<<
>>

§ 2.13. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Канаде

Существующая инфраструктура Канады продолжает устаревать, а требования по усовершенствованию инфраструктуры и созданию новых объектов все увеличиваются, поэтому Канада начала признавать ценность привлечения частного сектора в создание инфраструктуры для того, чтобы создавать больше объектов при уменьшении затрат, что позволяет заполнять пробелы в инфраструктуре[1017].

В Канаде успешно и наиболее часто реализуемыми являются проекты государственно-частного партнерства в энергетическом секторе, но таковые не ограничиваются только этим направлением. Пример государственно-частного партнерства в дорожно-транспортной сфере – сооружение южной части кольцевой дороги South East Edmonton Ring Road (Anthony Henday Drive). В ходе реализации проекта было построено 11 километров дороги с количеством полос движения от 4 до 6; 24 мостовые конструкции, 5 транспортных развязок, 3 путепровода, а также 3 эстакады над шоссе. Проект реализовывался согласно контракту государственно-частного партнерства типа DBFO. В настоящее время объект принадлежит провинции Альберта как часть транспортной сети района. Средства на строительство этого объекта были выделены из Канадского стратегического инфраструктурного фонда (Canada Strategic Infrastructure Fund – CSIF). Через данный Фонд правительство Канады работает с местным правительством, а также с предприятиями из частного сектора, занимающимися инфраструктурными проектами. Фонд поддерживает крупномасштабные проекты, нацеленные на стратегическое развитие, улучшающие качество жизни и обеспечивающие экономический рост[1018].

Как указывает Е.В. Зусман, в Канаде отношения государственно-частного партнерства в целом регламентируются общим массивом отраслевого законодательства. Вместе с тем отдельные аспекты финансирования по проектам государственно-частного партнерства подлежат дополнительной правовой регламентации. Также в отдельных регионах принимаются отраслевые нормативно-правовые акты по вопросам государственно-частного партнерства, например, отдельно в сфере ЖКХ или транспорта. Контракты жизненного цикла регламентированы в рамках концессионного законодательства[1019].

На протяжении 1990-х годов власти Канады активно экспериментировали с применением различных видов государственно-частного партнерства, так, одним из самых ранних примеров такого сотрудничества является шоссе № 407 в провинции Онтарио, школы в провинции Новая Шотландия и Мост Конфедерации.

К настоящему времени в канадской провинции Британская Колумбия 20 % всей новой инфраструктуры разработано, построено и управляется частным сектором[1020].

В 2001 году, с избранием нового правительства в Британской Колумбии, началось усиленное внедрение такого рода соглашений при осуществлении проектирования и строительства инфраструктуры во всех провинциях[1021].

Проекты государственно-частного партнерства в Канаде реализуются более чем в 25 областях общественных отношений (строительство дорог и мостов[1022], строительство и реконструкция медицинских[1023] и образовательных[1024] учреждений, спортивных технических сооружений и т.д.), на всех уровнях публичной власти.

Правовое регулирования государственно-частных партнерств в Канаде осуществляется как на федеральном уровне, так и на региональном уровне (уровне провинций и территорий), а также на уровне местного самоуправления.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим государственно-частные партнерства на федеральном уровне, является Федеральный закон о стратегическом инфраструктурном фонде Канады от 27.03.2003[1025], который устанавливает, что стратегический инфраструктурный фонд при необходимости содействует применению партнерских отношений между государственными и частными организациями.

Иногда объект правового регулирования на уровне провинций и территорий ограничивается исключительно конкретными проектами, такими, как, например, мост Дех Чо в Северо-Западных территориях или шоссе № 407 в провинции Онтарио, в то время как на уровне других провинций и территорий существующее законодательство регулирует участие частного сектора в конкретных отраслях инфраструктуры, таких, как транспорт и здравоохранение, например, в провинции Британская Колумбия[1026].

В провинции Квебек действует Закон об инфраструктуре Квебека от 2009 года[1027], устанавливающий некоторые правовые основы для государственно-частных партнерств.

Кроме того, в Квебеке с 2005 года в Акте о полномочиях муниципалитетов появились нормы, уполномочившие муниципальные власти поручать третьим сторонам управление отдельными объектами, включая парки, выставочные центры и информационные центры для туристов, было введено положение о том, что муниципалитеты могут заключать контракты с третьими лицами на управление системой водоснабжения, водоочистительными системами, канализацией и иными объектами ЖКХ на срок до 25 лет[1028].

В провинции Манитоба действует Закон провинции Манитоба от 2012 года «О прозрачности и подотчетности государственно-частного партнерства»[1029].

