<<
>>

Введение

Современное состояние все более глобализирующейся мировой экономики с новыми вызовами определяет необходимость того, что органы государственного управления и органы муниципального управления многих государств все больше должны выступать в новых для себя ролях, вырабатывать новые модели как собственной деятельности, так и взаимодействия с другими субъектами экономической сферы, искать более эффективные формы предоставления публичных услуг в условиях ограниченности ресурсов.

Низкий уровень качества и недостаточная развитость ЖКХ-инфраструктуры[3], транспортной, телекоммуникационной и иных инфраструктур являются в настоящее время существенным барьером на пути экономического роста нашей страны.

В настоящее время, когда экономический кризис охватил многие страны, российское государство вынуждено оказывать еще большее влияние во многих отраслях экономики, но в условиях сокращения финансовых ресурсов государства его возможности осуществлять долгосрочные проекты существенно снижаются. Это обстоятельство требует поиска и внедрения новых форм сотрудничества между государством и частными хозяйствующими субъектами – механизмов государственно-частного партнерства[4] (испан. – Colaboracion publico-privada или Asociacion publico-privada; англ. – Public-Private Partnership; франц. – Partenariat public-prive; нем. – Offentlich-Private Partnerschaft; итал. – Partenariato Pubblico Privato; дат. – Offentlig-Private Partnerskaber).

Важность и даже необходимость применения механизмов государственно-частного партнерства во многом обусловлена государственными бюджетными кризисами, проявляющимися в нехватке финансовых ресурсов в условиях, с одной стороны, увеличения размеров государственного долга и, с другой стороны, роста публичных потребностей в области инфраструктурного обеспечения.

Проекты государственно-частного партнерства в его различных формах активно набирают популярность во многих странах в качестве инструмента создания новых объектов инфраструктуры, предоставления инфраструктурных и иных публичных услуг, для организации общественных работ.

При этом государственно-частное партнерство – не новое изобретение сегодняшнего дня или последних 30 лет. Несмотря на то что этот феномен представляется в последние десятилетия как некое изобретение, настоящая инновация на международном и на национальном уровнях (прежде всего, как инструмент для развития инфраструктуры), в действительности сотрудничество между публичным и частным секторами для создания, обеспечения и управления инфраструктурой, особенно транспортной, имеет давние традиции во многих странах мира. История проектов государственно-частного партнерства в Бразилии, Испании, Италии, Мексике, США, Франции, ряде других стран насчитывает несколько столетий.

В России XIX века был известен опыт использования концессии. В 1836 году император Николай I предоставил концессию на строительство железнодорожной ветки из Петербурга в Царское Село Францу Антону фон Герстнеру. Под реализацию указанного проекта государством были бесплатно выделены земельные участки и предоставлены гарантии[5].

Французский автор Ксавье Безансон в 2004 году издал книгу с говорящим за себя названием – «2000 лет истории государственно-частного партнерства для строительства систем и объектов общего пользования»[6].

И, надо признать, его аргументы в поддержку своего тезиса, отраженного названием книги, достаточно резонны.

В самом первом приближении, государственно-частное партнерство – это общее понятие, обозначающее совокупность механизмов привлечения ресурсов, финансовых и организационных возможностей и усилий частного сектора органами публичной власти в публичных интересах[7] (то есть для достижения определенных публичных целей) и охватывающее широкий спектр взаимовыгодных коммерческих и организационных отношений между публичным (государственным, муниципальным) и частным секторами, основанных на совместных усилиях по достижению искомых результатов для публичного сектора услуг (строительство, реновация и эксплуатация объектов инфраструктуры, предоставление услуг, управление). Это понятие часто используется как общий термин для обобщенного обозначения целого ряда соглашений между государственным сектором и частными организациями, но такое использование указанного понятия не вполне корректно, так как при этом происходит смешивание государственно-частного партнерства как особой формы взаимодействия государства и частного сектора, имеющего соответствующее особое содержание, со всеми другими многообразными формами сотрудничества указанных сторон.

В России актуализируются не только задачи внедрения и развития механизмов государственно-частного партнерства и их правового обеспечения, что уже заявлялось в качестве приоритетных задач руководителями государства[8], но и задача создания ​​моделей (и методик) фиксации и замера результатов и оценки эффективности государственно-частного партнерства, в частности, оценки эффективности структуры капитала в государственно-частных партнерствах[9], выработки и внедрения механизмов предупреждения некоторых негативных моментов, с которыми сталкивались зарубежные государства при реализации схем государственно-частного партнерства.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах говорилось, что «государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития… Предпочтительной формой поддержки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно-частного партнерства. Необходимо повысить эффективность использования государственных инвестиций. Наряду с задачами, за решение которых полностью отвечает государство, они должны стать катализатором для вложения средств частного сектора в те сферы и проекты, где одновременно с использованием бюджетных средств возможно и целесообразно привлечение внебюджетных ресурсов. При этом стоит более интенсивно использовать механизмы государственно-частного партнерства»[10].

На пресс-конференции по итогам форума АТЭС Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «в числе достижений АТЭС в 2012 году – реализация инициатив, обеспечивающих более плотное взаимодействие между правительством и бизнесом, формирование государственно-частного партнерства по вопросам политики… Мы расширяем инфраструктурные возможности»[11].

По мере все более активного и масштабного использования механизмов государственно-частного партнерства для реализации сервисно-инфраструктурных и связанных с ними обеспечительных целей, институт государственно-частного партнерства, вопросы его правового обеспечения и реализации становятся объектом пристального внимания в научно-монографической и научно-статейной литературе, в диссертационных исследованиях, в официальных докладах и выступлениях.

Актуальность настоящего исследования определяется также сегодняшними дискуссиями относительно направлений экономического развития страны, в том числе по проекту государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности»[12], проекту государственной программы «Управление федеральным имуществом» (на период 2013–2015 годов)[13] и ряду других проектов официальных программных документов.

Обсуждается необходимость принятия федерального закона «О государственно-частном партнерстве», на сайте Минэкономразвития России размещен для обсуждения соответствующий законопроект[14].

Исследование государственно-частного партнерства в широком смысле актуализируется и в связи с предложениями Минюста России законодательно закрепить такие организационно-правовые формы, как «государственно-общественные объединения» и «общественно-государственные объединения»[15].

Тему государственно-частного партнерства (как в целом, так и по отдельным ее сегментам) сложно назвать малоисследованной, ей посвящено великое множество работ.

Вопросы правовой природы и правового регулирования государственно-частного партнерства в целом и по отдельным аспектам, включая правовые основы концессии, были исследованы в определенной мере следующими авторами: М.С. Айрапетян[16]; А.А. Алпатов, А.В. Пушкин и Р.М. Джапаридзе[17]; А.В. Баженов[18]; А.В. Белицкая[19]; Н.В. Беспалая[20]; А.Г. Богатырев[21]; В.Г. Варнавский[22]; В. Васильев[23]; Е. Виленская[24]; М.В. Вилисов[25]; И.А. Губанов[26]; Н.Г. Доронина и Н.Г. Семилютина[27]; Ю.А. Ежов[28]; Ю.С. Емельянов[29]; Н.В. Еремина[30]; А.А. Зверев[31]; Ю.В. Зворыкина[32]; А.Е. Зятьков[33]; И.Л. Иванов[34]; Н.А. Игнатюк[35]; С.В. Кабанов и В.Ю. Борткевич[36]; В.А. Кабашкин[37]; А.А. Казаков[38]; С.М. Кербер[39]; А. Койка[40]; В.А. Королев[41]; В.Н. Лисица[42]; В. Лихачев и М. Азанов[43]; М.А. Марков[44]; Д.Б. Матвеев[45]; Е.А. Махортов и А.С. Семченков[46]; О.Л. Михеев[47]; В.В. Патоков[48]; К.Ю. Ратников[49]; О.В. Ревзина и М.Г. Минскова[50]; А.А. Родин[51]; А.Н. Рыбаков[52]; Х.М. Салихов[53]; С.Н. Сильвестров[54]; И.А. Скрипников[55]; А.А. Спиридонов[56]; Ф.С. Теселкин и Р.С. Чураков[57]; Ю. Халимовский[58]; М.А. Хатаева и А.М. Цирин[59]; А.Т. Хидзев[60]; Д. Царев и А. Иванюк[61]; О.Ф. Шахов[62]; В.Б. Шустов и Н.В. Львов[63]; О.А. Ястребов[64] и др.

