решений, принимаемых людьми, которых по какому-то недоразумению называют элитой, практически на всех уровнях власти, не стоит не только научного анализа состояния и тенденций развития социальных процессов, но и элементарного здравого смысла»[1464] [1465]. В одной из своих статей, размышляя о факторах, превращающих государственное управление в «героический труд» аппарата по преодолению порождаемых этим самым аппаратом кризисных явлений в экономической, политической, социальной, административной сферах жизнедеятельности людей, я особо выделил недостаточный уровень теоретического осмысления самого феномена государственного управления, форм, методов и средств его осуществления, соотношения теории государственного управления и теории административного права1, подкрепив свою мысль высказыванием одного из ведущих специалистов в сфере государственного управления Г.В. Атаманчука, считающего, что «если нет ясности, последовательности и согласия в теории, то как можно ожидать, что такая ясность будет в сознании “управляющих”, т. е. в политике, нормотворчестве и их реализации»[1466] [1467]. Действительно, на фоне традиционного для нашей страны в 60-е — 80-е гг. прошлого века интереса к проблемам теории и практики социального, в том числе государственного, управления[1468], в 90-е гг., с переходом к элементам рыночной экономики, популярность идей научного управления заметно снизилась. Более того, «в тех условиях и в той интеллектуальной атмосфере размышлять о государственном управлении считалось ретроградством, пережитками «совковости», отсталостью сознания и другими рудиментами прошлого»[1469]. В середине первого десятилетия нынешнего века идеи эффективного государственного управления вновь оказались востребованы и, думается, не в последнюю очередь потому, что для России унизительно находиться в «стане стран, которые проиграли». Пока не приходится говорить о каком-то управленческом буме в науке, но возрастающий интерес к этой проблематике очевиден в различных отраслях гуманитарного знания, в первую очередь в политологии, социологии и экономике1, а также в юриспруденции, преимущественно в контексте административной реформы, связанной с необходимостью модернизации всех институциональных, функциональных и правовых компонентов системы государственного администрирования, без чего стало невозможно обеспечить устойчивое развитие государства и его институ тов[1470] [1471]. Заметно активизировались и исследования в рамках общей теории публичного управления[1472]. Причем именно в рамках этой науки сравнительно недавно стало развиваться новое для гуманитарного знания в нашей стране направление, посвященное анализу функционирования системы государственного управления с точки зрения причин появления кризисов и конфликтов внутри самого государственного управления, влекущих многочисленные проблемы для государства и общества. Соответствующие работы с непривычными для юристов-государство- ведов названиями, в которых фигурировали такие понятия, как «патология», «болезнь», «дисфункция», «дисфункциональность»[1473]. стали появляться в середине нулевых годов, практически не привлекая внимания правоведов[1474], в том числе, как ни странно, конституционалистов и административистов, для которых проблематика публичного управления «по определению» является «родной». Этот факт сам по себе заставляет задуматься над тем. не является ли «размежевание» общей теории управления и административного права до уровня известного равнодушия представителей этих родственных наук к работам друг друга одной из причин болезненного состояния теории и практики государственного управления в целом. Между тем в работах о различных формах патологии государственного управления обосновывался новый для юриспруденции метод анализа правовых объектов, в основу которого было положено сравнение «эталонной системы государственного управления по типу анатомической модели» с конкретными организационными системами управления того или иного государства, что и позволяет диагностировать болезни (патологии) государственного управления, констатировать их наличие и описать формы проявления1. И вот перед нами новая работа, «препарирующая» государственное управление с точки зрения имеющихся патологий[1475] [1476]. Ее автор — доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления РАНХиГС Игорь Владиславович Понкин, известный специалист, весьма проду ктивно разрабатывающий проблематику различного рода отклонений, конфликтов и кризисов в публичном (государственном и муниципальном) управлении[1477]. Можно с уверенностью сказать, что анализируемая монография — итог многолетних размышлений ученого о сущности публичного управления и о том, что мешает ему быть эффективным, нормальным, надлежащим. Причем итог весьма успешный, закладывающий, по мнению известного административиста проф. А.Б. Зеленцова, автора предисловия к книге, «фундаментальное основание для развития этого направления научных изысканий». Анализируя работу проф. И.В. Понкина. прежде всего, хотел бы отметить ее фундаментальный, комплексный, межотраслевой и междисциплинарный характер. Учитывая использование широчайшего круга отечественных и зарубежных научных источников из области юриспруденции и политологии, философии и социологии, социальной психологии и регио- новедения, теории управления и теории менеджмента, с полным основанием могу назвать его монографию своеобразной энциклопедией обществоведческого знания о природе государства и публичного (государственного) управления. А использование методологических возможностей синергетики (теории сложных систем) и системного подхода придает изложению этих знаний методологическую основательность, стройность и внутреннюю логику. Я не ставлю своей задачей детальный разбор монографии проф. И.В. Понкина, да это и невозможно, учитывая ее объем, многоплановость и сложность. Хотел бы просто привлечь внимание читателей журнала к этой книге, пробудить у них желание ее прочесть, составить собственное впечатление о затронутых в работе проблемах. Начну с краткого анализа содержания монографии. Она, помимо предисловия проф. А.