<<
>>

Глава 30 РАЗМЫШЛЕНИЯ О МОНОГРАФИИ И.В. ПОНКИНА «ТЕОРИЯ ЛЕВ11АНГ0.І0ГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ», ПРОБЛЕМАХ НАДЛЕЖАЩЕГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯII УНИФИКАЦИИ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ОБЩЕЙ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА'

В конце января 2016 г. ряд депутатов Государственной Думы, расценив высту пление Г. Грефа на Гайдаровском форуме как скандальное и непат­риотичное. потребовали его отставки с поста главы Сбербанка1.

Виной всем}' стали размышления банкира о замещении колонизации технологи­ческим порабощением и констатация того, что «мы проиграли конкурен­цию и оказались в стане стран, которые проигрывают»[1462] [1463], имея в виду неу­мение нашей экономики, образования, науки адаптироваться к глобальным изменениям в соответствующих сферах жизнедеятельности современного социума.

Едва ли подобные рассуждения стали откровением для представи­телей политической и экономической элиты. Просто, очевидно, не очень приятно при вхождении в предстоящий электоральный период признавать серьезные просчеты в организации публичного управления, грозящие превращением России в региональную державу. Рецепт против такого вос­приятия состояния и результатов публичного (государственного) управ­ления достаточно прост: понимание его сущности, целевого назначения, механизмов реализации, методов оценки и устранения выявляемых недо­статков. Однако, как ни обидно это звучит, «в структурах современной российской власти в подавляющем большинстве преобладают люди с девственно чистыми представлениями об управлении. По этой причи­не за подавляющим большинством решений, принимаемых людьми, которых по какому-то недоразумению называют элитой, практически на всех уровнях власти, не стоит не только научного анализа состоя­ния и тенденций развития социальных процессов, но и элементарного здравого смысла»[1464] [1465].

В одной из своих статей, размышляя о факторах, превращающих государственное управление в «героический труд» аппарата по прео­долению порождаемых этим самым аппаратом кризисных явлений в экономической, политической, социальной, административной сферах жизнедеятельности людей, я особо выделил недостаточный уровень теоретического осмысления самого феномена государственного управ­ления, форм, методов и средств его осуществления, соотношения тео­рии государственного управления и теории административного права1, подкрепив свою мысль высказыванием одного из ведущих специали­стов в сфере государственного управления Г.В. Атаманчука, считающе­го, что «если нет ясности, последовательности и согласия в теории, то как можно ожидать, что такая ясность будет в сознании “управляющих”, т. е. в политике, нормотворчестве и их реализации»[1466] [1467].

Действительно, на фоне традиционного для нашей страны в 60-е — 80-е гг. прошлого века интереса к проблемам теории и практики социаль­ного, в том числе государственного, управления[1468], в 90-е гг., с переходом к элементам рыночной экономики, популярность идей научного управления заметно снизилась. Более того, «в тех условиях и в той интеллектуальной атмосфере размышлять о государственном управлении считалось ретро­градством, пережитками «совковости», отсталостью сознания и другими рудиментами прошлого»[1469]. В середине первого десятилетия нынешнего века идеи эффективного государственного управления вновь оказались во­стребованы и, думается, не в последнюю очередь потому, что для России унизительно находиться в «стане стран, которые проиграли».

Пока не приходится говорить о каком-то управленческом буме в науке, но возрастающий интерес к этой проблематике очевиден в различных от­раслях гуманитарного знания, в первую очередь в политологии, социоло­гии и экономике1, а также в юриспруденции, преимущественно в контексте административной реформы, связанной с необходимостью модернизации всех институциональных, функциональных и правовых компонентов си­стемы государственного администрирования, без чего стало невозможно обеспечить устойчивое развитие государства и его институ тов[1470] [1471].

Заметно активизировались и исследования в рамках общей теории публичного управления[1472]. Причем именно в рамках этой науки сравнитель­но недавно стало развиваться новое для гуманитарного знания в нашей стране направление, посвященное анализу функционирования системы государственного управления с точки зрения причин появления кризисов и конфликтов внутри самого государственного управления, влекущих мно­гочисленные проблемы для государства и общества.

Соответствующие работы с непривычными для юристов-государство- ведов названиями, в которых фигурировали такие понятия, как «патология», «болезнь», «дисфункция», «дисфункциональность»[1473]. стали появляться в середине нулевых годов, практически не привлекая внимания правоведов[1474], в том числе, как ни странно, конституционалистов и административистов, для которых проблематика публичного управления «по определению» явля­ется «родной». Этот факт сам по себе заставляет задуматься над тем. не яв­ляется ли «размежевание» общей теории управления и административного права до уровня известного равнодушия представителей этих родственных наук к работам друг друга одной из причин болезненного состояния теории и практики государственного управления в целом.

Между тем в работах о различных формах патологии государствен­ного управления обосновывался новый для юриспруденции метод анализа правовых объектов, в основу которого было положено сравнение «эталон­ной системы государственного управления по типу анатомической моде­ли» с конкретными организационными системами управления того или иного государства, что и позволяет диагностировать болезни (патологии) государственного управления, констатировать их наличие и описать фор­мы проявления1.

И вот перед нами новая работа, «препарирующая» государственное управление с точки зрения имеющихся патологий[1475] [1476]. Ее автор — доктор юри­дических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления РАНХиГС Игорь Владиславович Понкин, известный специалист, весьма проду ктивно разрабатывающий проблематику различного рода отклонений, конфликтов и кризисов в публичном (государственном и муниципальном) управлении[1477].

Можно с уверенностью сказать, что анализируемая моногра­фия — итог многолетних размышлений ученого о сущности публичного управления и о том, что мешает ему быть эффективным, нормальным, надлежащим. Причем итог весьма успешный, закладывающий, по мнению известного административиста проф. А.Б. Зеленцова, автора предисловия к книге, «фундаментальное основание для развития этого направления на­учных изысканий».

