<<
>>

9. Работа по укреплению законности

Законность традиционно определяется как единообразное по­нимание и точное соблюдение установлений закона всеми орга­нами государства, хозяйственными и иными организациями, долж­ностными лицами и гражданами.

Несмотря на призывы к соблюдению законов, уровень закон­ности в хозяйственной сфере в советский период не мог призна­ваться достаточным. С началом рыночных преобразований, когда лозунг законности был отодвинут в сторону под предлогом огра­ничения вмешательства государства в предпринимательство, фак­тически произошло обрушение законности. Это проявляется в мас­совом и повсеместном нарушении требований нормативных уста­новлений. Огромные масштабы «теневой экономики», криминаль­ные захваты чужих предприятий, браконьерское расхищение при­родных рессурсов, нарушения налогового законодательства и т. п. свидетельствуют о необходимости радикальных мер по исправле­нию положения.

Требование обеспечения законности в предпринимательской деятельности выражает не только государственные и обществен­ные интересы. Оно предполагает создание нормальных условий хозяйствования в целом, а также нормализацию положения в каж­дой отдельной организации.

Надлежащая постановка дела по соблюдению законности на фирме позволяет добиться:

повышения прибыли путем предупреждения возможных нару­шений, влекущих значительные убытки;

предупреждения возможного применения мер административ­ной и даже уголовной ответственности в отношении руководства и персонала фирмы за допускаемые нарушения.

Серьезным просчетом законодательства о предприниматель­стве является отсутствие правила об ответственности руководите­ля за соблюдение законов в возглавляемой им организации. Об­щую ответственность за соблюдение законов и иных правовых ус­тановлений должен нести руководитель организации. Это вытека­ет из положения руководителя как лица, наделенного распоряди­тельными полномочиями в отношении нанимаемых работников и организующего всю деятельность. Если исполнение какого-то

3 Правовая работа

66

Правовая работа

67

9. Работа по укреплению законности



требования возложено руководителем на нижестоящее должност­ное лицо, то ответственность за совершенное нарушение также может возлагаться на это лицо.

В Квалификационном справочнике должностей Минтруда РФ 1998 г. указывается, что руководитель несет ответственность за по­следствия принимаемых решений, т. е. своих решений. Однако этой записи явно недостаточно. Требуется установление в законе об­щего положения об ответственности руководителя организации за соблюдение законности в деятельности возглавляемой им орга­низации.

Важным фактором укрепления законности в сфере экономи­ки является деятельность юридических служб. Усилия юристов в указанном направлении не должны рассматриваться как проти­востоящие интересам и устремлениям предпринимателей.

Изучение практики показывает, что нарушения предприни­мателями правопорядка зачастую обусловливаются незнакомством с действующим законодательством, отсутствием навыков рабо­тать по правилам, недооценкой отрицательных последствий не­соблюдения нормативных установлений.

В существующей обстановке работники юридической службы обязаны прежде всего разъяснять предпринимателям положения законодательства по соответствующим вопросам, содействовать по­иску законных вариантов решения хозяйственных задач. Позиция потворствования юристов нарушениям закона со стороны пред­принимателей не только не соответствует служебным и нравствен­ным требованиям к юридическим работникам, она нередко ведет к краху фирмы, тяжелым отрицательным последствиям для ее ру­ководства и самих юристов.

Задача обеспечения законности должна признаваться основ­ной в деятельности юридических служб. Ряд обязанностей по ор­ганизации соблюдения закона закреплен в Общем положении 1972 г. и Квалификационном справочнике Минтруда РФ 1998 г. Таковы, в частности, проверка соответствия законодательству про­ектов приказов, инструкций и других документов правового ха­рактера, принятие мер по изменению или отмене правовых ак­тов, изданных с нарушением действующего законодательства; обобщение и анализ результатов рассмотрения судебных и арбит­ражных дел и подготовка предложений об устранении недостат­ков; организация изучения должностными лицами нормативных актов и пропаганда действующего законодательства.

Следует четко представлять, что обязанности юристов в обес­печении законности сформулированы в нормативных актах о юри-

дической службе неполно и неточно. Принятое их определение ориентирует юриста на формальный контроль соответствия доку­ментов закону и на праворазъяснительную работу. Многолетний опыт применения Общего положения 1972 г. показывает, что даже надлежащее выполнение юристами обязанностей относительно обеспечения законности в том виде, как они определены в Об­щем положении, не позволяет добиться необходимого результа­та, а именно точного исполнения законов и иных правовых актов руководителями и персоналом фирмы.