В провинции Альберта действует Закон провинции Альберта «О партнерстве»[1030].

Кроме того, в провинции Альберта (в городе Калгари), а также в городе Оттава изданы руководящие принципы и схемы осуществления государственно-частного партнерства, имеющие рекомендательный характер[1031].

В Британской Колумбии в 2002 году был принят Акт об инвестициях в транспортной сфере. Также был принят Статут по развитию концессий в сфере строительства автомагистралей в Британской Колумбии. Эти правовые акты подтверждают полномочия Министерства транспорта заключать концессионные соглашения на строительство автомагистралей и сопутствующие соглашения, а также закрепляют понятия «концессионер», «концессионное соглашение» и «концессионная автомагистраль», употребляемые в иных статутах Британской Колумбии[1032].

Канадский совет по государственно-частному партнерству (Canadian Council for Public-Private Partnerships[1033]) был основан в 1993 году как организация, спонсируемая ее членами, с участием представителей государственного и частного секторов. Как организация, поддерживающая государственно-частные партнерства, Совет проводит исследования, публикует материалы, содействует проведению ежегодной конференции по вопросам государственно-частного партнерства. Ежегодно Совет отмечает наиболее успешные проекты в сфере государственно-частного партнерства через Национальную программу наград, которая обычно проводится одновременно с ежегодной конференцией в ноябре.

К функциям Канадского совета по государственно-частному партнерству отнесены:

– содействие реализации и развитию государственно-частного партнерства в Канаде, его механизмов и форм;

– распространение информации о формах и механизмах государственно-частного партнерства, успешных примерах реализации проектов в области государственно-частного партнерства;

– организация и проведение конференций и семинаров по вопросам государственно-частного партнерства;

– стимулирование диалога между государственным и частным секторами, принимающими решения по вопросам финансирования и предоставления государственных услуг;

– пропагандистская деятельность, в том числе ежеквартальный выпуск информационных бюллетеней о деятельности Совета, о новостях и вопросах, обсуждавшихся на национальной конференции;

– проведение целевых исследований по ключевым проблемам, которые влияют на эффективность реализации форм и механизмов государственно-частного партнерства;

– сбор информационных материалов по вопросам и конкретным проектам в рамках государственно-частного партнерства в информационную базу;

– проведение опросов общественного мнения;

– ведение национальных реестров по ключевым проектам государственно-частного партнерства.

Деятельность Канадского совета по государственно-частному партнерству курируется Советом директоров, состоящим из высокопоставленных представителей бизнеса, правительства и профсоюзов из всех провинций и территорий Канады. Исполнительный орган состоит из должностных лиц организации.

Почетный председатель Совета – Эд Стельмах, бывший премьер-министр провинции Альберта.

В 2005 году с целью объединения возможностей государственного и частного секторов для модернизации и увеличения количества государственных активов разного рода была создана королевская корпорация «Инфраструктура Онтарио»[1034], в 2006 году был принят Закон провинции Онтарио, устанавливающий полномочия данной организации. «Инфраструктура Онтарио» состоит из двух уже существовавших на момент ее создания корпораций: Стратегического отдела по финансированию инфраструктуры Онтарио (OSIFA) и Корпорации Онтарио по инфраструктурным проектам. Стратегический отдел по финансированию инфраструктуры Онтарио на настоящий момент действует в качестве подразделения по кредитованию.

«Инфраструктура Онтарио» осуществляет контроль за обеспечением проведения закупок в рамках проектов и реализацией самих проектов, а также выступает в качестве аналитического центра в отношении накопленного опыта в области управления инфраструктурными проектами. Главной целью создания «Инфраструктуры Онтарио» было обеспечить выявление потенциальных рисков при реализации крупных инфраструктурных проектов в провинции Онтарио для их передачи частному сектору.

Особенностью данной организации является то, что она практически не занимается самостоятельным поиском проектов для реализации. «Инфраструктура Онтарио» предоставляет отчеты о своей деятельности министру энергетики и инфраструктуры Онтарио. Финансирование деятельности корпорации в отношении руководства проектами, реализуемыми в рамках государственно-частных партнерств, осуществляется из отдельных бюджетов проектов, которые, в свою очередь, формируются из средств бюджетов соответствующих министерств. Разного рода административные расходы выплачиваются министром энергетики и инфраструктуры Онтарио. Организация осуществляет свою деятельность в двух направлениях: непосредственная реализация проектов и смежные направления, а также кредитование и предоставление услуг. При выборе вида финансирования проекта, которое производится со стороны государственного сектора или частного, ключевую роль также играет тот факт, в каком случае соотношение «цена – качество» будет оптимальным[1035].