Анализируя работу проф. И.В. Понкина. прежде всего, хотел бы от­метить ее фундаментальный, комплексный, межотраслевой и междисци­плинарный характер. Учитывая использование широчайшего круга отече­ственных и зарубежных научных источников из области юриспруденции и политологии, философии и социологии, социальной психологии и регио- новедения, теории управления и теории менеджмента, с полным основани­ем могу назвать его монографию своеобразной энциклопедией общество­ведческого знания о природе государства и публичного (государственного) управления. А использование методологических возможностей синерге­тики (теории сложных систем) и системного подхода придает изложению этих знаний методологическую основательность, стройность и внутрен­нюю логику.

Я не ставлю своей задачей детальный разбор монографии проф. И.В. Понкина, да это и невозможно, учитывая ее объем, многоплановость и сложность. Хотел бы просто привлечь внимание читателей журнала к этой книге, пробудить у них желание ее прочесть, составить собственное впечатление о затронутых в работе проблемах.

Начну с краткого анализа содержания монографии. Она, помимо предисловия проф. А.Б. Зеленцова, состоит из введения и заключения, восьми глав, объединяющих 14 параграфов, каждый из которых имеет внутреннюю многоуровневую систематизацию. Название первой главы — «Предметно-объектная область теории девиантологии государственно­го управления, особенности и перспективы ее становления» — говорит само за себя: здесь содержится авторское обоснование актуальности и необходимости формирования полноценной теории девиантологии го­сударственного управления, поскольку, пишет автор, «на сегодня теория девиантологии государственного управления — это “расширяющийся си­стемный комплекс знаний”, находящийся в стадии генезиса и тестирова­ния, это — формирующаяся наука» (с. 20).

Автор достаточно скептически относится к перспективам быстрого становления этой науки. «Для построения полновесной и релевантной тео­рии девиантологии государственного управления (с максимально возможно достижимыми точностью и однозначностью логических оснований и клю­чевых понятий), — пишет он, — в настоящее время недостаточно доступ­ных и верифицируемых массивов эмпирических данных. Дополнительные сложности проистекают из неопределенностей, с которыми сопряжено го­сударственное управление, а также закрытости информации о выявляемых самим государством сбоях, ошибках и иных дефектах государственного управления, дисфункциях в государственном управлении, провалах в госу­дарственной политике» (с. 21).

Впрочем, продолжает автор, «фундаментальных оснований для суб- стантивности и самореферентности теории девиантологии государствен­ного управления, для ее становления как самостоятельного научного на­правления сегодня уже достаточно». Эти основания И.В. Понкин не без основания видит в устойчивых связях разрабатываемой им теории с та­кими научными отраслями и направлениями, как общая теория управле­ния, общая теория систем и теория динамических систем, юриспруденция (прежде всего — административно-правовая и конституционно-правовая наука, теория права и государства), экономика, конфликтология, теория сложности, теория самоорганизации, теория автономности, а также с об­щей теорией девиантологии, разрабатываемой как теория отклоняющегося поведения рядом отечественных криминологов[1478].

В этой же главе предлагается авторское определение предмета ис­следования девиантологии государственного управления (в рамках общей теории публичного управления) — «отклоняющиеся от установленных норм и стандартов (девиантные) состояния и трансформации системы го­сударственного управления и государства в целом, а также процессов госу­дарственного управления (в том числе дефекты и дисфункции государст­венного управления), причины и последствия девиаций в государственном управлении, детерминанты дезорганизации и энтропийных процессов в государственном управлении, причинно-следственные связи и послед­ствия актуализации и воплощения указанных детерминантов, способы и инструменты искусственной дезорганизации государственности, детер­минанты порядка и негэнтропии в системе государственного управления, неопределенности и риски в государственном управлении, методы обеспе­чения резистентности и резильентности системы госу дарственного управ­ления к негативным факторам, а также многообразие (связанных с выше­указанным) отношений, ситуационных реакций и процессов» (с. 22-23). Излишняя, на мой взгляд, многословность этого определения компенси­руется широтой перечисления тех факторов, явлений, процессов, которые могут привести к отклонению публичного управления от неких, правда, не названных, норм и стандартов.

Попытки обозначить эти нормы и стандарты предприняты в последую­щих разделах монографии, в частности в главе второй — « Управленческая способность государства», в которой выделяются такие рубрики, как: «Понятие публичного управления», «История концепта управленческого потенциала государства и его значение»; «Понятие управленческой спо­собности государства». На авторском понимании публичного управления я остановлюсь позже, пока же прокомментирую чрезвычайно важный для понимания природы и механизмов реализации публичной власти тезис об управленческой способности государства. Восприятие предложенной в монографии дефиниции затруднено, на мой взгляд, ее избыточной слож­ностью и многословностью, однако из дальнейшего изложения становит­ся понятным, что управленческую способность государства необходимо рассматривать в контексте как «структурных и процедурных условий, обеспечивающих возможности выполнения государственной бюрократией своих функций», так и «нормальных и кризисных условий» реализации этих функций (с. 32-33). Эти условия рассматриваются в других разде­лах монографии, раскрывающих перед читателями различные формы ане­мии власти, разрушения ее политического и административного потен­циала1. Россия одна из тех стран, которые проходили, а некоторые — и проходят, эту стадию с такими ее признаками, как организационная, пра­вовая, нравственная деградация власти, «растущая неэффективность или паралич административных, правовых, налоговых и силовых учреждений, которые образуют сущность государства», ставшие «бесспорными приме­тами (России) середины 90-х гг.»[1479] [1480].

Своевременная диагностика такого состояния государственного управ­ления в целом или отдельных его сегментов, направлений, сфер избавит ру­ководство страны от бесплотных попыток исправления ситуации путем чи­сто механических сокращений или увеличений бюрократических аппаратов в органах государственного управления, повышения жесткости и расшире­ния объектов контрольно-надзорной деятельности, или проведения перма­нентных реформ, например судебной или административной.