Конечно же, требуется повышение значимости указаний и ре­комендаций юриста для администрации фирмы. Отдельные шаги в этом направлении делались, но оказались неудачными. Так, в п. 14 Общего положения 1972 г. устаноштено, что юрисконсульт обязан сообщить вышестоящей организации о выявленных нару­шениях законности, когда руководитель предприятия (организа­ции) вопреки заключению юрисконсульта подписал документ пра­вового характера, противоречащий действующему законодательст­ву. Однако данная норма фактически не применялась на практике. Некоторыми авторами высказывались предложения установить, что любой документ правового характера не должен приобретать «исполнительную силу» либо признаваться действительным без визы юрисконсульта.

В настоящее время аналогичная по сути норма, направленная на защиту прав акционеров корпораций, предлагается Комисси­ей по ценным бумагам и биржам (SEC) законодательным орга­нам США для внесения в акты, регулирующие деятельность кор­поративных юристов. Эти изменения должны предусматривать обя­занность корпоративного юриста сообщать о ставших ему извест­ными нарушениях, допущенных исполнительными органами ком­пании, совету директоров или собранию акционеров и привести к положению, когда юрист компании будет подотчетен акционе­рам и их выборным органам, а не менеджменту корпорации. Это предусматривает раздел 307 проекта Акта Сарбейнса-Оксли о кор­поративной ответственности (Sarbanes-Oxley Corporate Responsibility Act). Задача юриста, по мнению профессора права Иллинойского университета Ричарда Пэйнтера, состоит в том, чтобы воспре­пятствовать сделке, если она противоречит законам.

Вместе с тем подобные ситуации правового конфликта юри­дического работника с руководством фирмы не носят всеобщего характера и не охватывают проблемы обеспечения законности в Деятельности фирмы. Основная функция обеспечения законности заключается в налаживании исполнения сотрудниками фирмы тре­бований нормативных актов, относящихся к их деятельности.

L


68

Правовая работа

69

9. Работа по укреплению законности



В связи с пробуксовкой, неисполнением принимавшихся за­конодательных актов о хозяйственных реформах в 80-х гг. были проведены многочисленные изучения причин такого положения. Эти обследования позволили сделать вывод, что новые законода­тельные акты не исполняются потому, что в стране не выработа­ны механизмы, не отлажены приемы практического воплощения законов в повседневные действия людей.

В результате руководителям высших органов стало понятным, что без соответствующих организационно-обеспечительных мер не­возможно добиться исполнения законодательных установлений. С учетом этого в период с 1985 по 1990 г. стали издаваться поста­новления Правительства, снабженные программой мероприятий по организации его исполнения. Министерство юстиции СССР и Управление делами Правительства стали требовать в необходи­мых случаях от органов, вносивших проекты постановлений, со­ставления программ исполнения этих постановлений. Практика показала оправданность и эффективность таких мер.

После распада СССР указанный подход был на время поза­быт. Однако в последний период требования об организации ис­полнения законодательства получили нормативное закрепление. Так, в ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ1 «О Правительстве Российской Федерации» в качестве первоочередной обязанности Правительства предусмот­рены организация исполнения федеральных законов, указов Пре­зидента РФ, осуществление систематического контроля за их ис­полнением федеральными органами и субъектами Федерации, принятие мер по устранению нарушений.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 но­ября 2002 г. № 803" «О совершенствовании организации исполне­ния федеральных законов» после официального опубликования федеральных законов федеральные органы исполнительной влас­ти обязаны незамедлительно принять в рамках компетенции ме­ры по организации исполнения федеральных законов, обеспечить своевременное издание правовых актов, направленных на испол­нение федеральных законов.

Аналогичным образом и для юридической службы обеспечение законности на фирме — это в основном организационная про­блема. Обеспечить законность — означает прежде всего организо­вать исполнение соответствующими должностными лицами и ра­ботниками относящихся к ним положений нормативных актов.

'СЗРФ. 1997. №51. Ст. 5712. г СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4582.

Задача обеспечения законности требует осущестатения по ини­циативе юридической службы мер организационного характера, а общая работа по обеспечению законности должна быть разделе­на на два направления:

1) организация выполнения вновь изданных законодательных актов, относящихся к деятельности фирмы;

2) работа по укреплению законности в фирме в целом.