Б. Зеленцова, состоит из введения и заключения, восьми глав, объединяющих 14 параграфов, каждый из которых имеет внутреннюю многоуровневую систематизацию. Название первой главы — «Предметно-объектная область теории девиантологии государственного управления, особенности и перспективы ее становления» — говорит само за себя: здесь содержится авторское обоснование актуальности и необходимости формирования полноценной теории девиантологии государственного управления, поскольку, пишет автор, «на сегодня теория девиантологии государственного управления — это “расширяющийся системный комплекс знаний”, находящийся в стадии генезиса и тестирования, это — формирующаяся наука» (с. 20). Автор достаточно скептически относится к перспективам быстрого становления этой науки. «Для построения полновесной и релевантной теории девиантологии государственного управления (с максимально возможно достижимыми точностью и однозначностью логических оснований и ключевых понятий), — пишет он, — в настоящее время недостаточно доступных и верифицируемых массивов эмпирических данных. Дополнительные сложности проистекают из неопределенностей, с которыми сопряжено государственное управление, а также закрытости информации о выявляемых самим государством сбоях, ошибках и иных дефектах государственного управления, дисфункциях в государственном управлении, провалах в государственной политике» (с. 21). Впрочем, продолжает автор, «фундаментальных оснований для суб- стантивности и самореферентности теории девиантологии государственного управления, для ее становления как самостоятельного научного направления сегодня уже достаточно». Эти основания И.В. Понкин не без основания видит в устойчивых связях разрабатываемой им теории с такими научными отраслями и направлениями, как общая теория управления, общая теория систем и теория динамических систем, юриспруденция (прежде всего — административно-правовая и конституционно-правовая наука, теория права и государства), экономика, конфликтология, теория сложности, теория самоорганизации, теория автономности, а также с общей теорией девиантологии, разрабатываемой как теория отклоняющегося поведения рядом отечественных криминологов[1478]. В этой же главе предлагается авторское определение предмета исследования девиантологии государственного управления (в рамках общей теории публичного управления) — «отклоняющиеся от установленных норм и стандартов (девиантные) состояния и трансформации системы государственного управления и государства в целом, а также процессов государственного управления (в том числе дефекты и дисфункции государственного управления), причины и последствия девиаций в государственном управлении, детерминанты дезорганизации и энтропийных процессов в государственном управлении, причинно-следственные связи и последствия актуализации и воплощения указанных детерминантов, способы и инструменты искусственной дезорганизации государственности, детерминанты порядка и негэнтропии в системе государственного управления, неопределенности и риски в государственном управлении, методы обеспечения резистентности и резильентности системы госу дарственного управления к негативным факторам, а также многообразие (связанных с вышеуказанным) отношений, ситуационных реакций и процессов» (с. 22-23). Излишняя, на мой взгляд, многословность этого определения компенсируется широтой перечисления тех факторов, явлений, процессов, которые могут привести к отклонению публичного управления от неких, правда, не названных, норм и стандартов. Попытки обозначить эти нормы и стандарты предприняты в последующих разделах монографии, в частности в главе второй — « Управленческая способность государства», в которой выделяются такие рубрики, как: «Понятие публичного управления», «История концепта управленческого потенциала государства и его значение»; «Понятие управленческой способности государства». На авторском понимании публичного управления я остановлюсь позже, пока же прокомментирую чрезвычайно важный для понимания природы и механизмов реализации публичной власти тезис об управленческой способности государства. Восприятие предложенной в монографии дефиниции затруднено, на мой взгляд, ее избыточной сложностью и многословностью, однако из дальнейшего изложения становится понятным, что управленческую способность государства необходимо рассматривать в контексте как «структурных и процедурных условий, обеспечивающих возможности выполнения государственной бюрократией своих функций», так и «нормальных и кризисных условий» реализации этих функций (с. 32-33). Эти условия рассматриваются в других разделах монографии, раскрывающих перед читателями различные формы анемии власти, разрушения ее политического и административного потенциала1. Россия одна из тех стран, которые проходили, а некоторые — и проходят, эту стадию с такими ее признаками, как организационная, правовая, нравственная деградация власти, «растущая неэффективность или паралич административных, правовых, налоговых и силовых учреждений, которые образуют сущность государства», ставшие «бесспорными приметами (России) середины 90-х гг.»[1479] [1480]. Своевременная диагностика такого состояния государственного управления в целом или отдельных его сегментов, направлений, сфер избавит руководство страны от бесплотных попыток исправления ситуации путем чисто механических сокращений или увеличений бюрократических аппаратов в органах государственного управления, повышения жесткости и расширения объектов контрольно-надзорной деятельности, или проведения перманентных реформ, например судебной или административной. В главе третьей — «Неопределенности и риски в государственном управлении» — последовательно раскрывается природа, содержание и значение неопределенностей в государственном управлении, завершающаяся авторской дефиницией понятия «неопределенность»; анализируются причины неопределенностей и предлагается их классификации в государственном управлении; исследуется корреляция понятий «неопределенность» и «риск»; раскрывается природа и онтология рисков в государственном управлении; анализируется законодательство Российской Федерации о рисках в государственном управлении; предлагается определение понятия риска в государственном управлении как феномена и некоей вероятности наступления существенно неблагоприятных для процесса и результатов государственного управления событий (в том числе — неблагоприятных последствий дефектов государственного управления). Несомненный интерес читателей должна вызвать содержащаяся в третьей главе классификация рисков в государственном управлении, группируемых по трем основаниям: а) по