В главе третьей — «Неопределенности и риски в государственном управлении» — последовательно раскрывается природа, содержание и зна­чение неопределенностей в государственном управлении, завершающаяся авторской дефиницией понятия «неопределенность»; анализируются при­чины неопределенностей и предлагается их классификации в государст­венном управлении; исследуется корреляция понятий «неопределенность» и «риск»; раскрывается природа и онтология рисков в государственном управлении; анализируется законодательство Российской Федерации о рисках в государственном управлении; предлагается определение понятия риска в государственном управлении как феномена и некоей вероятности наступления существенно неблагоприятных для процесса и результатов государственного управления событий (в том числе — неблагоприятных последствий дефектов государственного управления).

Несомненный интерес читателей должна вызвать содержащаяся в третьей главе классификация рисков в государственном управлении, груп­пируемых по трем основаниям: а) по масштабам возможных негативных последствий для государства и системы государственного управления; б) по территориальной (географической) развертке/привязке; в) по специ­фике природы рисков. В самостоятельную группу автор выделяет так на­зываемые «репутационные риски», представляющие собой политические риски, детерминируемые деятельностью органов государственной власти, возникающие при грубом отступлении высших руководителей и иных должностных лиц. замещающих государственные должности и должности государственной службы, от национальных интересов, при вступлении такой их деятельности в противоречие с общественными потребностями, требованиями и запросами, публичными интересами.

В четвертой главе — «Патологии, дефекты и дисбалансы в государ­ственном управлении» — рассматриваются такие актуальные для теории и практики публичного управления вопросы, как «Понятие и виды дефек­тов государственного управления» (§ 4.1), «Ошибки в государственном управлении» (§ 4.2), «Дисбалансы в государственном управлении» (§ 4.3). Заинтересованный читатель найдет в этих параграфах много интересного и. главное, нетривиального.

Например, взяв за основ}' имеющееся в литературе определение па­тологии в государственном управлении как «существенные отклонения системы государственного управления от нормальных статических и ди­намических состояний, существенные отклонения процесса государствен­ного управления от нормального протекания и от заданных направлений и параметров»[1481], автор относит к их числу: 1) патологии фундаменталь­ных основ государственного строя и государственной власти (в том числе патологии демократии), патологии публичного порядка; 2) дефекты госу­дарственного управления; 3) дисфункции в государственном управлении;

4) систематическая и выраженная безрезультативность или отрицательная результативность государственного управления; провалы в достижении декларируемых целей.

В рамках данной главы детально раскрывается содержание каждой из обозначенных патологий, анализируются виды и последствия дефектов государственного управления, включая коррупцию; обращается внимание на, в терминологии автора, «амбивалентность» некоторых дефектов, кото­рые, причинив некоторый вред, могут в конечном итоге принести пользу, позволив, например, вскрыть латентные дисбалансы и системные патоло­гии государственного управления.

Целый ряд интересных и ценных для понимания патологий в госу­дарственном управлении наблюдений содержит предпринятый автором анализ природы, содержания и основных детерминант ошибок в государ­ственном управлении, сопровождающийся, тем не менее, рядом могущих вызвать дискуссии выводов, например о праве госслужащих на ошибку. Известно, что не ошибается только тот. кто ничего не делает, а победителей не судят. Но это — житейская мудрость. На практике, когда большая часть государственного управления в России исторически всегда есть «реализо­ванное право на ошибку», официальное наделение государственного или муниципального служащего таким правом сделает его действия непред­сказуемыми. особенно если ошибки проистекают из некомпетентности чи­новника. на что обращает внимание и автор. Сомнительно и отнесение им к числу' ошибок в государственном управлении судебных ошибок (с. 69).

Несомненный интерес вызывает выделение такой группы ошибок в государственном управлении, как ценностно-парадигмалъные ошиб­ки. т. е., в трактовке автора, «ошибки относительно выбора (признания), придания необходимого значения и меры воплощения в жизнь фундамен­тальных ценностных оснований и парадигм государственного управления, ключевых направлений и приоритетов государственного строительства и развития, государственного управления» (с. 70). Именно такого рода ошибки, справедливо утверждает автор, могут нести в себе потенциал ка­тастрофических негативных последствий для системы государственно­го управления и для систем управляемых объектов.

Раскрывая этот тезис, И.В. Понкин, со ссылками на многочисленные работы отечественных и зарубежных авторов, к этому виду ошибок относит:

« — отказ от традиционных для данной конкретной страны нравст­венных оснований в проектировании, построении и функционировании системы государственного управления;

— преимущественная опора не на собственный народ, а на внешние силы; искаженные понимание и интерпретация природы суверенитета и сопряженный с этим дефектный выбор модели суверенного государства;

— субмиссивность по отношению к навязываемой извне модели встраивания государства в формируемый другими государствами (под себя) негативный, чреватый угрозами для данного государства мировой порядок; игнорирование исторически сложившейся картины распределе­ния национально-культурной и религиозной идентичности в стране;

— игнорирование законных интересов государствообразующего на­рода и его дискриминация; ошибочный выбор и реализация заведомо чуж­дой традициям и условиям страны модели светскости государства;

— социальные эксперименты с искусственным и принудительным «нациестроительством» (англ. — “nation-building”) и «религиозным стро­ительством» (включая конструирование секулярных квазирелигий);

— экспериментаторские манипуляции с национально-культурными и религиозными идентичностями; реализация принципа «кухарка может управлять государством», в частности — посредством отказа от образо­вательных и профессионально-компетентностных цензов для депутатов законодательных органов государственной власти» (с. 72-73).