При столь большом количестве работ, касающихся вопросов государственно-частного партнерства, приходится констатировать, что монографий, специально посвященных этой теме, в России выходило очень мало. В их числе следует отметить монографии вышеуказанных и ряда других авторов – А.В. Белицкой, Н.А. Игнатюк, В.А. Кабашкина, В.В. Максимова[65], Д.Б. Матвеева, Ю.С. Емельянова; А.А. Алпатова, А.В. Пушкина и Р.М. Джапаридзе, а также автора настоящего исследования[66]. Из них лишь считанные единицы были научно-юридическими исследованиями.

Природа и особенности контракта жизненного цикла исследовались такими авторами, как: О. Белозеров[67]; Е.А. Глумов[68]; В.Ю. Забродин[69]; Е. Зусман и К. Аракелян[70]; Д.Г. Муратов[71]; П.А. Осиян[72]; Ю.И. Соколов[73]; А. Турский[74]; М. Черниговский[75] и др.

Вопросы рисков по проектам государственно-частного партнерства стали предметом исследования в работах следующих авторов: А.В. Белицкая[76]; В.Г. Варнавский[77]; Е.Ю. Векслер[78]; Е. Виленская[79]; В.А. Кабашкин[80]; А.А. Зверев[81]; С.В. Кабанов и В.Ю. Борткевич[82]; Н.С. Кошарец[83]; В. Лихачев и М. Азанов[84]; Т.М. Матаев[85]; Ю.И. Соколов[86] и др.

Модели государственно-частного партнерства становились предметом исследования или затрагивались в научных трудах таких авторов, как: О.Ш. Аюпов и А.И. Шкурдалов[87]; А.В. Белицкая[88]; В.Г. Варнавский[89]; А.В. Гладов[90]; С.В. Грицай[91]; М.А. Дерябина[92]; В.А. Кабашкин[93]; А.Я. Каданя[94]; А.А. Пискунов[95]; И.В. Резниченко[96]; Д. Соболев[97]; Ю. Туктаров[98]; Л. Шарингер[99] и др.

Вопросы государственно-частного партнерства в отдельных сферах общественных отношений исследовались следующими отечественными авторами (и не только юристами):

– в сфере транспортной инфраструктуры: К.И. Алексеева[100]; С.А. Аристов[101]; М.А. Войнатовская[102]; А.М. Воротников[103]; Н.Н. Данилин[104]; С.Ю. Елисеев[105]; А.С. Задорожная[106]; Ю. Зворыкина[107]; И.Е. Левитин[108]; В.В. Максимов[109]; О.В. Малиновская и И.П. Скобелева[110]; Г.А. Моисеев[111]; С.Ю. Огороднов[112]; С.А. Рожкова[113]; С.С. Сулакшин, М.В. Вилисов и Е.А. Хрусталева[114]; Е.В. Ткаченко[115]; И.В. Фрейдин[116] и др.;

– в сфере инфраструктуры аэропортов: А.В. Милая[117] и др.;

– в сфере управления дорожным движением: М. Хесслинг[118] и др.;

– в сфере судостроения: Е.Н. Вахромов и Е.А. Орлова[119]; Е.В. Зуева[120]; Е.Н. Тупикина и В.А. Андреев[121] и др.;

– в сфере жилищно-коммунального хозяйства: У.А. Зданевич[122]; А.В. Золотов и Н.И. Сутягина[123]; А.Л. Кескинов[124]; Ю.А. Кицай[125]; Д.Г. Лобок[126]; В.Н. Папело и В.А. Филатов[127]; Р.А. Мартусевич, С.Б. Сиваев и Д.Ю. Хомченко[128]; А. Родин[129]; Н.В. Ханженкова[130]; Д.Х. Шазамов[131] и др.;

– в сфере капитального, в том числе жилищного, строительства, в сфере обеспечения жильем: С.О. Бочков[132]; Н.В. Городнова[133]; А.Н. Савруков[134]; Т.А. Семина, А.Л. Садиков и А.В. Чернов[135] и др.;

– в сфере энергетики: А.С. Зябкин[136]; П.В. Теремецкий и А.П. Захаров[137]; И.Л. Фаустова[138] и др.;

– в оборонно-промышленном комплексе: В.Г. Калимулин[139]; Н.В. Кандыбко[140]; А.Ю. Рыбаков[141] и др.;

– в сфере нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности: М. Азанов, Р. Булатов и Ф. Валиев[142] и др.;

– в космическом комплексе: М.А. Бендиков, И.А. Косенков и Д.Б. Пайсон[143]; А.А. Панкратов[144] и др.;

– в сферах сельского хозяйства и развития сельских территорий: А.П. Берестов[145]; А.В. Наумкин и Н.И. Оксанич[146] и др.;

– в сфере спорта и спортивной инфраструктуры (как в широком, так и в узком понимании такого партнерства): Е. Глумов[147]; А.К. Долгов и К.А. Макаревич[148]; С.И. Изаак[149]; Р.В. Казаков[150]; П. Карпунин и Р. Лещева[151]; Д.Б. Матвеев[152], И.В. Понкин и А.И. Понкина[153]; А.А. Соловьев[154] и др.;

– в сфере образования: К. Данько и И. Громыко[155]; А.П. Сарангов[156]; А.Я. Лившин, И.В. Логунцова и О.П. Молчанова[157]; Ю. Туктаров[158]; Е.В. Шевчук[159]; М.В. Щегорцов[160] и др.;

– в сфере культуры: А.Ф. Белозор и Ф.И. Белозор[161]; Е.А. Виноградова[162]; А.М. Воротников[163]; С.Н. Горушкина[164]; В.В. Гриб[165]; А.Д. Евменов и Г.М. Голубев[166]; А.Я. Каданя[167] и др.;

– в сфере отношений с религиозными объединениями и иными некоммерческими организациями: Н.А. Журавлева[168]; Б.С. Ирниязов[169]; И.В. Понкин[170] и др.;

– в сфере туристической деятельности: О.Е. Акимова и С.К. Волков[171]; Э.К. Бараблина[172]; Т.Ю. Бубаева[173]; Е.В. Жертовская и А.Э. Саак[174]; И.С. Кабиров[175]; В.С. Латыпов[176]; Н.В. Царева[177] и др.;

– в сфере здравоохранения и в фармацевтической промышленности: В.В. Гриб[178]; К. Данько и И. Громыко[179]; В.Г. Климин[180]; В.А. Козбаненко[181]; Т.В. Козюра[182]; Т.В. Кононенко[183]; К.И. Коробко[184]; М. Норекян[185]; Д.В. Пивень[186]; Н.В. Резниченко[187]; Е.О. Таппасханова и З.А. Мустафаева[188]; Н.В. Ушакова[189] и др.;

– в сфере социального обеспечения: В.В. Гриб[190]; Д.А. Камилов[191]; К.К. Кожевников[192]; В.А. Фильченков[193] и др.

Особенности муниципально-частного партнерства рассматривались следующими авторами: А. Бурков[194]; А.Г. Девяткин[195]; В.Ж. Дубровский и Е.А. Кузьмин[196]; В.Н. Шамбир[197] и др.

Налогово-правовые аспекты исследуемой темы рассматривались Ю.А. Крохиной[198]; Х.М. Салиховым[199]; Ю.А. Халимовским[200] и др.

Историко-правовые исследования опыта государственно-частного партнерства осуществлялись А.В. Белицкой[201]; Н.В. Курысь и С.Г. Тищенко[202] и др.

Из отечественных авторов конца XIX – начала XX вв., исследовавших вопросы правового регулирования и реализации концессий, отметим следующих: А. Борзенко[203]; Л.С. Таль[204], из авторов советского периода: В.Н. Шретер[205]; А.В. Карасс[206]; И.Н. Бернштейн, Б.А. Ландау и В. Машкевич[207]; И.А. Исаев[208] и др.