масштабам возможных негативных последствий для государства и системы государственного управления; б) по территориальной (географической) развертке/привязке; в) по специфике природы рисков. В самостоятельную группу автор выделяет так называемые «репутационные риски», представляющие собой политические риски, детерминируемые деятельностью органов государственной власти, возникающие при грубом отступлении высших руководителей и иных должностных лиц. замещающих государственные должности и должности государственной службы, от национальных интересов, при вступлении такой их деятельности в противоречие с общественными потребностями, требованиями и запросами, публичными интересами. В четвертой главе — «Патологии, дефекты и дисбалансы в государственном управлении» — рассматриваются такие актуальные для теории и практики публичного управления вопросы, как «Понятие и виды дефектов государственного управления» (§ 4.1), «Ошибки в государственном управлении» (§ 4.2), «Дисбалансы в государственном управлении» (§ 4.3). Заинтересованный читатель найдет в этих параграфах много интересного и. главное, нетривиального. Например, взяв за основ}' имеющееся в литературе определение патологии в государственном управлении как «существенные отклонения системы государственного управления от нормальных статических и динамических состояний, существенные отклонения процесса государственного управления от нормального протекания и от заданных направлений и параметров»[1481], автор относит к их числу: 1) патологии фундаментальных основ государственного строя и государственной власти (в том числе патологии демократии), патологии публичного порядка; 2) дефекты государственного управления; 3) дисфункции в государственном управлении; 4) систематическая и выраженная безрезультативность или отрицательная результативность государственного управления; провалы в достижении декларируемых целей. В рамках данной главы детально раскрывается содержание каждой из обозначенных патологий, анализируются виды и последствия дефектов государственного управления, включая коррупцию; обращается внимание на, в терминологии автора, «амбивалентность» некоторых дефектов, которые, причинив некоторый вред, могут в конечном итоге принести пользу, позволив, например, вскрыть латентные дисбалансы и системные патологии государственного управления. Целый ряд интересных и ценных для понимания патологий в государственном управлении наблюдений содержит предпринятый автором анализ природы, содержания и основных детерминант ошибок в государственном управлении, сопровождающийся, тем не менее, рядом могущих вызвать дискуссии выводов, например о праве госслужащих на ошибку. Известно, что не ошибается только тот. кто ничего не делает, а победителей не судят. Но это — житейская мудрость. На практике, когда большая часть государственного управления в России исторически всегда есть «реализованное право на ошибку», официальное наделение государственного или муниципального служащего таким правом сделает его действия непредсказуемыми. особенно если ошибки проистекают из некомпетентности чиновника. на что обращает внимание и автор. Сомнительно и отнесение им к числу' ошибок в государственном управлении судебных ошибок (с. 69). Несомненный интерес вызывает выделение такой группы ошибок в государственном управлении, как ценностно-парадигмалъные ошибки. т. е., в трактовке автора, «ошибки относительно выбора (признания), придания необходимого значения и меры воплощения в жизнь фундаментальных ценностных оснований и парадигм государственного управления, ключевых направлений и приоритетов государственного строительства и развития, государственного управления» (с. 70). Именно такого рода ошибки, справедливо утверждает автор, могут нести в себе потенциал катастрофических негативных последствий для системы государственного управления и для систем управляемых объектов. Раскрывая этот тезис, И.В. Понкин, со ссылками на многочисленные работы отечественных и зарубежных авторов, к этому виду ошибок относит: « — отказ от традиционных для данной конкретной страны нравственных оснований в проектировании, построении и функционировании системы государственного управления; — преимущественная опора не на собственный народ, а на внешние силы; искаженные понимание и интерпретация природы суверенитета и сопряженный с этим дефектный выбор модели суверенного государства; — субмиссивность по отношению к навязываемой извне модели встраивания государства в формируемый другими государствами (под себя) негативный, чреватый угрозами для данного государства мировой порядок; игнорирование исторически сложившейся картины распределения национально-культурной и религиозной идентичности в стране; — игнорирование законных интересов государствообразующего народа и его дискриминация; ошибочный выбор и реализация заведомо чуждой традициям и условиям страны модели светскости государства; — социальные эксперименты с искусственным и принудительным «нациестроительством» (англ. — “nation-building”) и «религиозным строительством» (включая конструирование секулярных квазирелигий); — экспериментаторские манипуляции с национально-культурными и религиозными идентичностями; реализация принципа «кухарка может управлять государством», в частности — посредством отказа от образовательных и профессионально-компетентностных цензов для депутатов законодательных органов государственной власти» (с. 72-73). Я не оцениваю обоснованность и классификационную чистоту выделяемых «ценностно-парадигмальных» ошибок, их безусловную относимость к государственному управлению, а не к иным видам предметной деятельности государства, предоставляя читателям делать выводы самостоятельно. Главное в другом — в попытке систематизировать те негативные явления и процессы, которые в той или иной мере происходят в большинстве стран мира, в том числе и в России. Самого серьезного внимания заслуживает предпринятый автором анализ ошибок в правовом обеспечении государственного управления и в использовании нормативно-правового регулирования как инструмента государственного управления, а также процессов динамического накопления ошибок и связанных с этим кумулятивного и мультипликативного эффектов. Хотел бы отметить, однако, что у выделенной проф. И.