Я не оцениваю обоснованность и классификационную чистоту вы­деляемых «ценностно-парадигмальных» ошибок, их безусловную отно­симость к государственному управлению, а не к иным видам предметной деятельности государства, предоставляя читателям делать выводы само­стоятельно. Главное в другом — в попытке систематизировать те негатив­ные явления и процессы, которые в той или иной мере происходят в боль­шинстве стран мира, в том числе и в России.

Самого серьезного внимания заслуживает предпринятый автором анализ ошибок в правовом обеспечении государственного управления и в использовании нормативно-правового регулирования как инструмента го­сударственного управления, а также процессов динамического накопления ошибок и связанных с этим кумулятивного и мультипликативного эффек­тов. Хотел бы отметить, однако, что у выделенной проф. И.В. Понкиным этой группы ошибок есть еще один, не отмеченный им, важный срез — это то, что я называю «доктринальной неопределенностью», т. е. отсутствием научно обоснованных, общепринятых научным сообществом суждений, которые могут быть положены в основу законотворчества и правоприме­нения[1482]. Отсюда те ошибки, которые влекут за собой пробелы в правовом регулировании, противоречия текущего законодательства конституционным правоположениям, противоречивость правового регулирования одних и тех же общественных отношений в различных нормативно-правовых актах. Полагаю также, что пока не оценено в полной мере и аксиологическое содер­жание публичного управления, влияние на его содержание, формы и методы конституционных ценностей, их соотношение с отраслевыми правовыми ценностями, например ценностями административно-правовыми[1483].

Могу предположить, что читательский интерес и живой отклик вы­зовет анализ И.В. Понкиным различных видов дисбалансов в государ­ственном управлении, своеобразных «черных дыр» в его организации и осуществлении, возникновение, как пишет автор, так называемого «невро­тического» менталитета системы государственного управления, обуслов­ленного взаимным недоверием между государством и его гражданами, не в последнюю очередь связанного и с реализуемыми по инициативе сверху административными реформами.

Теоретикам и, особенно, практикам в сфере публичного администри­рования будет небезынтересно узнать о последствиях «квантофрении» в государственном управлении, т. е. «необоснованной и чрезмерной увя- занности (зацикленности) в проектировании и оценках результативности государственного управления исключительно на численные показатели» (с. 84-86). Квантофрения, несмотря на все уверения в обратном, по-преж­нему доминирует в оценке оперативно-служебной деятельности полиции, органов прокуратуры и следствия; с перечисления цифр (построенных квадратных метров жилья, расселенных ветхих квартир, отремонтирован­ных домов, построенных школ и детских садов) начинаются отчеты руко­водителей государственных органов, субъектов федерации, муниципаль­ных образований на всех иерархических уровнях управления. Я не против цифр, но только ими измерять эффективность публичного управления, по­лезность многочисленных чиновников для общества едва ли оправданна, особенно если процентами прикрывается бездеятельность, а стремление к высоким показателям оборачивается злоупотреблениями по службе (под­тасовка показателей раскрываемости или введенного в строй жилья, нео­боснованные отказы в административном или уголовном преследовании и т. д., и т. п.).

В этой связи правильным и обоснованным мне представляется рас­смотрение автором такого следствия пороков государственного управле­ния и утраты легитимности правящего режима, как падение доверия насе­ления к власти. Замечу, однако, что этот порок во многом стимулируется не самим управлением с его процедурами целеполагания, планирования, организации, контроля. Все они становятся «заложниками» политиче­ского управления, включая государственную политику социально-эконо­мического развития страны, доминирующие в среде политической элиты ценностные ориентации и установки, определяющие стиль политического руководства, подбор и расстановку управленческих кадров федерального и регионального уровня.

Актуально, теоретически и практически значимо рассмотрение в мо­нографии «институциональных пороков (дисбалансов)» государственного управления, к числу которых автор отнес, в частности, следующие:

«1) структурные дисбалансы в построении системы государственного управления и в построении ее отдельных составных частей; разупорядо- ченность и разбалансированность взаимодействий частей системы госу­дарственного управления, дезорганизация связывающих эти части комму­никаций;

2) дисбалансы в распределении функций и полномочий чиновников (появление избыточных, дублирующих функций и функций, содержание которых требует уточнения);

3) дисбалансы в соотношении задействуемых механизмов центра­лизации и децентрализации государственной власти и государственного управления, в том числе дисбалансы в федеративных отношениях, дисба­лансы в распределении полномочий между законодательными и исполни­тельными органами государственной власти;

4) отсутствие надлежащей системы административной юстиции при достаточно широких (в том числе — дискреционных) полномочиях орга­нов исполнительной власти;

5) дисбалансы в настройках чувствительности системы государствен­ного управления к социальным потребностям, запросам и требованиям;

6) разбалансированность систем контроля, отчетности и ответствен­ности в государственном управлении» (с. 79-80).

Сразу скажу, что названные «институциональные пороки» — не от­крытие автора монографии. Об избыточных функциях госаппарата, о необходимости формирования надлежащей системы административной юстиции или об упорядочении контрольно-надзорных полномочий и со­кращении разного рода проверяющих написано десятки книг, научных статей, диссертаций. Заслуга И.В. Понкина здесь, как и во многих других разделах монографии, в том, что он систематизирует и классифицирует в целом известные факты, придавая многим из них весьма оригинальную, не привычную для правоведов трактовку.

Пятая глава монографии названа «Негативные трансформации и состояния государства и государственного управления». Полагаю, что читательский интерес должен вызвать даже перечень включенных в гла­ву параграфов: «Дисфункциональное государство и дисфункциональность государственного управления» (§ 5.1), «Государство-дистопия» (§ 5.2), «Несостоятельное государство и несостоятельность государственного управления (§ 5.3), «Технологии “мягкой силы” как инструменты дисфун- кционализации и разрушения государства» (§ 5.4), « “Параллельное госу­дарство”» (§ 5.5).