Экономические, социологические и управленческие аспекты государственно-частного партнерства, его форм и особенностей исследовались такими современными авторами, как: А.Е. Арменский[209]; А.В. Баженов[210]; А.В. Басюк[211]; Г.С. Бектенова[212]; Н.А. Бердникова[213]; Н.В. Беспалая[214]; И.А. Вдовин[215]; А.И. Волосов[216]; Ф.В. Вольф[217]; С.В. Грицай[218]; А.В. Дементьев[219]; М.А. Дерябина[220]; В.А. Евсеев, А.Е. Дынин, А.Д. Нефедьев и Я.В. Семенов[221]; А.С. Еганян[222]; О.С. Захарова[223]; А.Г. Зельднер и И.И. Смотрицкая[224]; А.О. Иванова[225]; Е. Калюжный[226]; А.Я. Кеслер[227]; М.В. Клинова[228]; В.В. Кнаус[229]; И.Е. Коляскин[230]; А.Д. Курганов[231]; С.Е. Литовченко[232]; И.А. Мартышко[233]; М.В. Матявина[234]; Ю.В. Молчанов[235]; О.В. Морозов[236]; В.Н. Мочальников[237]; А.В. Николаев[238]; О.М. Особенков и М.В. Щегорцов[239]; А.А. Пискунов[240]; А.Е. Постников, А.В. Павлушкин и А.Е. Помазанский[241]; В.Г. Прудский и И.Ю. Мерзлов[242]; К.В. Пьянкова и Н.Н. Косвинцев[243]; Ю.В. Росляк[244]; А.А. Савельев[245]; П.В. Савранский[246]; С.Г. Самолис[247]; А.А. Семенин[248]; А.А. Сергеев[249]; И.И. Смотрицкая[250]; В.Ю. Солдатенков[251]; Б.В. Столяров[252]; А.Л. Судариков[253]; В.В. Тощенко[254]; С.С. Трачук[255]; Е.А. Федоров[256]; А. Федосеев[257]; И.Р. Хайруллин[258]; Н.Д. Холодная[259]; Н.Б. Хомерики[260]; М.В. Щегорцов[261]; О.А. Ястребов[262] и др.

Из вышеприведенного перечня, лишь частично охватывающего объем отечественных научных работ по теме государственно-частного партнерства, видно, что только малая часть этих работ представляет научно-правовые исследования. При этом практически все, за редким исключением, имеющиеся научно-правовые исследования рассматривают лишь отдельные аспекты этого комплексного института. И это существенный недостаток исследованности темы государственно-частного партнерства.

Что касается современных зарубежных авторов (включая авторов XX века), в той или иной мере вопросы государственно-частного партнерства исследовались следующими из них (фамилия автора – на первом месте):

австралийские: Дафилд Колин Ф. (Duffield Colin F.)[263]; Инглиш Линда М. (English Linda M.)[264]; Шарп Линни (Sharp Leeanne) и Тинсли Фред (Tinsley Fred)[265]; Маккензи Ричард (McKenzie Richard)[266]; Ригэн Майкл (Regan Michael)[267]; Конлон Патрик (Conlon Patrick)[268] и др.;

австрийские: МакКуэйд Р.В. (McQuaid R.W.) и Шерер Вальтер (Scherrer Walter)[269]; Бастин Йохан (Bastin Johan)[270]; Эрлах Петер (Erlach Peter)[271] и др.;

американские (США): Истрэйт Эмилиа (Istrate Emilia) и Пуэнтес Роберт (Puentes Robert)[272]; Ескомб Е.Р. (Yescombe E.R.)[273]; Линк Алберт Н. (Link Albert N.)[274]; Акитоби Бернарден, Хемминг Ричард и Шварц Герд[275]; Фаруджиа Кристин (Farrugia Christine), Рейнольдс Тим (Reynolds Tim) и Орр Райан Дж. (Orr Ryan J.)[276]; Кеннеди Шейла С. (Kennedy Sheila S.) и Розентрауб Марк С. (Rosentraub Mark S.)[277]; Маркс Алан Т. (Marks Allan T.), Сильверман Эрик Ф. (Silverman Eric F.) и Борисофф Александер К. (Borisoff Alexander K.)[278]; Линдер Cтивен Х. (Linder Stephen H.)[279]; Лонг Джудит Грант (Long Judith Grant)[280] и др.;

аргентинские: Ромеро Марсело (Romero Marcelo)[281]; Корагхио Хосе Луис (Coraggio Jose Luis)[282]; Кантор Гийермо (Cantor Guillermo)[283]; Коссио Эстебан Р. Имас (Cossio Esteban R. Ymaz) и Видела Эстебан Р. Имас (Videla Esteban R. Ymaz)[284] и др.;

белорусские: В.Н. Карягин и др.[285]; Ю.В. Иванова[286]; И.А. Кирсанова и Д.В. Товстолес[287]; Л.Н. Осмоловская[288]; В. Фадеев[289]; Е. Борушко[290]; М.Е. Коновалова[291]; Е.А. Дадеркина[292]; Л.Е. Филиппова[293]; М.И. Губский[294]; Д.А. Кудель[295]; О.А. Темницкая[296]; А.Н. Сачёк[297] и др.;

бельгийские: Бьесман Жан (Biesmans Jean), Жийон Филипп (Gillion Philippe), Де Меестер Жак (De Meester Jacques) и Лефевр Марк (Lefebvre Marc)[298]; ван Гифт Барт (Van Hyfte Bart)[299]; Фламм Филипп (Flamme Philippe)[300]; ван Гарс Стевен (Van Garsse Steven) и Викаерт Стефан (Wyckaert Stephan)[301]; Тьель Патрик (Thiel Patrick)[302] и др.;

британские: Киннок Нил (Kinnock Neil)[303]; Геддс Майкл (Geddes Michael)[304]; Делмон Джеффри[305]; Энсинас Хавьер[306]; Клиджн Эрик-Ханс (Klijn Erik-Hans) и Тейсман Гирт Р. (Teisman Geert R.)[307]; Акинтойе Акинтола (Akintoye Akintola), Бек Матиас (Beck Matthias) и Хардкастл Клиф (Hardcastle Cliff)[308]; Лийанэдж Чампика (Liyanage Champika) и Ренакаппа Сареш (Renukappa Suresh)[309] и др.;

гватемальские: Тревиньо Морено Франсиско (Treviño Moreno Francisco)[310] и др.;

германские: Хайнц Вернер (Heinz Werner)[311]; Бюрш М. (Bürsch M.) и Функен К. (Funken K.)[312]; Леммерцаль Торстен (Lämmerzahl Torsten)[313]; Кёниг Кристиан (Koenig Christian), Кюлин Юрген (Kühling Jürgen) и Теобальд Кристиан (Theobald Christian)[314]; Герстлбергер Вольфганг (Gerstlberger Wolfgang) и Зигль Микаэль (Siegl Michael)[315]; Шютте Юрген (Schutte Jürgen)[316]; Васмут Карл (Waßmuth Carl)[317] и др.;

датские: Грев Карстен (Greve Carsten) и Эхьерсбо Нильс (Ejersbo Niels)[318]; Вайе Гури (Weihe Guri), Хойлунд Стивн (Hojlund Steven), Боувоф Хользем Элине Тереса (Bouwhof Holljen Eline Theresa) и др.[319]; Петерсен Оле Хелби (Petersen Ole Helby)[320] и др.;

индийские: Рай Винод (Rai Vinod)[321] и др.;

ирландские: Хирн Рори (Hearne Rory)[322]; Ривс Эойн (Reeves Eoin)[323] и др.;

испанские: Медалл Вела Франсеск (Medall Vela Francesc)[324]; Эсташ Антонио (Estache Antonio), Хуан Эллис (Juan Ellis) и Трухильо Лурдес (Trujillo Lourdes)[325]; Регинато Алессандро (Reginato Alessandro)[326]; Гонсалес Гарсиа Хулио В. (Gonzalez Garcia Julio V.)[327]; Бермехо Вера Хосе (Bermejo Vera Jose?)[328]; Гомес-Феррер Морант Рафаэль (Gomez-Ferrer Morant Rafael)[329]; Соза Вагнер Франсиско (Sosa Wagner Francisco)[330]; Рангель Нийерме Кристиано Таис (Rangel Guilherme Christiano Thais) и Галенде дель Канто Хесус (Galende del Canto Jesus)[331]; Касадо Каньеке Фернандо (Casado Cañeque Fernando)[332]; Изкуердо де Бартоломе Рафаэль (Izquierdo de Bartolome Rafael) и Мануэль Васалло Хосе (Manuel Vassallo Jose)[333]; Анхелес Хуэрта М. (Angeles Huerta M.), Матаикс Карлос (Mataix Carlos), Санчес Эдуардо (Sanchez Eduardo) и Лумбрерас Хулио (Lumbreras Julio)[334]; Сазарес Маркос Анабелен (Casares Marcos Anabelen)[335]; Фернандес де Гатта Санчек Дионисио (Fernandez de Gatta Sanchez Dionisio)[336]; Кинтана Лопес Томас (Quintana Lopez Tomas) и Родригес Эскансиано Сюзана (Rodriguez Escanciano Susana)[337]; Гонсалес Иглесиас Мигель Анхель (Gonzalez Iglesias Miguel Angel)[338]; Басилио Асерете Хосе (Basilio Acerete Jose)[339] и др.;

