<<
>>

§ 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии

Государственно-частное партнерство активно применяется в Швейцарии, как на союзном уровне, так и на уровне кантонов[1276].

Государственно-частные формы сотрудничества в Швейцарии имеют давние традиции[1277].

Макроэкономические условия в Швейцарии создают благоприятные условия для инноваций: экономика Швейцарии является очень стабильной, с низкой инфляцией и реалистичными процентными ставками. Швейцария, как маленькая страна, бедная природными ресурсами, в высшей степени интегрирована в мировую экономику[1278]. Все это создает устойчивые положительные условия для развития государственно-частного партнерства в этой стране.

За последние годы все чаще к государственно-частному партнерству как способу обеспечения строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры прибегают в целях реализации проектов окружных административных центров и административных центров коммун, школ, тюрем, общественных автомобильных парковок, футбольных стадионов и иных спортивных сооружений, выставочных и торговых залов, автомобильных дорог, механизмов, используемых для обеспечения деятельности и непосредственно строительства газовых трубопроводов, систем очистки воды и телекоммуникационных систем. Кроме того, государственно-частное партнерство в Швейцарии широко используется для строительства транспортной инфраструктуры в целом, в том числе автомобильных мостов, тоннелей и железнодорожных линий, что предоставляет значительные возможности для привлечения частного сектора[1279].

Основная особенность швейцарского законодательства о государственно-частном партнерстве состоит в том, что в настоящее время в Швейцарии (в отличие от других стран) отсутствует профильное союзное (федеральное) законодательство и законодательство, принятое на уровне кантонов, которым бы осуществлялось специальное регулирование отношений в рамках государственно-частных партнерств.

Жан-Батист Зюфрэй указывает, что, «учитывая весь швейцарский опыт правового регулирования и правоприменительной практики, нельзя с полной уверенностью сказать, что принятие каких-либо специально посвященных государственно-частному партнерству нормативно-правовых актов действительно необходимо»[1280].

Вместе с тем, было бы неверно считать, что вопросы государственно-частного партнерства в Швейцарии остались вообще неурегулированными, будучи отданными только на усмотрение чиновников.

Законодательство, регулирующее отношения непосредственно в области государственно-частных партнерств или в смежных областях, на настоящий момент является в Швейцарии достаточно развитым и включает обширный комплекс норм.

Имеется ряд союзных и кантональных нормативных правовых актов, в которых закреплены основные правовые нормы, применимые непосредственно к государственно-частным партнерствам, но такие нормы носят общий характер, а конкретные механизмы осуществления государственно-частных партнерств не установлены.

Так, внесенная Ордонансом от 05.12.2008 статья 52а «Сотрудничество с частными партнерами (“Государственно-частное партнерство”)» Ордонанса «О финансах Конфедерации» от 05.04.2006[1281] устанавливает обязанности административных органов при наличии необходимости осуществлять сотрудничество на долгосрочной договорной основе с частными партнерами: «1.

В задачи административных органов, при необходимости, входит сотрудничество в долгосрочной перспективе на договорной основе с частными партнерами. 2. Союзный орган финансового управления урегулирует детали в издаваемых им директивах».

Косвенно вопросы государственно-частного партнерства урегулированы Союзным законом от 07.10.2005 «О финансах Конфедерации»[1282], и указанный выше Ордонанс принят в его развитие и обеспечение. Так, части 1 и 4 статьи 57 «Административные органы» Союзного закона от 07.10.2005 «О финансах Конфедерации» гласят: «Административные органы следят за рациональным, рентабельным и эффективным использованием выделенных им средств и вверенных им активов… Как правило, проект финансируется за счет одного административного органа. Союзный совет может предусмотреть исключения». Союзному совету, согласно части 2 статьи 39 Союзного закона от 07.10.2005 «О финансах Конфедерации», вменена обязанность учета рисков и полезности бюджетных расходов.

Часть 2 статьи 41а Союзного закона от 07.10.2005 «О финансах Конфедерации» устанавливает основы и условия предоставления платных инфраструктурных услуг: «Административные органы, получившие разрешение, вправе предоставлять коммерческие услуги, если соблюдены следующие условия: a) таковые услуги тесно связаны с основными задачами административного органа; b) таковые услуги не препятствуют административному органу выполнять его основные задачи; c) таковые услуги не требуют значительных дополнительных человеческих и материальных ресурсов». Часть 1 указанной статьи определяет круг таких административных органов, которым разрешено предоставлять коммерческие услуги.