Это два взаимосвязанные, но различные по методам и сред­ствам направления работы. Рассмотрим их конкретное содержа­ние.

В случае издания нормативного акта, требующего реализации в деятельности фирмы, юридическая -служба совместно с други­ми подразделениями обязана осуществить комплекс организаци­онных действий. Самые необходимые среди них следующие:

выделить в нормативном акте пункты и положения, непос­редственно относящиеся к деятельности фирмы;

определить круг структурных подразделений и работников, в практической деятельности которых будут реализовываться новые правила;

определить меры, необходимые для организации практичес­кого выполнения нормативного акта, и составить программу орга­низации его выполнения;

предусмотреть выделение материально-технических ресурсов и денежных средств для проведения организационных меропри­ятий;

закрепить вытекающие из нормативного акта новые обязан­ности персонала в приказе по фирме, а при постоянном и суще­ственном характере таких обязанностей — включить их в положе­ния об отделах и должностные инструкции соответствующих ра­ботников;

провести изучение совместно с исполнителями порядка дей­ствий и всего хода работы по новым требованиям;

внести необходимые изменения в используемые в фирме блан­ки учетной и деловой документации в соответствии с новыми правилами;

внести необходимые изменения в используемые в хозяйствен­ной деятельности компьютерные программы;

наладить взаимодействие между соисполнителями, т. е, подраз­делениями и работниками, обеспечение согласованности, коор­динированное™ их действий при выполнении новых правил;

установить систематический контроль со стороны конкретных должностных лиц за исполнением:

71

70

9. Работа по укреплению законности

Правовая работа



а) организационных мер;

б) самих новых правил, с периодическим докладом руковод­ству о ходе исполнения.

Осуществление указанных организационных мер характеризу­ется достаточной сложностью и трудоемкостью, тем более при отсутствии у юридических работников навыков их проведения. При разработке и осуществлении программ организации исполнения законодательных актов юристам необходимо опираться на помощь руководства фирмы, поскольку в ходе этой работы приходится возлагать временные или постоянные задания на другие подраз­деления и сотрудников, нередко сталкиваясь с нежеланием пос­ледних принимать такие новшества, поэтому подготавливаемые программы желательно утверждать приказом руководителя. Вмес­те с тем, следует учитывать, что лишь в результате таких органи­зационных мер возможно внедрить требования законодательного акта в повседневную деятельность работников фирмы.

Как показывает изучение работы юристов на данном направ­лении, практику таких организационных мер целесообразно на­чинать с простейших актов либо отдельных положений закона, напрямую относящихся к деятельности фирмы. Лишь по мере на­копления у юридической службы опыта подобной работы стано­вится возможным налаживание исполнения объемных и сложных законодательных установлений.

Наряду с мерами по налаживанию исполнения новых законо­дательных актов, принимаемыми в связи с изданием таких актов, необходима работа по последовательному укреплению законнос­ти в деятельности организации.

Ее характерными чертами следует признать:

1) планомерность;

2) основанность на изучении и анализе состояния законности в фирме в целом или в отдельных ее подразделениях;

3) направленность на создание условий для надлежащего вы­полнения законодательных требований и устранение причин на­рушений законности.

По своей значимости второе направление не менее важно, чем первое. Уже в процессе плановых проверок и изучения исполне­ния соответствующих обязанностей выявляются нарушения и не­достатки в выполнении нормативных актов. Такая информация должна служить основанием для разработки и планомерного осу­ществления мер по укреплению законности в фирме. Таким обра­зом, проверочные, контрольные мероприятия должны перетекать в организационные меры по укреплению законности.

Традиционной формой работы по обеспечению законности было и остается визирование юрисконсультом проектов докумен­тов правового характера, принимаемых в организации.

При проверке соответствия закону представляемых на подпись руководителю организации проектов приказов, инструкций, по­ложений и других документов правового характера юридической службе предлагалось, прежде всего, выяснить:

правомочен ли руководитель организации издать приказ (дру­гой акт правового характера) по данному вопросу или решение вопросов, предусмотренных в проекте, относится к компетенции вышестоящих органов;

не требуется ли согласование с иным органом;

правильно ли сделаны ссылки на законы и другие норматив­ные акты.