итальянские: Иосса Элизабетта (Iossa Elisabetta) и Антеллини Руссо Федерико (Antellini Russo Federico)[340]; Галлия Роберто (Gallia Roberto)[341]; Феррари Джузеппе Ф. (Ferrari Giuseppe F.)[342] и др.;

канадские: Фассел Хизер (Fussell Heather) и Бересфорд Чарли (Beresford Charley)[343]; Падова Эллисон (Padova Allison)[344] и др.;

китайские: Хо Пол (Ho Paul H.K.)[345]; Лию Жийон (Liu Zhiyong)[346]; Ки Йонцзян (Ke Yongjian), Ван Шоу Цин (Wang Shou Qing) и Чан Альберт П.К. (Chan Albert P.C.)[347]; Ли Каймин (Li Kaimeng)[348] и др.;

мексиканские: Васкес Репизо Хайме А. (Vazquez Repizo Jaime A.)[349] и др.;

нидерландские: ван Маркен Питер (van Marken Pieter)[350]; Схеенстра Эдуард (Scheenstra Eduard)[351]; ван Хам Ханс (van Ham Hans) и Йуп Коппеньян (Koppenjan Joop)[352] и др.;

новозеландские: Лонегэн Роберт (Lonergan Robert)[353]; Катц Дитер (Katz Dieter)[354]; Мюллер Саша (Mueller Sascha)[355] и др.;

перуанские: Уго Кихада Такури Виктор (Hugo Quijada Tacuri Victor)[356]; Уапайя Нава Марио (Huapaya Nava Mario)[357] и др.;

португальские: Розас Катиа (Rosas Catia)[358]; Гонсалвеш Педро Коста (Gonçalves Pedro Costa)[359] и др.;

сингапурские: Азиз Давиния (Aziz Davinia)[360] и др.;

украинские: Е. Бондаренко, В. Ребок и др.[361]; А.Д. Залевская-Шишак[362]; М.Ю. Авксентьев[363] и др.;

французские: Майбон Шарль Б. (Maybon Charles B.) и Фредэ Жан (Fredet, Jean)[364]; Марти Фредерик (Marty Frederic), Вуазэн Арно (Voisin Arnaud) и Trosa Sylvie (Троза Сильви)[365]; Безансон Ксавье (Bezançon Xavier)[366]; Годеме Ив (Gaudemet Yves)[367]; Косалтэ Патрис (Cossalter Patrice)[368]; Фриле Марк (Frilet Marc)[369] и др.;

чилийские: Нуньес Ф. Патрисиа (Nu?ñez F. Patricia)[370] и др.;

шведские: Александерссон Гуннар (Alexandersson Gunnar) и Халтен Стэффан (Hulten Staffan)[371] и др.;

швейцарские: Больц Урс (Bolz Urs) и Розенфельд Мартин (Rosenfeld Martin)[372]; Зюфрэй Жан-Батист (Zufferey Jean-Baptiste)[373]; Крофт Симон Л. (Croft Simon L.)[374] и др.;

южноафриканские: Баргер Филипп (Burger Philippe)[375]; Болтон Фиби (Bolton Phoebe)[376] и др.;

японские: Немото Юджи (Nemoto Yuji)[377]; Юсио Шигеру (Ushio Shigeru)[378]; Фукуи Йошитака (Fukui Yoshitaka) и Ода Кьоджи (Oda Kyoji)[379]; Такахаши Реиджи (Takahashi Reiji) и Теразаки Макото (Terazaki Makoto)[380]; Ямамото Хираку (Yamamoto Hiraku)[381] и др.

Анализ отечественной и зарубежной научной литературы, официальных докладов органов государственной власти, рассматривающих государственно-частное партнерство в целом как универсальный феномен и его отдельные, в том числе правовые, аспекты, позволяет обоснованно констатировать существование чрезмерно большого количества контрадикторных и контроверсивных взглядов и концепций относительно правовой и экономической природы государственно-частного партнерства, значения и сути этого понятия, а также относительно форм, пределов и других особенностей организации и реализации таких партнерств. И это препятствует построению стройной, внутренне непротиворечивой теоретической концепции сути, содержания, природы и других особенностей государственно-частного партнерства.

Нередко встречается подход, основанный на упрощении сути исследуемого феномена, когда государственно-частное партнерство рассматривается всего лишь в качестве спорадически применяемого механизма достижения надлежащего качества объектов или услуг по приемлемой цене. При этом теряется или намеренно игнорируется наиболее важная, сущностная цель государственно-частного партнерства, заключающаяся в разрешении гораздо более глубоких и существенных проблем.

Таким образом, понятие и правовая сущность государственно-частного партнерства на сегодня являются исследованными явно недостаточно.

При всем изобилии научных исследований, посвященных отдельным сторонам государственно-частных партнерств, следует признать, что в настоящее время в отечественной науке практически отсутствуют комплексные научные административно-правовые, финансово-правовые и гражданско-правовые исследования вопросов государственно-частного партнерства, включающие сравнительно-правовой анализ опыта правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в нескольких государствах (при достаточном количестве объектов сравнения), чтобы обеспечить необходимые полноту, объективность и точность результатов научного исследования.

Отметим, что недостатки применения государственно-частного партнерства также не были до сих пор предметом глубокого научного исследования в отечественной науке. Отсутствуют и исследования корреляций недостатков и достоинств государственно-частного партнерства[382].

Попыткой устранить эти значительные пробелы является данное исследование.

Объектом исследования в настоящей работе выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере государственно-частного партнерства, правовая природа, парадигмальные основы и структурно-функциональные особенности государственно-частного партнерства, содержание и особенности нормативного правового обеспечения, государственного управления и государственной политики в этой сфере.

Предмет исследования в настоящей работе составили законодательство Российской Федерации и других стран, международные правовые акты и другие документы, регулирующие или доктринально определяющие отношения в сфере государственно-частного партнерства, государственное управление и государственную политику в указанной сфере, а также содержание научных дискуссий в обозначенной сфере.

Цель настоящей работы – комплексное научное административно-правовое, финансово-правовое и гражданско-правовое исследование сути, правовой природы, парадигмальных оснований, структурно-функциональных особенностей государственно-частного партнерства, особенностей его правового обеспечения и опыта реализации в России и за рубежом, особенностей и результатов корреляции недостатков и достоинств государственно-частного партнерства.

Цель настоящего исследования предопределила постановку нижеследующих исследовательских задач:

● исследование подходов, отраженных в работах отечественных и зарубежных авторов, в нормативных правовых актах и официальных документах России и зарубежных государств, к определению содержания понятия «государственно-частное партнерство» – для отображения, картирования («roadmapping») дискурсивного, семантического и контекстного пространства восприятия, осмысления и интерпретации указанного понятия;

● выработка авторского варианта научно-правовой дефиниции понятия «государственно-частное партнерство», более адекватно, определенно и точно отражающей суть указанного понятия во всей его многозначности, чем существующие в литературе и документах дефиниции;

● проверка выдвинутых автором научно-исследовательских гипотез;

● разработка и обоснование авторской концепции правовой природы и структурно-функционального содержания государственно-частного партнерства для существенного разъяснения (вместе с авторской дефиницией) сути, смысла государственно-частного партнерства, а также для разъяснения семантики некоторых специальных терминов, использованных при формулировании авторской дефиниции;

● выявление, исследование и описание существенных признаков государственно-частного партнерства;

● исследование административно-правовых, гражданско-правовых и финансово-правовых аспектов государственно-частного партнерства;

● анализ судебных решений зарубежных судебных органов по предметно-объектной области настоящего исследования;

● исследование ключевых особенностей и существенных положений контрактов государственно-частного партнерства;

● сравнительно-правовое исследование генезиса, современного состояния и перспектив развития правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в зарубежных государствах (при достаточно большом количестве таких исследуемых государств для обеспечения необходимых полноты, объективности и точности результатов научного исследования);

● исследование и классификация существующих в мире моделей государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства; исследование достоинств и недостатков указанных моделей;

● исследование содержания и особенностей правовых статусов и практики деятельности специальных органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства в зарубежных государствах;

● исследование содержания и особенностей реализации государственно-частного партнерства в некоторых областях общественных отношений;

● исследование прикладных проблем реализации государственно-частного партнерства; выявление и системное исследование наиболее существенных недостатков и достоинств государственно-частного партнерства, а также исследование особенностей и результатов корреляции указанных недостатков и достоинств;

● исследование наиболее значимых к контексте настоящего исследования моментов в содержании существующих дискуссий о ценности, пертинентности и релевантности государственно-частного партнерства;

● описание системы законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, выявление недостатков этого законодательства, препятствующих достижению цели формирования необходимых качеств и результатов функционирования и развития института государственно-частного партнерства в России; выработка соответствующих рекомендаций.