Каждый из выделенных параграфов мог бы стать темой самостоятель­ного исследования, настолько сложны, многоаспектны и дискуссионны рассматриваемые в них теоретические проблемы. И в этих разделах автор придерживается избранной в самом начале методики изложения материала: анализ широкого круга отечественных и зарубежных научных источников из различных сфер гуманитарного знания, систематизация и классификация тех или иных явлений и процессов, которые составляют сущность вынесен­ных в название параграфов понятий, нередко представленных в авторских дефинициях. Так мы получаем достаточно четкое представление, например, о том, что, в трактовке автора, представляет собой дисфункциональное госу­дарство1, какие виды дисфункциональных государств могут быть выделены по различным основаниям, в чем причины (детерминанты) дисфункциона- лизации государственного управления и в целом государства, что представ­ляет собой государства-дистопии и какова их природа[1484] [1485], в чем отличие дис­функциональных государств и государств-дистопий от несостоятельного государства и какова роль в этом несостоятельного государственного управления1. Все это читается с большим интересом, хотя государственно- политологический анализ в этой части монографии заметно превалирует над анализом государственного управления, которое подчас полностью «растворяется» в государствоведческой (политологической, социологиче­ской) проблематике. Зго замечание, на мой взгляд, можно отнести и к тем разделам пятой главы, в которых автор пишет о «технологии “мягкой силы ” как инструментах дисфункционализации и разрушения государства» или о «параллельном государстве»[1486] [1487] [1488], хотя появление деструктивных явлений и возникновение таких государств со всей очевидностью свидетельствует о проблемах в организации государственного управления.

Дабы не утомлять читателя дальнейшими пространными рассуждения­ми о монографии И.В. Понкина, но стремясь показать широту и разнообра­зие затрону тых автором проблем, хотел бы просто воспроизвести названия не рассмотренных выше глав и параграфов его фундаментального труда.

Глава шестая — «Резистентность и резильентность системы го­сударственного управления к негативным факторам»; глава седьмая — «Токсичный лидер и токсичный исполнитель в системе государственно­го управления»; глава восьмая — «Подходы к проектированию, органи­зации и реализации омологированного государственного управления»; «Рискориентированные управленческие подходы в государственном управ­лении» (§ 8.1), «Управление неопределенностями в рамках и в процессе государственного управления» (§ 8.2), «Управление ошибками в рамках и в процессе государственного управления» (§ 8.3). «Рецепция методоло­гии из других научных дисциплин» (§ 8.4).

Думаю, простой человеческий интерес, не говоря уже о естественной пытливости читателей нашего журнала, подвигнет их на то, чтобы про­честь монографию И.В. Понкина и узнать, что он, применительно к пуб­личному управлению, вкладывает в такие понятия, как резистентность и резильентность, почему лидера и исполнителя можно, как промышленные отходы, называть токсическими, или почему государственное управление, как квадроцикл или гоночный болид, может стать омологированным.

Завершая краткий и беглый обзор монографии И.В. Понкина, хотел бы привести первые строчки предисловия к этой работе, написанные проф. А.Б. Зеленцовым, отметившим, что «представляемая вниманию чи­тателя монография... посвящена тематическому комплексу научно-теоре­тических и прикладных вопросов — насколько сложному, настолько почти не известному отечественной науке, тем более в таком целостном и систе­матизированном изложении» (с. 5). Соглашаясь с такой оценкой, хотел бы особо подчеркнуть не столько сложность, сколько многогранность, много- аспектность, полисемичность рассмотренных проблем и отражающих их категорий, понятий, терминов, дефиниций, предполагающих различные варианты их интерпретации. Уже в силу этого у читателей не может быть единого восприятия изложенного И.В. Понкиным материала. Однако едва ли кто-либо из тех, кто уже прочел или прочтет его книгу, сможет оспо­рить ее фундаментальность, стремление автора не просто к масштабному охвату всего проблемного поля исследуемой области, а охвату подробно­му. детальному и скрупулезному. Отсюда и тот мощный научный аппарат, представленный почти шестью сотнями работ отечественных и зарубеж­ных ученых различных научных школ и отрасли науки.

Полагаю, что было бы неверным ограничить размышления о работе И.В. Понкина только комплементарными рассуждениями. Отдельные кри­тические суждения по ходу изложения уже высказывались. Конкретизирую некоторые из них. а также рискну высказать несколько собственных суж­дений, относящихся к затронутой в монографии проблематике.

Первое. Прежде всего, хотел бы обратить внимание на стилистику изложения материала монографии. Если принять во внимание, что стили­стика текста отражает выразительные возможности языка изложения, за­кономерности употребления тех или иных слов и выражений, лексическую сочетаемость терминов и определений[1489], то надо признать, что автор далеко не всегда стремился быть понятым читателями. Избранный им стиль из­ложения отличается — используя терминологию самого автора — редуи- оаитноіі (явная чрезмерность, избыточность) сложностью терминологии.

«Амбивалентность», «редундантность». «резистентность», «резиль- ентность». «партикулярность». «партикулярно-дисфункциональное госу­дарство». «субмиссивность национального публичного порядка», «пер- тинентность». «прекурсор утраты легитимности» — термины, которые не просто усложняют восприятие написанного, но и допускают его опреде­ленную двусмысленность[1490]. Хотя автор в ряде случаев и раскрывает смысл таких терминов, работе не помешал бы глоссарий, как это сделано в уже упоминавшейся монографии С.Я. Курица и В.П. Воробьев.

Избыточная сложность и многословность отличает многие авторские дефиниции. Например, дефиниция управленческой способности государ­ства насчитывает 115 слов, публичного управления — 46 слов, государст­венного управления — 88 слов. Разумеется, дело не в количестве слов, а в том, что стремление к четкости, детальной проработке деталей нередко оборачивается своей противоположностью, не позволяя «схватить» смысл авторского высказывания или дефиниции.