Кроме того, считалось необходимым ознакомление с действу­ющими нормативными актами, которыми регулируется данный вопрос, и сличение содержания той части проекта, в которой име­ются ссылки на нормативные акты, с содержанием этих актов. Согласно принятой практике, если в проекте приказа (другого документа) воспроизводится текст того или иного нормативного акта, то этот текст должен приводиться дословно.

После согласования с заинтересованными подразделениями организации документ должен быть передан разработавшим его лицом для визирования в юридическую службу. Если проект со­ставлен правильно как по существу, так и по форме, начальнику юридического отдела (юрисконсульту) предписывается визиро­вать его.

В случае несоответствия подготовленного проекта действую­щим нормативным актам начальник юридического отдела (юрис­консульт), не визируя проект, дает заключение с предложениями о законном порядке разрешения рассматриваемых вопросов. В за­висимости от конкретных обстоятельств начальник юридического отдела (юрисконсульт) лично докладывает руководителю органи­зации свои замечания по проекту либо представляет письменное заключение, которое должно быть мотивированным, убедитель­ным, обоснованным в необходимых случаях со ссылкой на закон. На начальника юридического отдела (юрисконсульта) возла­гается контроль за соответствием требованиям законодательства приказов и других актов, изданных руководителями структурных подразделений организации. В связи с этим считается целесооб­разным, чтобы работники юридической службы периодически (в соответствии с планом работы) проверяли приказы и другие акты,


72
73

Правовая работа

изданные в структурных подразделениях. Если установлено, что акты приняты с нарушением действующего законодательства, то руководителю структурного подразделения вносится предложение об уточнении или отмене таких актов. При его отказе привести 'акт в соответствие с требованием законодательства, а также в дру­гих случаях грубого нарушения законности юридический отдел (юрисконсульт) предлагает руководителю организации отменить или изменить эти акты.

Критерии отбора документов, подлежащих контролю со сто­роны юридической службы, оговорены в п. 9«а» Общего поло­жения.

Они различаются:

по уровню принимаемых документов — проверке подлежат до­кументы, представляемые на подпись (утверждение) руководите­лю организации;

по характеру документа — контролю подвергаются правовые акты, причем не только приказы, инструкции, положения, но и другие правовые акты организации, в которых регламентируются обязанности подразделений по составлению технико-экономичес­кий документации, порядок ее согласования, утверждения и до­ведения до соответствующих служб. Эти документы должны визи­роваться юрисконсультом, если в них идет речь о правах и обя­занностях подразделений организации и должностных лиц, т. е. они имеют собственно юридическое содержание.

Необходимо отметить, что не все документы, оформляемые в организации, следует подвергать правовой проверке до их подпи­сания и принятия. Например, не требуют контроля со стороны юристов различные учетные акты, протоколы и т. п.

Основное назначение актов — фиксировать конкретные фак­ты и обстоятельства. Именно подписями участвующих в провер­ке, передаче или приемке ценностей лиц удостоверяется, что те или иные факты действительно имели место. Многие акты, офор­мляемые на предприятии, носят учетный характер (акты инвен­таризации, приемо-сдаточные). Другие, как, например, акт о при­емке товаров по количеству или качеству, не только фиксируют количество и качество принимаемых ценностей, но и содержат заключение о причинах брака либо недостачи, а также могут ука­зывать виновное лицо, Такие документы носят правовой харак­тер, однако по принятой практике не требуют визы юриста.

Не проверяются юридической службой (хотя подписываются руководителями организации) расчетные документы (платежные требования, аккредитивы) и транспортные накладные. Составление

9. Работа по укреплению законности

этих документов в значительной мере формализовано соответству­ющими обязательными к исполнению правилами. Так, инструк­ции Минфина РФ и ЦБ РФ, правила перевозок грузов определя­ют формы указанных документов, а банковские организации и соответственно органы транспорта контролируют правильность их заполнения при приеме документов. Работа по оформлению таких документов (именно оформление, но не сами документы) носит технико-операционный характер, поэтому юристам нет надобно­сти предварительно контролировать соответствие этих докумен­тов требованиям законодательства.

В пределах, очерченных Общим положением, права и обязан­ности юридической службы по обеспечению законности могут кон­кретизироваться другими, в том числе локальными, норматив­ными актами. Так, в актах, принимаемых в организации (напри­мер, в инструкции о правовой работе), устанавливается перечень документов (по наименованиям), которые должны визироваться юридической службой. Перечень должен составляться примени­тельно к конкретным условиям деятельности данной организа­ции.