Источниковедческая, эмпирическая и нормативная основа исследования

Источниковедческую, эмпирическую и нормативную основу настоящего исследования составили:

1. Нормативные правовые акты и документы Российской Федерации (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) в сфере государственно-частного партнерства.

2. Нормативные правовые акты, другие официальные документы, материалы правоприменительной практики 49 зарубежных государств: Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии (суммарно – около 1000 актов и документов). Часть общего объема использованных актов и документов указанных стран была переведена автором настоящего исследования на русский язык (преимущественно, с испанского, французского и английского языков) и впервые введена в научный оборот в российской науке.

3. Документы и материалы международных организаций (Европейского банка реконструкции и развития, Всемирного банка и др.) по предметно-объектной области настоящего исследования.

4. Документы органов судебной власти Российской Федерации по предметно-объектной области настоящего исследования.

5. Свыше 100 судебных решений зарубежных судебных инстанций (США, Ирландии, Великобритании и др.) по предметно-объектной области настоящего исследования[383].

6. Результаты проведенного в 2010 году автором по теме настоящего исследования опроса ряда отечественных специалистов в области административного права, финансового права и гражданского права, а также в области экономики.

7. Эмпирические материалы правоприменительной практики, полученные в процессе осуществления автором в течение длительного времени адвокатской деятельности в рамках арбитражных судебных процессов.

8. Широкий круг отечественной и зарубежной (из нескольких десятков стран мира) научно-монографической и научно-статейной литературы (свыше 2 000 наименований[384]) в первоисточниках по предметно-объектной области настоящего исследования и сопряженным с нею вопросам.

Описание научной методологии, примененной в настоящем исследовании

Научно-методологическую основу настоящего исследования составили общенаучные методы познания[385] и исследования комплекса явлений, процессов, общественных отношений и проблем, образующих предметно-объектную область настоящего исследования (анализ, синтез, метод индуктивных обобщений, абдуктивный метод, дедукция, формализация, системный анализ, конкретно-исторический подход, метод экспликации, метод экспертных оценок, метод наблюдения), а также частно-научные методы познания из арсеналов финансово-правовой, административно-правовой и гражданско-правовой наук (сравнительно-правовой, формально-правовой, метод правового моделирования, юридико-прогностический и др. методы).

Поскольку выбор, обоснование и оценка первичных приоритетных направлений исследований в рамках заявленной тематики принципиально не могли быть выполнены на основе точных расчетов, то, исходя из чисто методологических соображений, исследовательский метод экспертных оценок[386] был задействован при организации и обработке результатов проведенного автором настоящей монографии в 2010 году опроса ряда отечественных специалистов в области административного права, финансового права и гражданского права, а также в области экономики. Инструментальная рациональность этого метода (для целей настоящего исследования) и достаточная конкретность полученных результатов указанного опроса надлежащим образом обеспечили формирование первичного проблемного исследовательского поля («первичная проблематизация темы»), а также содействовали обеспечению репрезентативности заложенной в основу исследования эмпирической базы.

В качестве основного исследовательского метода в настоящей работе применялся научный метод анализа[387]. В основном, именно его применение обеспечило достижение поставленной цели настоящего исследования и решение детерминированных ею исследовательских задач. В частности, метод анализа использовался в главе, посвященной выявлению, исследованию и описанию достоинств и недостатков государственно-частного партнерства, их корреляций.

Метод синтеза[388] и метод экспликации[389] были применены при выработке и формулировании авторских дефиниций основных понятий по теме исследования и разработке комплексной авторской концепции системного описания природы и структурно-функционального содержания феномена государственно-частного партнерства.

Применение метода экспликации также позволило концептуализировать сферу знаний о государственно-частном партнерстве, сформировав из них целостную систему, структурированную согласно авторской концепции. Этот метод позволил нам также трансформировать неясные и неопределенные представления (экспликанды) в логически и системно-семантически связанный ряд строгих научных категорий (эспликансов), выявить ранее имплицитные (неявные) корреляционные (попарно-корреляционные, множественно-корреляционные, частно-корреляционные, коэволютивные и синергетические, линейные-нелинейные, рангово-корреляционные и др.) связи между этими категориями.

В качестве исходных авторских исследовательских гипотез[390] выступили гипотезы относительно:

1) сложной природе феномена государственно-частного партнерства и ее комплексной парадигмальной обусловленности;

2) неявности пертинентности[391] государственно-частного партнерства с точки зрения публичных интересов;

3) нелинейности корреляции полноты правовой обеспеченности государственно-частного партнерства в конкретном государстве с уровнем практического развития и масштабами применения государственно-частных партнерств в таком государстве;

4) многообразия существующих в мире моделей государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства.

Указанные гипотезы подверглись в настоящем исследовании проверке и после их подтверждения (а это удалось сделать) были заложены в основу комплекса авторских концепций.

Метод индукции[392] многократно применялся в настоящем исследовании, но прежде всего – в главе, посвященной исследованию достоинств и недостатков государственно-частного партнерства, а также при формулировании авторских классификаций.

Метод анализа в комплексе с методом абдукции[393], методом индукции и методом дедукции[394] использовались при выявлении и описании правовой природы и парадигмальных детерминаций государственно-частного партнерства.

Системный подход (включая системный анализ)[395] позволил максимально возможно полно (на данном этапе наших научных разработок) осмыслить, исследовать и описать содержание и особенности правовых режимов государственно-частного партнерства в Российской Федерации и в нескольких десятках зарубежных государств, позволил выявить корреляции наиболее существенных недостатков и ключевых достоинств государственно-частного партнерства, установить характеристическую амбивалентность государственно-частного партнерства по некоторым парам «недостаток – достоинство», оценить средневзвешенную полезность государственно-частного партнерства, позволил выявить и описать содержание ряда выделяемых в нашей авторской концепции принципов, производным сложной корреляции которых является определяющая парадигмальную основу государственно-частного партнерства «концепция двух ключей».

Конкретно-исторический подход был задействован в настоящей монографии для обобщения информации о генезисе государственно-частного партнерства в ряде конкретных государств мира.

Метод наблюдения[396] был задействован автором монографии в процессе осуществления в течение длительного времени адвокатской деятельности и позволил получить значимый для настоящего исследования эмпирический материал в рамках арбитражных судебных процессов.

В настоящем исследовании комплексно, сочетанно использовались номотетический подход[397] и идиографический подход[398].[399]

Как указывалось выше, в настоящем исследовании также были задействованы и частно-научные методы исследования[400] публично-правовых, частно-правовых и экономических явлений, процессов, общественных отношений и проблем, связанных с темой государственно-частного партнерства.

Сравнительно-правовой метод (вкупе с методом системного анализа и формально-правовым методом и с учетом требований, предъявляемых к юридическому переводу[401]) позволил обобщить опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в 50 государствах мира, позволил обосновать вывод о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства, сформулировать авторские классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства и по ряду других критериев.

Для науки важно выявить расхождения между теоретическими концептуальными построениями и гипотетическими допущениями, с одной стороны, и фактическим положением дел, с другой. Но выявить такие расхождения и на основе полученных результатов необходимым образом уточнить комплекс авторских концепций возможно, только если в качестве нормативной, источниковедческой и эмпирической основы выбрать опыт значительного количества стран мира (с разными правовыми системами, с разными моделями и опытом применения государственно-частного партнерства). Именно поэтому был задействован сравнительно-правовой метод.

Метод правового моделирования позволил уточнить распределение и содержание моделей государственно-частного партнерства, а также, наряду с юридико-прогностическим методом, позволил выработать ряд прогностических оценок и рекомендаций в части совершенствования законодательства Российской Федерации (см. раздел «Заключение» в настоящей монографии).

Формально-юридический метод[402] активно применялся для уяснения и интерпретации содержания исследовавшихся нормативных правовых актов и документов по исследуемой тематике.