Второе. «В настоящем издании, — пишет автор во введении моногра­фии, — намеренно минимизирован объем приводимых экземплификаций (референтных излагаемому материалу иллюстративных практических при­меров)» (с. 18). На мой взгляд, высокая степень минимизации эмпириче­ского материала снижает остроту восприятия приводимых И.В. Понкиным различных форм патологии публичного управления. Поэтому текст моно­графии нередко напоминает изложение currente calamo («беглым пером», быстро) некоего набора очень важных, социально острых явлений и про­цессов. не имеющих «адресной» привязки к конкретному времени и месту.

Понятно, что автор стремился изложить теоретические осиоеаиия де­виантологии государственного управления, однако, пусть и немного, стати­стики, материалов социологических исследований или судебной практики не помешали бы. Схожий недостаток проявился и в монографии С.Я. Курица и В.П. Воробьева «Болезни государства...», в которой фактически нет диаг­ностики патологий современного Российского государства.

Третье. Если мы говорим о девиациях государственного управления, значит, мы должны назвать и норму, от которой отклоняется современная практика публичного администрирования. И.В. Понкин эту норму, факти­чески не раскрывая ее содержания, называет, когда приводит точку зрения Тида Скокпола1 о том, что политические режимы следует оценивать, пре­жде всего, исходя из их способности обеспечить эффективное, надлежащее государственное управление (с. 30). Эффективное, надлежащее государст­венное управление и есть норма, от которой возможны девиации, вызван­ные различного рода патологиями (болезнями, дисфункциями, ошибками и т. д.) как самого управления, так и государства как формы организации социума, т. е. в единстве формы правления, государственного устройства, политического режима.

Что же означает понятие «надлежащее государственное управление»? Государство и общество, физические и юридические лица должны быть застрахованы от «больного» публичного управления во всем смысловом многообразии этого термина, т. е. управления негибкого, неоперативного, нелояльного, недоброго, несправедливого, навязчивого, обременительного и т. д., и т. п. Антиподы этих терминов, юридизируясь в процессе право­творчества и реализуясь в процессе правоприменения, формируют аксио­логическую структуру правового порядка функционирования государст­венного управления.

Из этого следует следующий важный вывод: и надлежащее, и ненад­лежащее государственное управление, и его норма, и его патология — по­нятия конвенциальные, в основе которой лежит некий консенсус в понима­нии социальных ценностей, которые и выступают тем мерилом, которое позволяет оценить вектор развития управления, соответствие его содер­жания и результатов этим ценностям.

Трудно перечислить варианты поиска критериев оценки эффектив­ности, надлежащего уровня государственного управления[1491] [1492]. Мне наиболее близок подход, базирующийся на конституционных основаниях. Как пред­ставляется, общий вектор осуществления государственного управления в его юридико-аксиологическом измерении, задан в преамбуле Конституции Российской Федерации, зафиксировавшей ценности социального мира и мироустройства (утверждение гражданского мира и согласия); ценности демократии и государственности (возрождение суверенной государствен­ности России и утверждение незыблемости ее демократической основы;

сохранение исторически сложившегося государственного единства); цен­ности патриотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями); ценности благополучия (утверждая достойную жизнь)1. Не претендуя на бесспорность, полагаю, что ведущей социальной ценностью, воспроизводство, охрана и защита которой должна обеспечи­ваться посредством государственного управления, является конституцион­ное право человека на достойную жизнь (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Это право можно рассматривать в самых разных аспектах, в том числе и как «условие витальности»[1493] [1494], поскольку достойная жизнь тесно связана с сохранностью достоинства как естественного права человека, который нуждается в защите не только от пыток, но и от голода и нужды. В услови­ях бедности и нищеты трудно говорить о человеческом достоинстве. Оно, в том числе и как условие витальности, является, очевидно, центральным звеном такого понятия, как качество жизни — многомерной характери­стики зависимости физического, эмоционального и психического благопо­лучия человека от экономических, социальных, экологических, политиче­ских и иных факторов[1495].

Достижение такого качества жизни, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство и выступает, на мой взгляд, стратегической целью государственного управ­ления, претендующего на статус эффективного или нормального. Позволю не согласиться с мнением уважаемого проф. И.Н. Барцица, называющего три основных вида эффективности государственного управления — эко­номическую, социальную и организационную, постоянно дополняемых новыми видами, среди которых бюджетная, коммерческая, экологическая и другие[1496]. В моем представлении, эффективность одна — социальная. Все иные выделяемые ее виды это вербализация выстроенной системы критериев и показателей, отражающих замеры качественных и/или коли­чественных результатов управленческой (регулирующей) деятельности государства в тех или иных сферах, сегментах, областях жизнедеятельно­сти социума. Поэтом}', очевидно, следует говорить не о бюджетной или экологической эффективности, а об эффективности управления в бюджет­ной или экологической сферах.

Вербализация системы критериев и показателей позволяет зафикси­ровать происходящее на индивидуальном или коллективном уровнях осоз­нание степени достижения тех или иных целей управления. Видимо, не случайно Г.В. Мальцев пишет: «Наши представления об эффективности правового регулирования есть не что иное, как осознание степени дости­жения целей права с учетом затраченных усилий и средств»1.

Для того чтобы облегчить процесс такого осознания, в обществе и го­сударстве формируются разнообразные модели или образы эффективно­го или неэффективного управления, задающиеся личными ощущениями индивида, общественным мнением, средствами массовой информации, выступлениями политических лидеров, доктринальными суждениями или нормативными предписаниями. Примером может служить, в част­ности, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[1497] [1498]. В ней содержится немало установлений и форм, создающих некий прожективный образ эффектив­ного государственного управления, ориентированного на обеспечение та­кого жизненного уровня, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство. Здесь же преду­смотрены необходимые для реализация этих целей инструменты, позво­ляющие обеспечить: разумную транспарентность публичного управления, включая объективную информированность общества об управленческой деятельности и ее результатах; обоснованность и законность каждого действия и решения публичной администрации, ее органов и должност­ных лиц; разумную достаточность в выборе и реализации мер государст­венно-правового воздействия, включая меры принуждения.