В. Понкиным этой группы ошибок есть еще один, не отмеченный им, важный срез — это то, что я называю «доктринальной неопределенностью», т. е. отсутствием научно обоснованных, общепринятых научным сообществом суждений, которые могут быть положены в основу законотворчества и правоприменения[1482]. Отсюда те ошибки, которые влекут за собой пробелы в правовом регулировании, противоречия текущего законодательства конституционным правоположениям, противоречивость правового регулирования одних и тех же общественных отношений в различных нормативно-правовых актах. Полагаю также, что пока не оценено в полной мере и аксиологическое содержание публичного управления, влияние на его содержание, формы и методы конституционных ценностей, их соотношение с отраслевыми правовыми ценностями, например ценностями административно-правовыми[1483]. Могу предположить, что читательский интерес и живой отклик вызовет анализ И.В. Понкиным различных видов дисбалансов в государственном управлении, своеобразных «черных дыр» в его организации и осуществлении, возникновение, как пишет автор, так называемого «невротического» менталитета системы государственного управления, обусловленного взаимным недоверием между государством и его гражданами, не в последнюю очередь связанного и с реализуемыми по инициативе сверху административными реформами. Теоретикам и, особенно, практикам в сфере публичного администрирования будет небезынтересно узнать о последствиях «квантофрении» в государственном управлении, т. е. «необоснованной и чрезмерной увя- занности (зацикленности) в проектировании и оценках результативности государственного управления исключительно на численные показатели» (с. 84-86). Квантофрения, несмотря на все уверения в обратном, по-прежнему доминирует в оценке оперативно-служебной деятельности полиции, органов прокуратуры и следствия; с перечисления цифр (построенных квадратных метров жилья, расселенных ветхих квартир, отремонтированных домов, построенных школ и детских садов) начинаются отчеты руководителей государственных органов, субъектов федерации, муниципальных образований на всех иерархических уровнях управления. Я не против цифр, но только ими измерять эффективность публичного управления, полезность многочисленных чиновников для общества едва ли оправданна, особенно если процентами прикрывается бездеятельность, а стремление к высоким показателям оборачивается злоупотреблениями по службе (подтасовка показателей раскрываемости или введенного в строй жилья, необоснованные отказы в административном или уголовном преследовании и т. д., и т. п.). В этой связи правильным и обоснованным мне представляется рассмотрение автором такого следствия пороков государственного управления и утраты легитимности правящего режима, как падение доверия населения к власти. Замечу, однако, что этот порок во многом стимулируется не самим управлением с его процедурами целеполагания, планирования, организации, контроля. Все они становятся «заложниками» политического управления, включая государственную политику социально-экономического развития страны, доминирующие в среде политической элиты ценностные ориентации и установки, определяющие стиль политического руководства, подбор и расстановку управленческих кадров федерального и регионального уровня. Актуально, теоретически и практически значимо рассмотрение в монографии «институциональных пороков (дисбалансов)» государственного управления, к числу которых автор отнес, в частности, следующие: «1) структурные дисбалансы в построении системы государственного управления и в построении ее отдельных составных частей; разупорядо- ченность и разбалансированность взаимодействий частей системы государственного управления, дезорганизация связывающих эти части коммуникаций; 2) дисбалансы в распределении функций и полномочий чиновников (появление избыточных, дублирующих функций и функций, содержание которых требует уточнения); 3) дисбалансы в соотношении задействуемых механизмов централизации и децентрализации государственной власти и государственного управления, в том числе дисбалансы в федеративных отношениях, дисбалансы в распределении полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти; 4) отсутствие надлежащей системы административной юстиции при достаточно широких (в том числе — дискреционных) полномочиях органов исполнительной власти; 5) дисбалансы в настройках чувствительности системы государственного управления к социальным потребностям, запросам и требованиям; 6) разбалансированность систем контроля, отчетности и ответственности в государственном управлении» (с. 79-80). Сразу скажу, что названные «институциональные пороки» — не открытие автора монографии. Об избыточных функциях госаппарата, о необходимости формирования надлежащей системы административной юстиции или об упорядочении контрольно-надзорных полномочий и сокращении разного рода проверяющих написано десятки книг, научных статей, диссертаций. Заслуга И.В. Понкина здесь, как и во многих других разделах монографии, в том, что он систематизирует и классифицирует в целом известные факты, придавая многим из них весьма оригинальную, не привычную для правоведов трактовку. Пятая глава монографии названа «Негативные трансформации и состояния государства и государственного управления». Полагаю, что читательский интерес должен вызвать даже перечень включенных в главу параграфов: «Дисфункциональное государство и дисфункциональность государственного управления» (§ 5.1), «Государство-дистопия» (§ 5.2), «Несостоятельное государство и несостоятельность государственного управления (§ 5.3), «Технологии “мягкой силы” как инструменты дисфун- кционализации и разрушения государства» (§ 5.4), « “Параллельное государство”» (§ 5.5). Каждый из выделенных параграфов мог бы стать темой самостоятельного исследования, настолько сложны, многоаспектны и дискуссионны рассматриваемые в них теоретические проблемы. И в этих разделах автор придерживается избранной в самом начале методики изложения материала: анализ широкого круга отечественных и зарубежных научных источников из различных сфер гуманитарного знания, систематизация и классификация тех или иных явлений и процессов, которые составляют сущность вынесенных в название параграфов понятий, нередко представленных в авторских дефинициях. Так мы получаем достаточно четкое представление, например, о том, что, в трактовке автора, представляет собой дисфункциональное государство1, какие виды дисфункциональных государств могут