Сегодня государственно-частные партнерства широко и активно применяются в области образования[1283]. В частности, Союзный закон от 14.12.2001 «О содействии использованию информационных и коммуникационных технологий в школах»[1284] установил ряд возможностей для реализации государственно-частных партнерств в области образования.

Вопросы государственно-частного партнерства урегулированы также Союзным законом от 16.12.1983 «О приобретении недвижимости гражданами других государств»[1285], который регулирует сделки в случаях, если, во-первых, недвижимость приобретается лицом, находящимся за границей, причем, под таким лицом также понимаются компании, зарегистрированные и находящиеся на территории Швейцарии, но управляемые иностранными гражданами, во-вторых, если такая недвижимость имеет жилой характер, а также в том случае, если приобретенное право на недвижимость является приобретением объекта жилой недвижимости. Этот закон, как правило, не применяется в отношении сделок, относящихся к коммерческим помещениям, которые зачастую совершаются в контексте осуществления финансирования проектов частным сектором. Вопрос применения государственно-частных партнерств в этом отношении является более сложным. Верховный суд Швейцарии 28 января 2000 г. вынес решение[1286], в котором постановил, что отдельные мероприятия подобного рода, в которых участвуют органы государственной власти, не носят коммерческого характера, соответственно, требования указанного Закона о приобретении недвижимости иностранными гражданами подлежат в таких случаях применению. При определенных условиях финансирование объектов жилой недвижимости также может подпадать под действие Федерального закона о приобретении недвижимости гражданами других государств в тех случаях, если в соответствии с условиями обеспечения финансирования приобретатель или заемщик становится в той или иной мере зависимым от кредитора и передает избыточные права кредитору, который в результате занимает положение собственника[1287].

По мнению Томаса Мюллера-Чуми, серьезных правовых препятствий для реализации проектов строительства и модернизации государственной инфраструктуры в Швейцарии сегодня практически не существует, хотя модель концессии не применяется для строительства дорожной инфраструктуры, поскольку Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает прямой запрет на взимание какой-либо платы за пользование государственными дорогами[1288].

Поскольку отсутствуют специальные профильные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере государственно-частного партнерства, эти отношения регулируются союзными нормативными правовыми актами, касающимися государственных закупок.

Швейцарская Конфедерация и все 26 кантонов имеют собственные законы о государственных закупках. При этом правовые нормы о государственных закупках, содержащиеся в международных актах разного рода, ратифицированных Швейцарией, также входят в правовую основу федерального законодательства и законодательств кантонов, касающихся правил проведения государственных закупок[1289].

Швейцария является участницей международного Соглашения о правительственных закупках от 15.04.1994[1290], и, соответственно, положения данного соглашения закреплены прежде всего во внутреннем законодательстве Швейцарии на уровне конфедерации и кантонов. Такие положения применяются ко всем процедурам проведения государственных тендеров. Одним из основных требований данного законодательства является требование о соблюдении основополагающих принципов осуществления государственных закупок, а именно принципов равноправности, прозрачности и состязательности. Кроме того, были включены процедуры обжалования решений о государственных закупках в соответствии со статьей XX Соглашения о правительственных закупках: решения государственных органов могут быть обжалованы в независимых судах, таких как Федеральный административный суд или административные суды кантонов, кроме того, в исключительных случаях решения также могут быть обжалованы и в Верховном суде Швейцарии. Существующий общий запрет на проведение переговоров в процессе осуществления государственных закупок, введенный положениями нормативно-правовых актов кантонов, создает определенные препятствия для применения схем осуществления государственных закупок для проектов в рамках государственно-частных партнерств. Тем не менее, проект в Бургдорфе (коммуна в швейцарском кантоне Берн) доказал, что применение института государственно-частного партнерства вполне возможно при условии выполнения требования о полной договорной состязательности, которое содержит жесткие предписания об анонимности участников[1291].