Гражданско-правовые аспекты и финансово-правовые аспекты комплекса научных проблем в сфере государственно-частного партнерства подверглись научному осмыслению, обобщению и описанию в настоящей монографии при исследовании моделей государственно-частного партнерства, ключевых особенностей и существенных положений контрактов государственно-частного партнерства, вопросов гражданско-правового и финансово-правового обеспечения проектов государственно-частного партнерства. Указанные аспекты также непосредственно исследовались в разделе, посвященном правовой сущности государственно-частного партнерства.

Административно-правовые аспекты комплекса научных проблем в сфере государственно-частного партнерства подверглись научному осмыслению, обобщению и описанию в настоящей монографии при исследовании особенностей государственного и/или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства в зарубежных странах, при исследовании особенностей правовых статусов и деятельности органов государственного и/или государственно-общественного управления в указанной сфере.

Акцентированность подготовки настоящего исследования на достижение соответствия высокому уровню требований, предъявляемых к диссертациям, представляемым на соискание ученой степени доктора наук, обеспечивалась за счет максимально возможного учета требований Положения о порядке присуждения ученых степеней, а также соображений в ряде значимых публикаций авторитетных авторов насчет того, что есть и чем должна являться докторская диссертация вообще[403], конкретно диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук[404], а также относительно требований к докторским диссертациям по другим наукам[405]. Учитывался и зарубежный опыт регламентации требований, предъявляемых к докторским диссертациям[406].

При подготовке настоящего исследования за его методологическую основу был принят обширный круг научных трудов отечественных и зарубежных правоведов по административному праву, финансовому праву, гражданскому праву, теории государственного управления, международному праву (не по теме государственно-частного партнерства, а дающих образцовые примеры методологии научного исследования), в их числе работы следующих авторов: С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.В. Безбаха, К.Н. Бельского, В.В. Берзина, В.В. Блажеева, А.Г. Богатырева, Е.В. Богданова, Д.В. Василевской, П.Т. Василенкова, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Б.М. Гонгало, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Е.П. Губина, Г.К. Дмитриевой, А.С. Дугенца, С.Э. Жилинского, А.И. Забейворота, В.В. Зайцева, А.Б. Зеленцова, О.Ю. Ильиной, А.Я. Капустина, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, А.Н. Козырина, А.А. Костина, П.В. Крашенинникова, Ю.А. Крохиной, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, П.Р. Кулиева, О.Е. Кутафина, И.И. Кучерова, Г.В. Мальцева, А.А. Мамедова, О.В. Мартышина, И.М. Мацкевича, А.В. Мелехина, С.Д. Могилевского, А.А. Муравьева, Д.В. Нефедова, С.В. Никитина, А.Ф. Ноздрачева, С.И. Носова, Д.М. Овсянко, И.В. Понкина, Л.Л. Попова, Б.И. Пугинского, Б.В. Россинского, Г.Ф. Ручкиной, А.Д. Селюкова, М.В. Сенцовой, А.А. Соловьева, З.А. Станкевича, Е.А. Суханова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Тосуняна, М.К. Треушникова, Г.А. Туманова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, М.Ю. Челышева, Н.М. Чепурновой, Т.М. Шамба, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева и др.

Основные научные результаты проведенного исследования

Основными научными результатами настоящего исследования явились следующие авторские выводы и концепции:

1). Существующее в отечественной и зарубежной научной литературе, в официальных документах многообразие подходов к формулированию дефиниции понятия «государственно-частное партнерство» и, как результат, достаточно существенная неопределенность содержания этого понятия являются в значительной мере следствием недостаточной унифицированности этого понятия в международных документах и незакрепленности его дефиниции на должном уровне детализации содержания в национальных законодательствах.

Множественность и неоднозначность (существенные контрадикторность и контроверсивность) концептуализации, семантической и структурно-функциональной интерпретации содержания понятия «государственно-частное партнерство» в отечественной и зарубежной научной литературе являются следствием определенной конвенциональности в поверхностности подхода к пониманию и интерпретации правовой природы государственно-частного партнерства.

Согласно нашей авторской концепции, публично-частное (государственно-частное / муниципально-частное) партнерство – комплексный административно-правовой, финансово-правовой, гражданско-правовой и экономический механизм сотрудничества органа публичной власти (органа государственной власти или органа местного самоуправления – государственного/муниципального партнера) с частным (негосударственным, немуниципальным) хозяйствующим субъектом (частным партнером/группой частных партнеров) в публичных интересах, характеризующийся разграничением между партнерами ответственностей, в том числе по управлению рисками, и проектируемых затрат и доходов, долгосрочной сложноструктурной функционально-целевой (корреально-функциональной и конкордантно-целевой) консолидацией финансовых, имущественных, организационно-управленческих, образовательно-компетентностных, научно-инновационных и других материальных и нематериальных ресурсов органа публичной власти и частного партнера, обеспечивающими достижение кооперационного, синергетическо-системного и мультипликативного социально-экономических эффектов, в целях совместной реализации проекта (комплекса проектов) по созданию, реновации/модернизации (в том числе на основе качественно-стоимостной оптимизации) или эксплуатации финансово-ёмких публичных сервисно-инфраструктурных объектов или систем либо предоставления публичных услуг, традиционно относящихся к ведению публичной власти.

2). Правовая природа государственно-частного партнерства определяется через «концепцию двух ключей», выступающую в роли «правовых оков» (vinculum juris) и парадигмальной основы государственно-частного партнерства и предполагающую, что орган публичной власти и частный хозяйствующий субъект реализуют функционально-целевую – корреально-функциональную и конкордантно-целевую – консолидацию своих ресурсов для совместной реализации конкретного проекта (группы проектов) при условии обеспечения приоритета публичных интересов.

Конкордантно-целевое [взаимодействие] – качество, отражающее консорциумную согласованность действий и целей партнеров в рамках проекта, но отнюдь не полное совпадение целей партнеров, поскольку цели государственного партнера в рамках проекта отличаются от целей частного партнера, во всяком случае, существенно не совпадают, сближаясь лишь в части необходимости достижения объективного результата выполнения проекта по организации (строительству, модернизации и т.д.) сервисно-инфраструктурной системы (или объекта).

Корреальное [взаимодействие] – в общем смысле, это характеристика, отражающая совместность, солидарность и со-ответственность за что-либо.

Соответствующим образом, корреально-функциональная [консолидация] в данном случае обозначает, что консолидируемые для реализации конкретного проекта (группы проектов) ресурсы публичного партнера и частного партнера не просто соединяются, складываются с простейшим распределением их по направлениям реализации и ответственности, а образуют новое системное качество путем сложноструктурного солидарного (по совместному решению, при совместной корректировке) функционально детерминированного оптимального распределения (делегирования) по каждому из партнеров тех или иных связанных с конкретным проектом:

– вещных прав,

– финансовых расходных, гарантийных и иных обязательств,

– ответственности за выполнение тех или иных действий или за достижение тех или иных результатов,

– ответственности за управление теми или иными финансово-экономическими, организационно-политическими и иными рисками;

– ответственности за те или иные возможные, в том числе прогнозируемые, деликты;

– доходов –

таким образом, что стороны солидарно отвечают в целом за проект, субсидиарно отвечая за те или иные аспекты его реализации. То есть принцип двух ключей заключается в том, что только при со-работничестве и со-ответственности обоих партнеров (или всех партнеров, если их в проекте более двух) проект будет реализован (чтобы «запустить», «следует повернуть одновременно оба ключа»), и напротив – реализация проекта остановится, если хотя бы один из партнеров будет бездействовать или ненадлежащим образом исполнять свои обязанности по контракту государственно-частного партнерства. Речь идет об установлении и поддержании для обоих партнеров (всех партнеров) баланса (балансов) функциональной системы (систем) «интересы – действия (включая затраты) – ответственность – получаемые на выходе блага».

Содержание рассматриваемой концепции правовой природы государственно-частного партнерства, основывающейся на «концепции двух ключей», с теоретической точки зрения раскрывается через выявление и описание находящихся в системном единстве следующих принципов:

1) эффективности расходования бюджетных средств;

2) приоритета публичных интересов (как выражение принципа народовластия, лежащего в основе деятельности демократического государства);

3) императива социальной пертинентности (полезности, социоцентричности) экономической политики государства;

4) социальной ответственности бизнеса;

5) государственно-общественного характера управления в ряде сфер общественных отношений (в сфере образования, культуры, спорта и т.д.);

6) информационной открытости;

7) обеспечения государственного контроля, в том числе парламентского, и общественного контроля.