В порядке обобщающего вывода отмечу, что понятие «эффектив­ность» государственного управления носит доктринальный и политико­правовой характер, может быть оценено с помощью конкретных критериев и измерено с помощью конкретных показателей.

Наряду с этим понятием для характеристики публичного администри­рования могут использоваться и иные понятия, например «разумное управ­ление». «надлежащее управление», «хорошее управление»1. Являясь по своей сути понятиями оценочными, они носят в большей степени аксиоло­гический характер, помогающий конкретизировать критерии и показатели эффективности до уровня здравого смысла, оценивая действия и решения органов и должностных лиц публичной администрации с точки зрения че­ловеческого восприятия, отражая социальное самочувствие граждан и пре­одолевая тем самым отмечающееся в литературе традиционно негативное восприятие государства российскими гражданами[1499] [1500].

Четвертое. «До настоящего времени, — пишут С.Я. Куриц и В.П. Во­робьев, — существуют лишь некоторые мыслительные предположения об источниках управления государства как целостной системы, закрепленных в праве, которые кочуют из одного фолианта в другие»[1501]. С полным основа­нием можно говорить, что «из одного фолианта в другие кочуют» и пред­ставления о государственном управлении в целом.

В предлагаемой И.В. Понкиным дефиниции «государственное управ­ление — это вид государственно-властной деятельности в целях достиже­ния, реализации, охраны и защиты публичных интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций государства и ведения делами государства, содержанием которой является комплексное планирование и программирование, правовое обеспечение и осуществление законодатель­ных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзор­ных полномочий органов государственной власти, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение, администрирование и реализа­цию последовательностей и комплексов управленческих решений и уста­новленных законом инструментов (мер, средств и механизмов) государст- венно-регулирующего и государственно-администрирующего воздействия в отношении различных сегментов предметно-объектной области такого управления, осуществление контрольно-надзорной и иной правоохрани­тельной деятельности в указанной области» (с. 28).

Фундаментальность этой дефиниции не вызывает сомнения, однако, если абстрагироваться от ряда авторских уточнений и конкретизаций, оно воспроизводит устоявшийся в работах по общей теории управления подход, на мой взгляд, настолько расширяющий институциональное и функцио­нальное содержание управления, что оно начинает совпадать с управлением государством как в статике его субстанциональных компонентов (власть, территория, население, суверенитет), так и в динамике управленческих процессов, обеспечивающей их функционирование. Вот и И.В. Понкин в дефиницию государственного управления включает осуществление законо­дательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-над­зорных полномочий органов государственной власти, подчеркивая, что «го­сударственное управление в широком смысле охватывает всю деятельность государства и понимается как механизм и процесс функционирования всей государственной системы («государственной машины»), всего государства в целом и его высших органов государственной власти, включая реализацию ими своих полномочий, их взаимодействие, взаимоуравновешивание (прин­цип разделения властей)» (с. 28).

Возникает вопрос: есть ли при таком понимании государственного управления содержательные границы между ним и государственной по­литикой в различных сферах жизнедеятельности социума, государствен­ной идеологией, законотворчеством, правосудием и т. д.? есть ли различия между, например, правовым, организационным, материально-техниче­ским и т. п. обеспечением законодательных и судебных полномочий ор­ганов государственной власти и непосредственным осуществлением этих полномочий? Вопрос не праздный, если учесть, что автор анализируемой монографии к числу ошибок в государственном управлении относит и су­дебные ошибки (с. 69).

Один из наиболее авторитетных исследователей государственного управления Г.В. Атаманчук, критикуя принятое в административном пра­ве рассмотрение управления через термин «деятельность», смысл которой «состоит в совершении действий административного свойства, в направлен­ности ее на исполнение законов, создание правовых актов и их реализации», констатирует, что «такое понимание управления весьма импонировало (и импонирует!) авторитарной бюрократии, поскольку оно, с одной стороны, не ставит вопроса о целях управления (что и во имя чего исполнять?) и об объективных результатах их достижения, а с другой — всегда позволяет со­здавать видимость управления путем издания большого числа правовых ак­тов и проведения множества организационных мероприятий»[1502].

Строго говоря, имитация управления возможна при любом доктри­нальном понимании или нормативном закреплении его предназначения, в том числе и в варианте дефиниции, предложенной Г.В. Атаманчуком, предлагающим определить государственное управление как «практиче­ское, организующее и регулирующее воздействие государства на общест­венную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»1.

Рискну утверждать, что при «широком» понимании государственного управления мы фактически утрачиваем возможность провести различия между патологиями управления и патологиями государства как полити­ческой системы, делая сомнительным следующее утверждение: «Болезни любого государства, в том числе российского, представляющие собой проблемы, кризисы и конфликты, — это, в действительности, болезни системы государственного управления и конституционного права»[1503] [1504]. При всей взаимосвязанности государства, его конституции и государственно­го управления их болезни начинаются с государства как системы властво­вания, усугубляются в конституционных нормах о системе власти, зримо проявляясь в практике реализации власти при воздействии государства на общественную жизнедеятельность людей.

Если отождествление управления с деятельностью — это подмена по­нятий «управление» и «управленческая деятельность» как следствие ан­тропоморфности управления, то отождествление государственного управ­ления с законодательствованием и правосудием — это подмена понятий «государственное управление» и «управление государством», отождеств­ление функций государства и процессов (процедур) обеспечения реализа­ции функций государства в сферах законодательствования и правосудия как следствие сохраняющихся стереотипов в понимании социального, пра­вового, организационного предназначения государственных институтов.