В Швейцарии нормативно-правовое регулирование имеется, как уже сказано выше, и на уровне кантонов.

Как указывает В.А. Кабашкин, в Швейцарии на региональном уровне была успешно решена проблема реализации на принципах государственно-частного партнерства проекта футбольного стадиона в Цюрихе. «Партия зеленых» из экологических соображений и местные жители, обеспокоенные ростом транспортных проблем, были против строительства спортивного сооружения. Для разрешения спора в сентябре 2003 году был проведен референдум, которым также планировалось провести утверждение плана строительства, отведения земли, бюджетного финансирования (37,5 млн. швейцарских франков, или 10 % от общего объема). Результаты референдума показали, что 63,3 % жителей согласились с планом, а 59,2 % – с финансированием проекта. Кредитная компания Credit Suisse, как инвестор, обеспечила предоставление займа в размере 370 млн. швейцарских франков, другие инвесторы вложили недостающую сумму. Благодаря учету сопряженных аспектов реализации проекта государственно-частного партнерства по строительству спортивного стадиона в г. Цюрихе оно было успешно завершено одновременно с завершением строительства новой трамвайной и автобусной линии (в ответ на возросшую транспортную нагрузку).[1292]

Параграф 7 Конституционного закона кантона Женева от 15.12.2011 «Об изменении Конституции Республики и кантона Женева»[1293] устанавливает, что государство и муниципалитеты будут способствовать созданию и функционированию частных структур по уходу за детьми, в частности частных детских садов. Параграфом 8 указанного Конституционного закона кантона Женева прямо установлено, что «государство и муниципалитеты должны способствовать развитию государственно-частного партнерства».

Согласно пункту «g» части 1 статьи 3 Регламента кантона Женева от 19.06.2002 «О применении Закона кантона Женева “О финансировании международной солидарности”»[1294], к числу направлений деятельности государства в сфере проектов и мероприятий по содействию международной солидарности относится сотрудничество в области торговли и экономического развития, включая государственно-частные партнерства в соответствии с установленными критериями.

В кантоне Женева ярким примером реализации проекта государственно-частного партнерства явилось строительство Женевского спортивного стадиона (Stade de Genève)[1295].

В 2009 году Государственный совет кантона Женева начал предварительное исследование опыта реализации проектов строительства в области государственно-частного партнерства, в рамках которого были запущены и контролировались пять проектов, связанных с публичной инфраструктурой: строительство Международного экологического дома окружающей среды в г. Акасья (Acacias); новые здания Управления кантонального дорожного движения и навигации в г. Бернэ (Bernex); строительство лабораторного корпуса для Женевской университетской больницы в Клюз-Розерэ (Cluse-Roseraie); строительство нового следственного изолятора в Шам-Долоне (Champ-Dollon); строительство государственного сервисно-административного комплекса в г. Прай (Praille)[1296].

Активно развиваются инициативы государственно-частного партнерства в кантоне Цюрих[1297].

М.В. Матявина указывает в качестве успешных инфраструктурных проектов Культурный и Конгресс-центр в г. Люцерн, Центр Wankdorf – Стадион де Свисс в г. Берн, два успешных проекта государственно-частного партнерства в области строительства (Parkhaus AG и развитие прилегающей к Цюриху территории)[1298].

Несмотря на то что в Швейцарии частный сектор уже долгое время в значительной степени вовлечен в осуществление государственных услуг, тем не менее, как утверждает Т. Мюллер-Чуми, лишь немногие проекты, осуществленные в сотрудничестве с частным сектором, были реализованы таким образом, чтобы их можно было назвать именно проектами в рамках государственно-частных партнерств в соответствии с устоявшимся пониманием этого термина. Так, в 2010 году проект Нойматт Бургдорф стал первым швейцарским проектом, осуществленным на основе международных стандартов финансирования подобного рода проектов. Проект включил в себя снос старых строений на определенном земельном участке, а также финансирование, строительство и эксплуатацию административных помещений и здания тюрьмы. Данный проект стал «пилотным проектом»[1299].

Успехи в реализации конкретных проектов государственно-частного партнерства обусловили дальнейшее развитие этого института.