В 2002 году Казначейством канадской провинции Британская Колумбия была создана бизнес-корпорация «Партнерства Британской Колумбии» (Partnerships British Columbia»)[1036] с целью содействия и развития рынка государственно-частных партнерств как средства обеспечения государственных интересов и повышения качества услуг, предоставляемых налогоплательщикам. Организация осуществляет свою деятельность в качестве аналитического центра по обобщению и дальнейшему использованию накопленного опыта в области государственно-частных партнерств, а также вовлечена в процесс оценивания и реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств. «Партнерства Британской Колумбии» является зарегистрированной компанией, находящейся в собственности правительства провинции Британская Колумбия. Финансирование деятельности компании в основном производится за счет денежной платы, взимаемой за предоставление услуг. Кроме того, компания устанавливает свой бюджет самостоятельно. Организационно-правовая форма компании, а также выполняемые функции, если сравнивать с опытом иных государств, наиболее близки к функциям и организационно-правовой форме «Партнерств Соединенного Королевства» с тем лишь исключением, что собственником в данном случае является только государство. Организация «Партнерства Британской Колумбии» осуществляет развитие политики в области государственно-частных партнерств, бизнес-поддержки реализации проектов, а также контроль за выполнением проектов. Кроме того, компания проводит оценку потенциальной эффективности проектов в рамках государственно-частных партнерств[1037].

Следует отметить, что в канадском праве понятие «государственно-частное партнерство» обладает особым смыслом в канадском контексте. Во-первых, это относится к предоставлению государственных услуг и к государственной инфраструктуре. Во-вторых, эта форма требует распределения рисков между партнерами. Проекты, которые не подпадают под эти два условия, формально не являются и не могут считаться «государственно-частным партнерством», соответственно, не могут получать поддержку от Канадского совета по государственно-частному партнерству. Представляет интерес определение понятия «государственно-частное партнерство», предложенное Канадским советом по государственно-частному партнерству: «Совместное предприятие, реализуемое государственным и частным секторами, построенное на опыте каждого из партнеров и наилучшим образом соответствующее четко определенной общественной потребности посредством соответствующего распределения ресурсов, рисков и выгоды»[1038]. Здесь мы видим четко закрепленный принцип приоритета общественных интересов при осуществлении государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство охватывает целый спектр моделей, которые задействуют опыт и/или капитал частного сектора в публичных интересах. В Канаде к предметной области контрактов государственно-частного партнерства традиционно относят государственные услуги. С другой стороны, существуют механизмы, реализуемые посредством государственного управления, но в ограниченных рамках, которые позволяют привлекать частное финансирование, проектирование, строительство, эксплуатацию и, возможно, временное владение активом[1039].

Если говорить конкретно о специфических для Канады моделях государственно-частного партнерства, то можно выделить следующие типы соглашений о государственно-частном партнерстве[1040]:

«проектирование – строительство», когда частный партнер занимается проектированием и строительством объектов инфраструктуры, руководствуясь требованиями, заданными государством, часто по фиксированной цене, так что все риски перерасхода средств несет частный сектор. При этом, в силу особенности данного типа соглашений, их не всегда относят к разновидностям государственно-частных партнерств;

«только финансирование», когда частная организация, зачастую компания по финансовым операциям, финансирует проект непосредственно либо используя различные механизмы в виде долгосрочной аренды или займов;

«контракты на эксплуатацию и техническое обслуживание», в рамках которых частный оператор управляет принадлежащими государству активами в течение определенного срока, при этом право собственности на них остается у государственной организации;

«строительство – финансирование», в рамках которых частный сектор занимается строительством и компенсирует капитальные затраты исключительно на период строительства;

«проектирование – строительство – финансирование – обслуживание», в рамках которых частный партнер проектирует, строит и финансирует объект, а также осуществляет полное обслуживание объекта или предоставляет услуги по содержанию и ремонту объекта в соответствии с долгосрочным соглашением;

«проектирование – строительство – финансирование – обслуживание – эксплуатация», в рамках которых частный партнер проектирует, осуществляет строительство и финансирование объекта, полное или частичное обслуживание объекта, а также эксплуатацию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением[1041]. Такой тип государственно-частного партнерства в основном используется при строительстве мостов, дорог, больниц, школ, систем водоснабжения и центров отдыха и досуга[1042];

«строительство – владение – эксплуатация», когда частный сектор финансирует, осуществляет строительство, а также владеет объектом и правом на его эксплуатацию на неограниченный срок. Ограничения со стороны государственного сектора указываются в соглашении;

концессионные соглашения, в рамках которых частный сектор является концессионером и обеспечивает инвестирование в объект и эксплуатацию объекта в течение определенного периода времени, по истечении которого право собственности возвращается государственному сектору[1043].