Подобное смешение понятий имеет свою давнюю историю, берущую свое начало еще в ленинском понимании организации всех сторон общест­венной жизни и инструментах формирования новых социалистических об­щественных отношений. Именно В.И. Ленин даже судебную деятельность называл одной из функций государственного управления, а Советы — орга­нами управления[1505]. При такой постановке вопроса органы государственной власти, органы государственного управления, суда, прокуратуры являются институтами управления государством. Об этом прямо говорили и сорат­ники В.И. Ленина. Например, в докладе на VI съезде прокурорских, судеб­ных и следственных работников прокурор советской республики (1922 г.) Н.В. Крыленко утверждал, что не видит большой разницы менаду деятель­ностью пролетарских судов и внесудебной расправой других пролетар­ских органов (ЧК, ГПУ) — и те, и другие выполняют общую функцию, решают одни и те же задачи, разница лишь в том, что внесудебная расправа обеспечивает большую четкость и быстроту нанесения удара1. Несколько позднее, в 1924 г., «теоретическое» обоснование этой позиции было дано видным государствоведом Я.Л. Берманом. «Судебная функция, — писал он, — является функцией защиты и сохранения установленного порядка, охранения интересов господствующего класса, функцией расправы со все­ми нарушителями установленных законов, а органы, выполняющие эту функцию, органами расправы.. ,»[1506] [1507].

Не пора ли осмыслить исторический опыт формирования патологий современного российского государства? Может быть, тогда мы перестанем отождествлять такие понятия, как «управление государством» и «государ­ственное управление», «болезни государства» и «болезни государственно­го управления»? Может быть, тогда прокуратура перестанет воспринимать­ся как орган государственного управления, а прокурорский надзор — как средство его осуществления? Может быть, тогда мы, наконец, перестанем отождествлять деятельность органов судебной власти с государственным управлением, а деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях считать, как верно предлагает П.И. Кононов, административной, управленческой[1508]?

Пятое. Различные патологии и кризисы в практике государственно­го управления, как уже отмечалось, тесно связаны с кризисами в теоре­тическом осмыслении этого феномена. Трудно поэтому не согласиться с утверждением о том, что «реальным и, возможно, единственным путем преодоления кризиса науки об управлении является стимулирование ин­теграционных процессов и развитие на их основе современной приклад­ной теории управления»[1509].

Исторически сложилось так, что одной из ведущих ветвей этой при­кладной теории является административное право. Несмотря на высокую публикационную активность в рассмотрении актуальных вопросов сов­ременной теории и практики административного (материального и про­цессуального) права многие проблемы перспектив его развития остаются нерешенными. Достаточно вспомнить дискуссии о предмете и системе ад­министративного права, содержании административного процесса, соот­ношении процессуальных и процедурных норм, месте административного судопроизводства в правовой системе России, перспективах модернизации КоАП РФ, чтобы констатировать высокую степень доктринальной неопре­деленности формирования административного права в условиях очевид­ных болезней развития российской государственности.

Понимая, что нет ничего проще, чем предлагать рецепты выздоровле­ния, ограничусь констатацией необходимости «наведения мостов» между административным правом и общей теорией управления. В последние де­сятилетия они развивались на «параллельных курсах», даже не заботясь об унификации основных понятий и категорий. Не случайно поэтому в начале этих заметок я обратил внимание на терминологию анализируемой моно­графии И.В. Понкина, мало понятную большинству административистов. Сказанное не следует воспринимать как рекомендацию внедрения в тео­рию административного права и процесса терминов и понятий, которыми он оперирует. Речь о другом, о целесообразности согласования позиций по поводу понимания сущности и содержания государственного управления, форм, методов и средств его осуществления.

Может быть, тогда удастся прийти к консенсусу по вопросам соотно­шения государственного управления и исполнительно-распорядительной деятельности, содержания деятельности внутриорганизационной и внеш­невластной, дифференциации управления и регулирования, понимания об­щего и особенного в таких понятиях, как «процесс управления», «управ­ленческий процесс», «управленческие процедуры»? Может быть, соеди­нив воедино ценности административно-правового, социологического, си­нергического и организационного подходов к понятию «государственное управление», мы перестанем «топтаться на месте» при проведении адми­нистративной реформы и ориентироваться на «наказательный» потенциал административного права[1510].

<< | >>
Источник: Аврутин Ю.Е.. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и администра­тивном праве. 2017

Еще по теме Глава 30 РАЗМЫШЛЕНИЯ О МОНОГРАФИИ И.В. ПОНКИНА «ТЕОРИЯ ЛЕВ11АНГ0.І0ГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ», ПРОБЛЕМАХ НАДЛЕЖАЩЕГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯII УНИФИКАЦИИ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ОБЩЕЙ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА':

  1. Глава 31 ПРЕОДОЛИМЫ ЛИ ПАРАДОКСЫ ПАРАДИГМ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВ ЛЕННЯ И В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ?'
  2. Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
  3. Раздел VII Обеспечение законности в государственном управлении Глава 29 Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления)
  4. Раздел I Государственное управление, исполнительная власть, административное право Глава 1 Государственное управление
  5. Часть 1. Сущность и основные институты административного права Республики Беларусь Раздел 1. Управление, государственное управление, исполнительная власть
  6. § 3. Теория управления и теория административного права
  7. Тема 9. Административно-правовые акты управления 9.1. Понятие и юридическое значение акта государственного управления
  8. Глава 30 Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления
  9. Глава I. Понятийно-категориальный аппарат современного инвестиционного права
  10. Глава 27 ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ И ПРОЦЕДУРНОЙ ФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ'
  11. Глава 29 О МАТЕРИАЛЬНЫХ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ'
  12. 21.3. Контрольные полномочия органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь за деятельностью аппарата государственного управления