Одним из основных документов в повседневной деятельности фирмы являются приказы администрации. Большинство из них содержат индивидуальные предписания, но издаются и приказы нормативного характера. В Общем положении приказы названы в числе документов, проверяемых юридической службой. Между тем многие приказы носят индивидуальный характер (о командиров­ках, приеме на работу и др.) и поэтому не требуют проверки. Следует также учитывать, что значительный объем работы, вы­полняемой юридической службой, не позволяет обеспечить конт­роль за изданием всех приказов. Представляется, что помимо при­казов нормативного характера в рассматриваемый перечень сле­дует включать приказы об увольнении рабочих и служащих по ини­циативе администрации, о временном переводе на другую рабо­ту, возмещении причиненного организации ущерба.

На необходимость проверки инструкций, определяющих спо­собы и приемы, используемые при выполнении определенного вида работ, или положений, в которых излагаются задачи, права и обязанности каждого структурного подразделения, указывалось, в частности, в Методических рекомендациях Министерства юс­тиции СССР от 14 февраля 1978 г.

Акты, принимаемые организациями в связи с регулировани­ем трудовых отношений, обычно именуются правилами. Основ­ным таким документом по российскому трудовому законодатель-



74

Правовая работа



ству признаются правила внутреннего трудового распорядка. При изучении соответствующих актов юристу необходимо добиваться, чтобы они не только соответствовали актам более высокого уров­ня и не противоречили друг Другу, но и были достаточно полны­ми по содержанию, изложены ясно 'и грамотно и оформлены над­лежащим образом с точки зрения юридической техники.

При надлежащей постановке дела проверка исключает приня­тие актов, противоречащих правовым установлениям. В случае не­соответствия документа требованиям закона юрист должен пред­ложить исправления, которые должны быть внесены в текст до­кумента.

Во избежание затруднений и конфликтов при правовой оцен­ке проектов документов приказом руководителя следует устанав­ливать предельные сроки для передачи документов юридической службе и сроки на их рассмотрение. В отношении объемных доку­ментов целесообразно устанавливать время на их проработку, на­пример, один день на 3 или 5 страниц" документа. Проекты доку­ментов обычно передаются юридической службе последней при наличии согласований и виз всех других заинтересованных под­разделений и лиц.

Как необходимый участок работы по укреплению законности следует рассматривать информирование должностных лиц о зако­нодательстве и пропаганду законодательства. При проведении за­нятий важны актуальность тематики лекций, ее связь с деятель­ностью сотрудников фирмы. Для проведения занятий следует при­влекать квалифицированных специалистов, хорошо знакомых не только с соответствующим нормативным материалом, но также с практикой его применения, способных ответить на конкретные вопросы аудитории.

Вопросы:

1. Законность в предпринимательской деятельности.

2. Обязанности юриста по обеспечению законности в организа­ции.

3. Порядок организации исполнения законодательных актов.

4. Обеспечение соответствия закону внутренних документов орга­низации.

<< | >>
Источник: Б. И. Пугинский, О. Г. Неверов.. Правовая работа: Учебник. .— М.: 2004. - 168 с.. 2004

Еще по теме 9. Работа по укреплению законности:

  1. Основные пути укрепления законности и правопорядка
  2. § 5. Основные направления укрепления законности и правопорядка
  3. Основные пути укрепления законности и правопорядка
  4. Глава 2. ОСНОВНЫЕ ПУТИ УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 25.4. Меры по укреплению законности и правопорядка
  6. РАЗДЕЛ V ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. 4) укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
  8. ЧАСТЬ 2 Работа с Божественным Законом
  9. Работа над проектами федеральных законов
  10. Материал для самостоятельной работы 3.1. Закон широтной зональности*
  11. В настоящее время отдельный закон, которым бы регламентировался порядок работы комиссии по служебным спорам, отсутствует.
  12. АНТИТРЕСТОВСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В АНГЛИИ И США. ЗАКОН ШЕРМАНА 1890 г., ЗАКОН КЛЕЙТОНА 1914 г. - ОСНОВА АМЕРИКАНСКОЙ СИСТЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ ЗАКОНОВ
  13. СТРОИТЕЛЬСТВО УКРЕПЛЕННЫХ ЛИНИЙ И ГОРОДОВ
  14. Укрепление абсолютизма.
  15. Ришелье и политика укрепления абсолютизма.