3). Проведенный многоуровневый сравнительно-правовой анализ опыта 50 государств (включая Россию) – Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, России, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии – в сфере правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства дал необходимые и достаточные основания для вывода о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства, а также для формулирования авторской классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства:

– модель, характеризуемая отсутствием профильных комплексных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства; проекты в этой области регулируются общим законодательством, в том числе актами о государственных закупках (Австрия, Казахстан, Мальта, Нидерланды, Швейцария);

– модель минимального сбалансированного правового регулирования отдельных аспектов государственно-частного партнерства (в том числе – концессий) посредством совокупности отраслевых нормативных правовых актов при отсутствии специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства (модель специального законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики) (Азербайджан, Беларусь, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Италия, Китай, Новая Зеландия, Чехия, Чили, ЮАР);

– модель, характеризуемая наличием специального комплексного профильного нормативного правового акта (актов) в области государственно-частного партнерства (модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики), при этом степень полноты и детализации правового регулирования в таком акте различается в разных государствах (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия[407], Гватемала, Гондурас, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Канада, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Мексика, Пакистан, Перу, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Сербия, Словения, США, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония). Эта модель имеет разновидности:

● модель, предусматривающая наличие только на центральном (федеральном, если в государстве федеративное устройство) уровне специального профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Гватемала, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Словения, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония);

● модель, предусматривающая наличие одновременно на центральном (федеральном) и на региональном уровнях специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, Пакистан, США);

● модель, предусматривающая наличие только на региональном уровне специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства (Австралия, Бельгия, Россия);

– модель, характеризуемая определенной редундантностью (избыточной множественностью, перенасыщенностью) законодательных актов в области государственно-частного партнерства. Примером является Бразилия, где многочисленные акты о государственно-частном партнерстве на уровне регионов дублируют федеральное законодательство, не привнося по большей части чего-то существенно нового, при этом действуют свои нормативные правовые акты о государственно-частном партнерстве еще и на муниципальном уровне, а в совокупности все они не обеспечивают ожидаемой от такого объема норм эффективности.

Проведенный нами сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства в корреспонденции со сравнительным анализом практики реализации государственно-частных партнерств в вышеуказанных государствах, полученные результаты такой эмпирической проверки дали необходимые и достаточные основания для вывода о том, что мера (полнота) правовой обеспеченности регулирования отношений государственно-частного партнерства в конкретном государстве нелинейно коррелирует с уровнем практического развития, масштабами применения и объемами финансирования государственно-частных партнерств в таком государстве. Отсутствие специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства, как свидетельствует практика, не является существенным фактором, однозначно и безусловно негативно влияющим на реализацию и развитие государственно-частного партнерства.

Практически во всех государствах, чей опыт правового обеспечения государственно-частного партнерства был нами детально или частично исследован, наиболее развитым в структуре законодательства о государственно-частном партнерстве является сегмент правового регулирования концессии.

Модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики, имеет как достоинства, так и недостатки – по сравнению с моделью законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики. Так, преимуществом является, несомненно, универсальность норм такого законодательства (для первой из этих двух моделей), поскольку правовая природа такого рода взаимоотношений в целом одинакова и некоторые существенные вопросы, например, правила заключения договоров о государственно-частных партнерствах, применительно ко всем сферам, схожи. Однако все же применение государственно-частных партнерств в разных сферах имеет свои особенности, которые нельзя не учитывать. Например, к отношениям, которые достаточно проблематично эффективно урегулировать принятием универсального законодательства, можно отнести отношения, связанные с различными техническими стандартами и стандартами безопасности в различных отдельных сферах. Основным недостатком такой модели унифицированного правового регулирования отношений государственно-частного партнерства является неизбежное в этом случае отсутствие необходимой гибкости законодательства, которое особенно остро чувствуется при применении общих правовых норм к отношениям по реализации конкретных проектов государственно-частного партнерства органами публичной власти на разных уровнях и в разных сферах общественных отношений.

Преимуществом модели законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики, является его потенциально более высокое стимулирующее воздействие, способствующее созданию конкурентных рынков. А также эта модель позволяет создать потенциально более эффективные гарантии обеспечения публичных интересов и механизмы государственного контроля за надлежащей реализацией проектов.

Компромиссом в данном случае является оптимальное сочетание указанных двух моделей правового регулирования.

Тенденция использования модели общего законодательства, регулирующего реализацию института государственно-частных партнерств в целом, наблюдается в тех государствах, где относительно недавно начали применять государственно-частное партнерство, и где законодательство на этот счет принято недавно и находится на стадии становления. Напротив, страны, в которых уже устоялась практика реализации государственно-частного партнерства (Австралия, Великобритания, США, ЮАР), все реже принимают универсальное законодательство в сфере государственно-частного партнерства.

4). По основанию наличия специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства модели правовых режимов государственно-частного партнерства могут быть классифицированы следующим образом:

● модель наличия одного специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства – характеризуется наличием на центральном уровне власти специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления (в частности, специального фонда) в сфере государственно-частного партнерства (статус таких органов различен; в ряде случаев дополнительно к этому могут быть аналогичные органы на региональном уровне) (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Италия, Казахстан, Канада, Латвия, Мальта, Новая Зеландия, Пакистан, Перу, Португалия, Уругвай, Франция, Хорватия, Чили, Япония);

● модель, характеризуемая наличием на уровне центральной власти сразу нескольких специальных органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Дания, Ирландия, Китай, Мексика, Нидерланды, Россия, США, Швейцария);

● модель, характеризуемая отсутствием специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Австрия, Испания и др.).

По мере все более активного и масштабного применения механизмов государственно-частного партнерства для реализации сервисно-инфраструктурных и связанных с ними целей в различных странах все чаще учреждаются соответствующие государственные или государственно-общественные органы управления в сфере государственно-частного партнерства для обеспечения централизованного процесса разработки, согласования, утверждения, реализации, обеспечения проектов государственно-частного партнерства, а также для накопления, систематизации и обобщения информации, отражающей опыт применения государственно-частного партнерства.

К настоящему времени ни одно государство, создавшее государственный или государственно-общественный орган управления в сфере государственно-частного партнерства, не инициировало обратный процесс, то есть не отказалось от осуществления государственного (или государственно-общественного) управления в сфере государственно-частного партнерства.

При этом развитие государственной политики в этой сфере в части регулирования деятельности указанных государственных или государственно-общественных органов идет по пути совершенствования работы («тонкой настройки»), трансформации государственных органов, осуществлявших госзакупки, в органы, вырабатывающие правила «игры» и осуществляющие сложноструктурное, преимущественно – аксиальное (точечное), управление процессами с минимизацией собственного практического и финансового участия в осуществлении проекта. Такие органы отличаются от органов государственной власти, осуществляющих управленческую деятельность в сфере обычных государственных закупок, прежде всего, методами своей деятельности.

5). Применение государственно-частного партнерства предоставляет существенные положительные возможности получения публичной властью определенных преимуществ, вытекающих из сотрудничества с частным сектором и из использования финансовых, организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора при условии высокого уровня организации государственного участия, проработанности проектов, в особенности с точки зрения их соответствия публичным интересам, и эффективного государственного контроля за их реализацией. Такие преимущества государственно-частного партнерства, выявленные и детально описанные в ходе настоящего исследования, являются более выраженными при осуществлении крупных сервисно-инфраструктурных проектов повышенной сложности и большой финансовой ёмкости.

Основная мотивация использования государственно-частного партнерства органами публичной власти заключается в том, что проекты государственно-частного партнерства (при условиях их соответствия целям обеспечения инфраструктуры и применимости) потенциально могут принести гораздо большие экономические выгоды, в том числе больший доход при лучшем соотношении цены и качества или иные экономические показатели, чем другие альтернативные варианты. Но необоснованно сводить рассмотрение преимуществ и недостатков государственно-частного партнерства исключительно только к анализу в контексте экономических относительно краткосрочных показателей и достоинств, таких как предоставление больших финансовых возможностей для реализации тех или иных крупных проектов. Напротив, следует рассматривать институт государственно-частного партнерства системно, с учетом всех затрат и упущенных возможностей (если таковые были или могли быть) для публичного сектора – в контексте публичных интересов на протяжении всего периода реализации проекта и его долговременных последствий.