быть выделены по различным основаниям, в чем причины (детерминанты) дисфункциона- лизации государственного управления и в целом государства, что представляет собой государства-дистопии и какова их природа[1484] [1485], в чем отличие дисфункциональных государств и государств-дистопий от несостоятельного государства и какова роль в этом несостоятельного государственного управления1. Все это читается с большим интересом, хотя государственно- политологический анализ в этой части монографии заметно превалирует над анализом государственного управления, которое подчас полностью «растворяется» в государствоведческой (политологической, социологической) проблематике. Зго замечание, на мой взгляд, можно отнести и к тем разделам пятой главы, в которых автор пишет о «технологии “мягкой силы ” как инструментах дисфункционализации и разрушения государства» или о «параллельном государстве»[1486] [1487] [1488], хотя появление деструктивных явлений и возникновение таких государств со всей очевидностью свидетельствует о проблемах в организации государственного управления. Дабы не утомлять читателя дальнейшими пространными рассуждениями о монографии И.В. Понкина, но стремясь показать широту и разнообразие затрону тых автором проблем, хотел бы просто воспроизвести названия не рассмотренных выше глав и параграфов его фундаментального труда. Глава шестая — «Резистентность и резильентность системы государственного управления к негативным факторам»; глава седьмая — «Токсичный лидер и токсичный исполнитель в системе государственного управления»; глава восьмая — «Подходы к проектированию, организации и реализации омологированного государственного управления»; «Рискориентированные управленческие подходы в государственном управлении» (§ 8.1), «Управление неопределенностями в рамках и в процессе государственного управления» (§ 8.2), «Управление ошибками в рамках и в процессе государственного управления» (§ 8.3). «Рецепция методологии из других научных дисциплин» (§ 8.4). Думаю, простой человеческий интерес, не говоря уже о естественной пытливости читателей нашего журнала, подвигнет их на то, чтобы прочесть монографию И.В. Понкина и узнать, что он, применительно к публичному управлению, вкладывает в такие понятия, как резистентность и резильентность, почему лидера и исполнителя можно, как промышленные отходы, называть токсическими, или почему государственное управление, как квадроцикл или гоночный болид, может стать омологированным. Завершая краткий и беглый обзор монографии И.В. Понкина, хотел бы привести первые строчки предисловия к этой работе, написанные проф. А.Б. Зеленцовым, отметившим, что «представляемая вниманию читателя монография... посвящена тематическому комплексу научно-теоретических и прикладных вопросов — насколько сложному, настолько почти не известному отечественной науке, тем более в таком целостном и систематизированном изложении» (с. 5). Соглашаясь с такой оценкой, хотел бы особо подчеркнуть не столько сложность, сколько многогранность, много- аспектность, полисемичность рассмотренных проблем и отражающих их категорий, понятий, терминов, дефиниций, предполагающих различные варианты их интерпретации. Уже в силу этого у читателей не может быть единого восприятия изложенного И.В. Понкиным материала. Однако едва ли кто-либо из тех, кто уже прочел или прочтет его книгу, сможет оспорить ее фундаментальность, стремление автора не просто к масштабному охвату всего проблемного поля исследуемой области, а охвату подробному. детальному и скрупулезному. Отсюда и тот мощный научный аппарат, представленный почти шестью сотнями работ отечественных и зарубежных ученых различных научных школ и отрасли науки. Полагаю, что было бы неверным ограничить размышления о работе И.В. Понкина только комплементарными рассуждениями. Отдельные критические суждения по ходу изложения уже высказывались. Конкретизирую некоторые из них. а также рискну высказать несколько собственных суждений, относящихся к затронутой в монографии проблематике. Первое. Прежде всего, хотел бы обратить внимание на стилистику изложения материала монографии. Если принять во внимание, что стилистика текста отражает выразительные возможности языка изложения, закономерности употребления тех или иных слов и выражений, лексическую сочетаемость терминов и определений[1489], то надо признать, что автор далеко не всегда стремился быть понятым читателями. Избранный им стиль изложения отличается — используя терминологию самого автора — редуи- оаитноіі (явная чрезмерность, избыточность) сложностью терминологии. «Амбивалентность», «редундантность». «резистентность», «резиль- ентность». «партикулярность». «партикулярно-дисфункциональное государство». «субмиссивность национального публичного порядка», «пер- тинентность». «прекурсор утраты легитимности» — термины, которые не просто усложняют восприятие написанного, но и допускают его определенную двусмысленность[1490]. Хотя автор в ряде случаев и раскрывает смысл таких терминов, работе не помешал бы глоссарий, как это сделано в уже упоминавшейся монографии С.Я. Курица и В.П. Воробьев. Избыточная сложность и многословность отличает многие авторские дефиниции. Например, дефиниция управленческой способности государства насчитывает 115 слов, публичного управления — 46 слов, государственного управления — 88 слов. Разумеется, дело не в количестве слов, а в том, что стремление к четкости, детальной проработке деталей нередко оборачивается своей противоположностью, не позволяя «схватить» смысл авторского высказывания или дефиниции. Второе. «В настоящем издании, — пишет автор во введении монографии, — намеренно минимизирован объем приводимых экземплификаций (референтных излагаемому материалу иллюстративных практических примеров)» (с. 18). На мой взгляд, высокая степень минимизации эмпирического материала снижает остроту восприятия приводимых И.В. Понкиным различных форм патологии публичного управления. Поэтому текст монографии нередко напоминает изложение currente calamo («беглым пером», быстро) некоего набора очень важных, социально острых явлений и процессов. не имеющих «адресной» привязки к конкретному времени и месту. Понятно, что автор стремился изложить теоретические осиоеаиия девиантологии государственного управления, однако, пусть и немного, статистики, материалов социологических исследований или судебной практики не помешали бы. Схожий недостаток проявился и в монографии С.