Приведем пример успешной реализации государственно-частного партнерства в Канаде. Город Ванкувер провинции Британская Колумбия в Канаде принял решение о совместном соглашении с частным сектором о модернизации захоронения промышленных отходов (включая утилизацию метана и углекислого газа, оказывающих серьезное воздействие на глобальное изменение климата) для использования в коммерческих целях. В рамках созданной структуры государственно-частного партнерства частный партнер взял на себя работу по проектированию, финансированию и строительству теплоэлектростанции. Станция использует газ, получаемый из органических отходов, в качестве альтернативного источника энергии, продаваемой частным партнером для местных промышленных целей. Высвобождающееся в процессе производства электроэнергии тепло, преобразуемое затем в горячую воду, продается частным партнером большому тепличному комплексу с целью отопления. Частная компания и город (городская администрация) участвуют в доходах от продажи электричества и тепловой энергии. Городская администрация Ванкувера является государственным партнером проекта. Городу принадлежит земельный участок, выделенный для захоронения отходов, город также осуществляет управление свалкой, которая расположена на земле, находящейся в собственности города. Частное партнерство проекта обеспечивается компанией по производству электроэнергии, которая учреждена как собственное дочернее предприятие, осуществляющее разработку, финансирование, строительство и управление проектами комбинированного производства тепловой и электрической энергии, а также специализирующееся на продаже электричества и тепла. Компания BC Hydro, British Columbia Crown Corporation, являясь подотчетной Министерству энергетики и природных ресурсов Канады, является покупателем и дистрибьютором электричества, производимого посредством комбинированного производства тепловой и электрической энергии. Еще одним частным партнером проекта является агропромышленный сектор, покупающий горячую воду, получаемую в процессе производства электроэнергии, и использующий ее при тепличном производстве. Строительство электростанции было завершено в сентябре 2003 года, в ноябре того же года объект был полностью сдан и начал работать с полной нагрузкой. (Начальная нагрузка составляла 5,55 МВт в год и увеличилась до 7,4 МВт в год после введения в эксплуатацию четвертого генератора в конце 2004 года). Использование газов из органических отходов подобным образом в большей степени, нежели их переработка посредством сжигания, способствует сокращению выбросов углекислого газа в атмосферу, и дает экологический эффект, в количественном выражении равный удалению 6000 машин с дорог и магистралей Канады[1044].

Уровень поддержки самой идеи и проектов государственно-частного партнерства населением Канады весьма высок. Девять из десяти канадцев считают, что правительство не в состоянии идти в ногу с растущими инфраструктурными потребностями страны. 2/3 канадцев поддерживают использование государственно-частного партнерства для обеспечения инфраструктуры и реализации некоторых государственных услуг. Поддержка населением провинции Онтарио идей государственно-частного партнерства выросла с 56 % в 2008 году до 64 % в 2010 году. Более половины членов профсоюза поддерживают государственно-частные партнерства[1045].

И это тоже одна из причин интереса к канадскому опыту правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства.

Как пишет А.В. Николаев, на возможность использования Россией опыта государственно-частного партнерства Канады указывают некоторые похожие условия развития экономик этих двух стран, таких как:

– сходство тихоокеанских районов России и Канады;

– реализация модели социальной рыночной экономики;

– традиция взаимодействия государства и частного сектора;

– значительное внимание, уделяемое бизнесом, обществом и властью корпоративной социальной ответственности;

– большое количество информационных ресурсов, созданных федеральным и региональными правительствами, частным сектором и неправительственными организациями[1046].

<< | >>
Источник: В.Е. Сазонов. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. 2012

Еще по теме § 2.13. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Канаде:

  1. § 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии
  2. § 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии
  3. § 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах
  4. § 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии
  5. § 2.18. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Перу
  6. § 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР
  7. § 2.5. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бельгии
  8. § 2.8. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Германии
  9. § 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии
  10. § 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике
  11. § 2.6. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бразилии
  12. § 2.9. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Дании
  13. § 2.7. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Великобритании
  14. § 2.3. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Азербайджане
  15. § 2.25. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Японии
  16. § 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании
  17. § 2.12. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Италии
  18. § 2.19. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Португалии
  19. § 2.4. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Аргентине
  20. § 2.22. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Чили