Все более интенсивно развиваются различные доктринальные исследования в данной сфере, большинство которых затрагивает отдельные аспекты механизмов осуществления государственно-частных партнерств, в частности, аспекты заключения и исполнения договоров, а также различные стороны схем осуществления государственных закупок[1300].

Организационно-правовой формой компании специального назначения в Швейцарии чаще всего выступает акционерное общество.

Договоры о государственно-частных партнерствах могут заключаться всеми органами государственной власти, включая органы управления всех уровней, в частности, на уровнях конфедерации, кантонов и муниципальных образований, автономными государственными предприятиями, а также юридическими лицами частного права, осуществляющими предоставление государственных услуг. Как правило, орган государственной власти выступает в качестве инициатора заключения договора о государственно-частном партнерстве, начиная реализацию проекта и производя процесс отбора частного партнера для таких отношений.

Как указывает Томас Мюллер-Чуми, по определенным соображениям политического характера государственные партнеры в Швейцарии не имеют возможности передавать право собственности на недвижимость частным партнерам в рамках осуществления государственно-частных партнерств. В результате на настоящий момент можно спрогнозировать будущее направление развития государственно-частных партнерств в Швейцарии, согласно которому наиболее предпочтительной схемой осуществления сотрудничества такого рода станет модель, в рамках которой единственным собственником будет являться государственный партнер. В связи с чем, можно с высокой вероятностью прогнозировать, что структура государственно-частных партнерств будет соответствовать моделям, обозначаемым в принятой классификации: «проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация» и «проектирование – строительство – эксплуатация»[1301].

Важным участником в развитии передачи (внедрении) технологий выступает Швейцарская комиссия по технологиям и инновациям. Эта комиссия финансирует проекты для бизнес-сектора в Швейцарии, открытые в научно-исследовательских учреждениях на основе государственно-частного партнерства. Наряду с такими проектами, Швейцарская комиссия по технологиям и инновациям поддерживает предпринимательство, а также содействует развитию старт-ап-компаний[1302].

В Швейцарии на настоящий момент создана и успешно действует Швейцарская ассоциация государственно-частных партнерств (Association PPP Suisse), которая была учреждена в Берне 19 мая 2006 г.[1303] с целью «представления Швейцарской Конфедерации, а также швейцарских кантонов и городов в экономической и научной среде». В основные направления деятельности Швейцарской ассоциации государственно-частных партнерств входит, во-первых, дальнейшее внедрение в Швейцарии института государственно-частного партнерства в качестве одной из возможных моделей обеспечения предоставления государственных услуг, а также способствование стандартизации осуществления государственно-частных партнерств. Также целью деятельности Швейцарской ассоциации государственно-частных партнерств является обеспечение формирования представления о государственно-частном партнерстве как некоем стандарте качества в области сотрудничества между государством и частным сектором в экономике, который гарантирует защиту общественных интересов, обеспечивает длительный успех реализуемых проектов, а также является такой формой взаимодействия, которая является практически абсолютно взаимовыгодной для каждой из участвующих сторон[1304].

Кроме того, одной из целей своей деятельности Швейцарская ассоциация государственно-частных партнерств заявляет содействие использованию органами государственной власти механизмов осуществления государственно-частных партнерств в качестве методологической основы подтверждения и оптимизации способов решения задач повышенной сложности. Финансирование деятельности Швейцарской ассоциации государственно-частных партнерств производится за счет членских взносов, а также платежей, взимаемых за участие в мероприятиях, проводимых указанной ассоциацией, а также разного рода спонсорских взносов[1305].

<< | >>
Источник: В.Е. Сазонов. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. 2012

Еще по теме § 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии:

  1. § 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии
  2. § 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии
  3. § 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах
  4. § 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии
  5. § 2.18. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Перу
  6. § 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР
  7. § 2.5. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бельгии
  8. § 2.8. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Германии
  9. § 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике
  10. § 2.6. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бразилии
  11. § 2.9. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Дании
  12. § 2.7. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Великобритании
  13. § 2.3. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Азербайджане
  14. § 2.25. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Японии
  15. § 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании
  16. § 2.13. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Канаде
  17. § 2.12. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Италии
  18. § 2.19. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Португалии
  19. § 2.4. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Аргентине
  20. § 2.22. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Чили