Я. Курица и В.П. Воробьева «Болезни государства...», в которой фактически нет диагностики патологий современного Российского государства. Третье. Если мы говорим о девиациях государственного управления, значит, мы должны назвать и норму, от которой отклоняется современная практика публичного администрирования. И.В. Понкин эту норму, фактически не раскрывая ее содержания, называет, когда приводит точку зрения Тида Скокпола1 о том, что политические режимы следует оценивать, прежде всего, исходя из их способности обеспечить эффективное, надлежащее государственное управление (с. 30). Эффективное, надлежащее государственное управление и есть норма, от которой возможны девиации, вызванные различного рода патологиями (болезнями, дисфункциями, ошибками и т. д.) как самого управления, так и государства как формы организации социума, т. е. в единстве формы правления, государственного устройства, политического режима. Что же означает понятие «надлежащее государственное управление»? Государство и общество, физические и юридические лица должны быть застрахованы от «больного» публичного управления во всем смысловом многообразии этого термина, т. е. управления негибкого, неоперативного, нелояльного, недоброго, несправедливого, навязчивого, обременительного и т. д., и т. п. Антиподы этих терминов, юридизируясь в процессе правотворчества и реализуясь в процессе правоприменения, формируют аксиологическую структуру правового порядка функционирования государственного управления. Из этого следует следующий важный вывод: и надлежащее, и ненадлежащее государственное управление, и его норма, и его патология — понятия конвенциальные, в основе которой лежит некий консенсус в понимании социальных ценностей, которые и выступают тем мерилом, которое позволяет оценить вектор развития управления, соответствие его содержания и результатов этим ценностям. Трудно перечислить варианты поиска критериев оценки эффективности, надлежащего уровня государственного управления[1491] [1492]. Мне наиболее близок подход, базирующийся на конституционных основаниях. Как представляется, общий вектор осуществления государственного управления в его юридико-аксиологическом измерении, задан в преамбуле Конституции Российской Федерации, зафиксировавшей ценности социального мира и мироустройства (утверждение гражданского мира и согласия); ценности демократии и государственности (возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы; сохранение исторически сложившегося государственного единства); ценности патриотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями); ценности благополучия (утверждая достойную жизнь)1. Не претендуя на бесспорность, полагаю, что ведущей социальной ценностью, воспроизводство, охрана и защита которой должна обеспечиваться посредством государственного управления, является конституционное право человека на достойную жизнь (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Это право можно рассматривать в самых разных аспектах, в том числе и как «условие витальности»[1493] [1494], поскольку достойная жизнь тесно связана с сохранностью достоинства как естественного права человека, который нуждается в защите не только от пыток, но и от голода и нужды. В условиях бедности и нищеты трудно говорить о человеческом достоинстве. Оно, в том числе и как условие витальности, является, очевидно, центральным звеном такого понятия, как качество жизни — многомерной характеристики зависимости физического, эмоционального и психического благополучия человека от экономических, социальных, экологических, политических и иных факторов[1495]. Достижение такого качества жизни, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство и выступает, на мой взгляд, стратегической целью государственного управления, претендующего на статус эффективного или нормального. Позволю не согласиться с мнением уважаемого проф. И.Н. Барцица, называющего три основных вида эффективности государственного управления — экономическую, социальную и организационную, постоянно дополняемых новыми видами, среди которых бюджетная, коммерческая, экологическая и другие[1496]. В моем представлении, эффективность одна — социальная. Все иные выделяемые ее виды это вербализация выстроенной системы критериев и показателей, отражающих замеры качественных и/или количественных результатов управленческой (регулирующей) деятельности государства в тех или иных сферах, сегментах, областях жизнедеятельности социума. Поэтом}', очевидно, следует говорить не о бюджетной или экологической эффективности, а об эффективности управления в бюджетной или экологической сферах. Вербализация системы критериев и показателей позволяет зафиксировать происходящее на индивидуальном или коллективном уровнях осознание степени достижения тех или иных целей управления. Видимо, не случайно Г.В. Мальцев пишет: «Наши представления об эффективности правового регулирования есть не что иное, как осознание степени достижения целей права с учетом затраченных усилий и средств»1. Для того чтобы облегчить процесс такого осознания, в обществе и государстве формируются разнообразные модели или образы эффективного или неэффективного управления, задающиеся личными ощущениями индивида, общественным мнением, средствами массовой информации, выступлениями политических лидеров, доктринальными суждениями или нормативными предписаниями. Примером может служить, в частности, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[1497] [1498]. В ней содержится немало установлений и форм, создающих некий прожективный образ эффективного государственного управления, ориентированного на обеспечение такого жизненного уровня, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство. Здесь же предусмотрены необходимые для реализация этих целей инструменты, позволяющие обеспечить: разумную транспарентность публичного управления, включая объективную информированность общества об управленческой деятельности и ее результатах; обоснованность и законность каждого действия и решения публичной администрации, ее органов и должностных лиц; разумную достаточность в выборе и реализации мер государственно-правового воздействия, включая меры принуждения. В порядке обобщающего вывода отмечу, что понятие «эффективность» государственного управления носит доктринальный и политикоправовой характер, может быть оценено с помощью конкретных критериев и измерено с помощью конкретных показателей. Наряду с этим понятием для характеристики публичного администрирования могут использоваться и иные понятия, например «разумное управление». «надлежащее управление», «хорошее управление»1. Являясь по своей сути понятиями оценочными, они носят в большей степени аксиологический характер, помогающий конкретизировать критерии и показатели эффективности до уровня здравого смысла, оценивая действия и решения органов и должностных лиц публичной администрации с точки зрения человеческого восприятия, отражая социальное самочувствие граждан и преодолевая тем самым отмечающееся в литературе традиционно негативное восприятие государства российскими гражданами[1499] [1500]. Четвертое. «До настоящего времени, — пишут С.