При реализации государственно-частного партнерства иногда возможен эффект так называемой «отложенной оплаты», когда финансовый вклад государства на начальных этапах минимальный, но если считать интегрированно за весь период осуществления проекта и расчетный срок эксплуатации проекта, то получится, что затраты государства и потребителей, оказались существенно выше, чем могли быть при других вариантах строительства объекта. С чисто финансово-экономической точки зрения, игнорируя все иные публичные интересы, помимо финансовых, можно сказать, что государство, воздержавшись в конкретном проекте от применения механизма государственно-частного партнерства, избежит эффекта так называемой «отложенной оплаты». Но для конечного потребителя сервисно-инфраструктурных и иных публичных услуг, по большому счету, не столь важен финансовый аспект решения проблемы, при котором применяется или обсуждается применение государственно-частного партнерства, сколько само это решение. И если вопрос ставится так: или сервисно-инфраструктурный объект вообще не будет построен, или будет построен с «отложенной оплатой» посредством механизма государственно-частного партнерства, то для публичных интересов предпочтительнее второй вариант, если социальная значимость такого проекта достаточно велика. То есть необходима экономическая соотносимость, соразмерность проектируемых затрат на проект, что возможно обеспечить посредством оптимизации в системе координат «польза для публичных интересов – эффективность достижения/реализации публичных интересов – затраты».

Задача эффективного обеспечения публичных интересов в проектах государственно-частного партнерства требует поиска наиболее адекватного и эффективного правового обеспечения и наиболее эффективных форм и схем реализации государственно-частного партнерства по конкретному проекту (комплексу проектов). А для этого требуется законодательное создание соответствующих условий и возможностей.

6). Прогнозирование, определение и расчет основных и косвенных преимуществ, возможных магистральных, проходящих через весь проект, проблем и недостатков, а также вероятных спонтанных точечных проблем и недостатков конкретного проекта государственно-частного партнерства, связанных с ними рисков являются обязательными элементами предварительного проектирования при реализации всех проектов государственно-частного партнерства.

Системный анализ существенных достоинств и недостатков государственно-частного партнерства дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что институт государственно-частного партнерства обладает определенной амбивалентностью – наличием одних и тех же качеств, выступающих одновременно и существенными достоинствами, и существенными же недостатками, которые при этом обладают разным детерминирующим влиянием на интегральные характеристики и результаты государственно-частного партнерства в зависимости от разных конкретных условий.

Применению института государственно-частного партнерства присущ риск превалирования частных интересов перед публичными (вплоть до элиминирования учета последних) в экономическом содержании проектов и приносимых сторонам выгодах при реализации проектов.

В целом же, средневзвешенные социально-экономические пертинентность и релевантность государственно-частного партнерства, включая преимущества, подтвержденные многолетней практикой в разных странах, при условии действия эффективных гарантий соблюдения публичных интересов, достаточным образом соответствуют цели обеспечения публичных интересов и в достаточной мере перевешивают недостатки, присущие государственно-частному партнерству или сопряженные с ним.

7). Анализ профильных законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве позволяет сделать вывод о наличии в них ряда общих существенных недостатков, сдерживающих расширение применения государственно-частных партнерств на региональном уровне. К числу таких недостатков относим следующие:

● чрезмерная декларативность и поверхностность регулирования, что отражает реализованное в этих законах нежелание (или опасения) региональных властей разработать и принять полноценные законы, детально закрепляющие действенные правовые условия и организационные механизмы для применения механизмов государственно-частного партнерства во всем его многообразии; игнорирование обширного круга правовых мер, инструментов и механизмов, востребованных сегодня инвесторами;

● значительная пробельность правовой базы, что влечет правовую неопределенность и ошибки в толковании и применении правовых норм, содержащих основные термины, связанные с государственно-частным партнерством;

● отсутствие системной организованной деятельности по учету, анализу, обобщению накопленного в стране обширного опыта реализации проектов государственно-частного партнерства;

● недостатки, детерминирующие значительный коррупциогенный потенциал правовых актов, регулирующих отношения государственно-частного партнерства;

● отсутствие эффективных гарантий соответствия проектов государственно-частного партнерства публичным интересам, неэффективность и пробельность правовых механизмов государственного надзора и контроля осуществления проектов государственно-частного партнерства, в особенности в части обеспечения гарантий реализации и защиты публичных интересов в процессе разработки проектов государственно-частного партнерства, проведения соответствующих конкурсов и контроля качества выполнения работ;

● недостатки, детерминирующие информационную закрытость, непрозрачность деятельности государственных (и муниципальных) органов по подготовке, заключению и реализации контрактов государственно-частного партнерства.

8). Отсутствие в Российской Федерации эффективного правового регулирования государственно-частного партнерства предопределяет неприемлемые негативные тенденции в этом отношении, так как отсутствие действенных гарантий реализации, охраны и защиты публичных интересов при реализации государственно-частного партнерства прямо способствует превалированию частных корпоративных интересов, нередко существенно противоречащих публичным интересам, во всех областях общественных отношений, где применяются проекты такого сотрудничества. В этом состоит суть всего комплекса проблем, вызванных правовыми неопределенностями относительно оснований, условий, форм государственно-частного партнерства в области образования.

Апробация результатов настоящего научного исследования

Основные результаты настоящего научного исследования (авторские научные обобщения и выводы, авторские концептуальные выкладки и построения) прошли и продолжают проходить апробацию в опубликованных автором научных монографиях, получивших научное рецензирование в ряде статей в авторитетных научных изданиях, и в научных статьях автора в ведущих рецензируемых научных журналах, в иных изданиях.

К опубликованию готовится еще ряд научных монографических и статейных работ автора, включая авторские переводы некоторых зарубежных законов о государственно-частном партнерстве, которые также помогут в ходе обсуждения уточнить авторские концепции и подходы, верифицировать основные результаты частично проведенного и частично еще производимого автором комплексного научного административно-правового, финансово-правового и гражданско-правового исследования общественных отношений, складывающихся в сфере государственно-частного партнерства, правовой природы, парадигмальных основ и структурно-функциональных особенностей государственно-частного партнерства, содержания и особенностей нормативного правового обеспечения, государственного управления и государственной политики в этой сфере.

Целый ряд положений и выводов настоящего исследования проходит апробацию в ходе участия автора в законотворческой деятельности в качестве члена Экспертного совета Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам собственности.

Сформулированные в настоящем научном исследовании положения и выводы получили апробацию в процессе осуществления автором в течение длительного периода времени адвокатской деятельности в рамках арбитражных судебных процессов.

Научные подходы, реализованные в настоящем исследовании, авторские научные обобщения и другие научные выводы, авторские концептуальные построения, а также практические рекомендации были апробированы и продолжают проходить апробацию в ходе выступлений автора на научно-практических конференциях, симпозиумах и семинарах.

Автором настоящего исследования были разработаны образовательные программы учебных курсов («Теория государственно-частного партнерства», «Актуальные проблемы правового обеспечения, реализации и развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации», «Зарубежный опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства» и др.) вариативной части профессионального цикла учебных дисциплин образовательных программ (административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, теоретико-правовой направленности) магистерской подготовки по направлению «Юриспруденция». Программы могут быть также использованы в рамках иных магистерских образовательных программ, в том числе по направлениям «Экономика», «Государственное и муниципальное управление». При подготовке этих программ была произведена апробация ряда концептуальных подходов автора, реализованных в настоящем исследовании, и ряда научных результатов этого исследования. Публикация программ запланирована на ближайшее время.

Для целей верификации ряда основных результатов настоящего научного исследования (как одной из форм его научной апробации) в приложении к настоящему изданию представлена анкета, которую автор просит заполнить неравнодушных к теме развития государственно-частного партнерства в России специалистов. Результаты такого анкетирования, как надеется автор, позволят уточнить и скорректировать основные методологические подходы и концепции автора по исследуемой предметно-объектной области.


<< | >>
Источник: В.Е. Сазонов. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. 2012

Еще по теме Введение:

  1. 8.5. Парентеральное введение антикоагулянтов
  2. § 2. Срок и основания введения наблюдения
  3. Последствия введения евро.
  4. § 2. Порядок и основания введения финансового оздоровления
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО НАЛОГА.
  7. Порядок перехода к внешнему управлению и его введению
  8. ВВЕДЕНИЕ 3
  9. Введение
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Как написать введение?
  12. ВВЕДЕНИЕ
  13. Введение
  14. Введение