Я. Куриц и В.П. Воробьев, — существуют лишь некоторые мыслительные предположения об источниках управления государства как целостной системы, закрепленных в праве, которые кочуют из одного фолианта в другие»[1501]. С полным основанием можно говорить, что «из одного фолианта в другие кочуют» и представления о государственном управлении в целом. В предлагаемой И.В. Понкиным дефиниции «государственное управление — это вид государственно-властной деятельности в целях достижения, реализации, охраны и защиты публичных интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций государства и ведения делами государства, содержанием которой является комплексное планирование и программирование, правовое обеспечение и осуществление законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение, администрирование и реализацию последовательностей и комплексов управленческих решений и установленных законом инструментов (мер, средств и механизмов) государст- венно-регулирующего и государственно-администрирующего воздействия в отношении различных сегментов предметно-объектной области такого управления, осуществление контрольно-надзорной и иной правоохранительной деятельности в указанной области» (с. 28). Фундаментальность этой дефиниции не вызывает сомнения, однако, если абстрагироваться от ряда авторских уточнений и конкретизаций, оно воспроизводит устоявшийся в работах по общей теории управления подход, на мой взгляд, настолько расширяющий институциональное и функциональное содержание управления, что оно начинает совпадать с управлением государством как в статике его субстанциональных компонентов (власть, территория, население, суверенитет), так и в динамике управленческих процессов, обеспечивающей их функционирование. Вот и И.В. Понкин в дефиницию государственного управления включает осуществление законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти, подчеркивая, что «государственное управление в широком смысле охватывает всю деятельность государства и понимается как механизм и процесс функционирования всей государственной системы («государственной машины»), всего государства в целом и его высших органов государственной власти, включая реализацию ими своих полномочий, их взаимодействие, взаимоуравновешивание (принцип разделения властей)» (с. 28). Возникает вопрос: есть ли при таком понимании государственного управления содержательные границы между ним и государственной политикой в различных сферах жизнедеятельности социума, государственной идеологией, законотворчеством, правосудием и т. д.? есть ли различия между, например, правовым, организационным, материально-техническим и т. п. обеспечением законодательных и судебных полномочий органов государственной власти и непосредственным осуществлением этих полномочий? Вопрос не праздный, если учесть, что автор анализируемой монографии к числу ошибок в государственном управлении относит и судебные ошибки (с. 69). Один из наиболее авторитетных исследователей государственного управления Г.В. Атаманчук, критикуя принятое в административном праве рассмотрение управления через термин «деятельность», смысл которой «состоит в совершении действий административного свойства, в направленности ее на исполнение законов, создание правовых актов и их реализации», констатирует, что «такое понимание управления весьма импонировало (и импонирует!) авторитарной бюрократии, поскольку оно, с одной стороны, не ставит вопроса о целях управления (что и во имя чего исполнять?) и об объективных результатах их достижения, а с другой — всегда позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа правовых актов и проведения множества организационных мероприятий»[1502]. Строго говоря, имитация управления возможна при любом доктринальном понимании или нормативном закреплении его предназначения, в том числе и в варианте дефиниции, предложенной Г.В. Атаманчуком, предлагающим определить государственное управление как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»1. Рискну утверждать, что при «широком» понимании государственного управления мы фактически утрачиваем возможность провести различия между патологиями управления и патологиями государства как политической системы, делая сомнительным следующее утверждение: «Болезни любого государства, в том числе российского, представляющие собой проблемы, кризисы и конфликты, — это, в действительности, болезни системы государственного управления и конституционного права»[1503] [1504]. При всей взаимосвязанности государства, его конституции и государственного управления их болезни начинаются с государства как системы властвования, усугубляются в конституционных нормах о системе власти, зримо проявляясь в практике реализации власти при воздействии государства на общественную жизнедеятельность людей. Если отождествление управления с деятельностью — это подмена понятий «управление» и «управленческая деятельность» как следствие антропоморфности управления, то отождествление государственного управления с законодательствованием и правосудием — это подмена понятий «государственное управление» и «управление государством», отождествление функций государства и процессов (процедур) обеспечения реализации функций государства в сферах законодательствования и правосудия как следствие сохраняющихся стереотипов в понимании социального, правового, организационного предназначения государственных институтов. Подобное смешение понятий имеет свою давнюю историю, берущую свое начало еще в ленинском понимании организации всех сторон общественной жизни и инструментах формирования новых социалистических общественных отношений. Именно В.И. Ленин даже судебную деятельность называл одной из функций государственного управления, а Советы — органами управления[1505]. При такой постановке вопроса органы государственной власти, органы государственного управления, суда, прокуратуры являются институтами управления государством. Об этом прямо говорили и соратники В.И. Ленина. Например, в докладе на VI съезде прокурорских, судебных и следственных работников прокурор советской республики (1922 г.) Н.В. Крыленко утверждал, что не видит большой разницы менаду деятельностью пролетарских судов и внесудебной расправой других пролетарских органов (ЧК, ГПУ) — и те, и другие выполняют общую функцию, решают одни и те же задачи, разница лишь в том, что внесудебная расправа обеспечивает большую четкость и быстроту нанесения удара1. Несколько позднее, в 1924 г., «теоретическое» обоснование этой позиции было дано видным государствоведом Я.Л. Берманом. «Судебная функция, — писал он, — является функцией защиты и сохранения установленного порядка, охранения интересов господствующего класса, функцией расправы со всеми нарушителями установленных законов, а органы, выполняющие эту функцию, органами расправы.. ,»[1506] [1507]. Не пора ли осмыслить исторический опыт формирования патологий современного российского государства? Может быть, тогда мы перестанем отождествлять такие понятия, как «управление государством» и «государственное управление», «болезни государства» и «болезни государственного управления»? Может быть, тогда прокуратура перестанет восприниматься как орган государственного управления, а прокурорский надзор — как средство его осуществления? Может быть, тогда мы, наконец, перестанем отождествлять деятельность органов судебной власти с государственным управлением, а деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях считать, как верно предлагает П.И. Кононов, административной, управленческой[1508]? Пятое. Различные патологии и кризисы в практике государственного управления, как уже отмечалось, тесно связаны с кризисами в теоретическом осмыслении этого феномена. Трудно поэтому не согласиться с утверждением о том, что «реальным и, возможно, единственным путем преодоления кризиса науки об управлении является стимулирование интеграционных процессов и развитие на их основе современной прикладной теории управления»[1509]. Исторически сложилось так, что одной из ведущих ветвей этой прикладной теории является административное право. Несмотря на высокую публикационную активность в рассмотрении актуальных вопросов современной теории и практики административного (материального и процессуального) права многие проблемы перспектив его развития остаются нерешенными. Достаточно вспомнить дискуссии о предмете и системе административного права, содержании административного процесса, соотношении процессуальных и процедурных норм, месте административного судопроизводства в правовой системе России, перспективах модернизации КоАП РФ, чтобы констатировать высокую степень доктринальной неопределенности формирования административного права в условиях очевидных болезней развития российской государственности. Понимая, что нет ничего проще, чем предлагать рецепты выздоровления, ограничусь констатацией необходимости «наведения мостов» между административным правом и общей теорией управления. В последние десятилетия они развивались на «параллельных курсах», даже не заботясь об унификации основных понятий и категорий. Не случайно поэтому в начале этих заметок я обратил внимание на терминологию анализируемой монографии И.В. Понкина, мало понятную большинству административистов. Сказанное не следует воспринимать как рекомендацию внедрения в теорию административного права и процесса терминов и понятий, которыми он оперирует. Речь о другом, о целесообразности согласования позиций по поводу понимания сущности и содержания государственного управления, форм, методов и средств его осуществления. Может быть, тогда удастся прийти к консенсусу по вопросам соотношения государственного управления и исполнительно-распорядительной деятельности, содержания деятельности внутриорганизационной и внешневластной, дифференциации управления и регулирования, понимания общего и особенного в таких понятиях, как «процесс управления», «управленческий процесс», «управленческие процедуры»? Может быть, соединив воедино ценности административно-правового, социологического, синергического и организационного подходов к понятию «государственное управление», мы перестанем «топтаться на месте» при проведении административной реформы и ориентироваться на «наказательный» потенциал административного права[1510].
Еще по теме Глава 30 РАЗМЫШЛЕНИЯ О МОНОГРАФИИ И.В. ПОНКИНА «ТЕОРИЯ ЛЕВ11АНГ0.І0ГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ», ПРОБЛЕМАХ НАДЛЕЖАЩЕГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯII УНИФИКАЦИИ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ОБЩЕЙ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА':
- Глава 31 ПРЕОДОЛИМЫ ЛИ ПАРАДОКСЫ ПАРАДИГМ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВ ЛЕННЯ И В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ?'
- Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
- Раздел VII Обеспечение законности в государственном управлении Глава 29 Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления)
- Раздел I Государственное управление, исполнительная власть, административное право Глава 1 Государственное управление
- Часть 1. Сущность и основные институты административного права Республики Беларусь Раздел 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть
- § 3. Теория управления и теория административного права
- Тема 9. Административно-правовые акты управления 9.1. Понятие и юридическое значение акта государственного управления
- Глава 30 Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления
- Глава I. Понятийно-категориальный аппарат современного инвестиционного права
- Глава 27 ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ И ПРОЦЕДУРНОЙ ФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ'
- Глава 29 О МАТЕРИАЛЬНЫХ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ'
- 21.3. Контрольные полномочия органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь за деятельностью аппарата государственного управления