9. Работа по укреплению законности
Законность традиционно определяется как единообразное понимание и точное соблюдение установлений закона всеми органами государства, хозяйственными и иными организациями, должностными лицами и гражданами.
Несмотря на призывы к соблюдению законов, уровень законности в хозяйственной сфере в советский период не мог признаваться достаточным. С началом рыночных преобразований, когда лозунг законности был отодвинут в сторону под предлогом ограничения вмешательства государства в предпринимательство, фактически произошло обрушение законности. Это проявляется в массовом и повсеместном нарушении требований нормативных установлений. Огромные масштабы «теневой экономики», криминальные захваты чужих предприятий, браконьерское расхищение природных рессурсов, нарушения налогового законодательства и т. п. свидетельствуют о необходимости радикальных мер по исправлению положения.
Требование обеспечения законности в предпринимательской деятельности выражает не только государственные и общественные интересы. Оно предполагает создание нормальных условий хозяйствования в целом, а также нормализацию положения в каждой отдельной организации.
Надлежащая постановка дела по соблюдению законности на фирме позволяет добиться:
повышения прибыли путем предупреждения возможных нарушений, влекущих значительные убытки;
предупреждения возможного применения мер административной и даже уголовной ответственности в отношении руководства и персонала фирмы за допускаемые нарушения.
Серьезным просчетом законодательства о предпринимательстве является отсутствие правила об ответственности руководителя за соблюдение законов в возглавляемой им организации. Общую ответственность за соблюдение законов и иных правовых установлений должен нести руководитель организации. Это вытекает из положения руководителя как лица, наделенного распорядительными полномочиями в отношении нанимаемых работников и организующего всю деятельность. Если исполнение какого-то
3 Правовая работа
66 |
Правовая работа |
67 |
9. Работа по укреплению законности |
требования возложено руководителем на нижестоящее должностное лицо, то ответственность за совершенное нарушение также может возлагаться на это лицо.
В Квалификационном справочнике должностей Минтруда РФ 1998 г. указывается, что руководитель несет ответственность за последствия принимаемых решений, т. е. своих решений. Однако этой записи явно недостаточно. Требуется установление в законе общего положения об ответственности руководителя организации за соблюдение законности в деятельности возглавляемой им организации.
Важным фактором укрепления законности в сфере экономики является деятельность юридических служб. Усилия юристов в указанном направлении не должны рассматриваться как противостоящие интересам и устремлениям предпринимателей.
Изучение практики показывает, что нарушения предпринимателями правопорядка зачастую обусловливаются незнакомством с действующим законодательством, отсутствием навыков работать по правилам, недооценкой отрицательных последствий несоблюдения нормативных установлений.
В существующей обстановке работники юридической службы обязаны прежде всего разъяснять предпринимателям положения законодательства по соответствующим вопросам, содействовать поиску законных вариантов решения хозяйственных задач. Позиция потворствования юристов нарушениям закона со стороны предпринимателей не только не соответствует служебным и нравственным требованиям к юридическим работникам, она нередко ведет к краху фирмы, тяжелым отрицательным последствиям для ее руководства и самих юристов.
Задача обеспечения законности должна признаваться основной в деятельности юридических служб. Ряд обязанностей по организации соблюдения закона закреплен в Общем положении 1972 г. и Квалификационном справочнике Минтруда РФ 1998 г. Таковы, в частности, проверка соответствия законодательству проектов приказов, инструкций и других документов правового характера, принятие мер по изменению или отмене правовых актов, изданных с нарушением действующего законодательства; обобщение и анализ результатов рассмотрения судебных и арбитражных дел и подготовка предложений об устранении недостатков; организация изучения должностными лицами нормативных актов и пропаганда действующего законодательства.
Следует четко представлять, что обязанности юристов в обеспечении законности сформулированы в нормативных актах о юри-
дической службе неполно и неточно. Принятое их определение ориентирует юриста на формальный контроль соответствия документов закону и на праворазъяснительную работу. Многолетний опыт применения Общего положения 1972 г. показывает, что даже надлежащее выполнение юристами обязанностей относительно обеспечения законности в том виде, как они определены в Общем положении, не позволяет добиться необходимого результата, а именно точного исполнения законов и иных правовых актов руководителями и персоналом фирмы.
Конечно же, требуется повышение значимости указаний и рекомендаций юриста для администрации фирмы. Отдельные шаги в этом направлении делались, но оказались неудачными. Так, в п. 14 Общего положения 1972 г. устаноштено, что юрисконсульт обязан сообщить вышестоящей организации о выявленных нарушениях законности, когда руководитель предприятия (организации) вопреки заключению юрисконсульта подписал документ правового характера, противоречащий действующему законодательству. Однако данная норма фактически не применялась на практике. Некоторыми авторами высказывались предложения установить, что любой документ правового характера не должен приобретать «исполнительную силу» либо признаваться действительным без визы юрисконсульта.
В настоящее время аналогичная по сути норма, направленная на защиту прав акционеров корпораций, предлагается Комиссией по ценным бумагам и биржам (SEC) законодательным органам США для внесения в акты, регулирующие деятельность корпоративных юристов. Эти изменения должны предусматривать обязанность корпоративного юриста сообщать о ставших ему известными нарушениях, допущенных исполнительными органами компании, совету директоров или собранию акционеров и привести к положению, когда юрист компании будет подотчетен акционерам и их выборным органам, а не менеджменту корпорации. Это предусматривает раздел 307 проекта Акта Сарбейнса-Оксли о корпоративной ответственности (Sarbanes-Oxley Corporate Responsibility Act). Задача юриста, по мнению профессора права Иллинойского университета Ричарда Пэйнтера, состоит в том, чтобы воспрепятствовать сделке, если она противоречит законам.
Вместе с тем подобные ситуации правового конфликта юридического работника с руководством фирмы не носят всеобщего характера и не охватывают проблемы обеспечения законности в Деятельности фирмы. Основная функция обеспечения законности заключается в налаживании исполнения сотрудниками фирмы требований нормативных актов, относящихся к их деятельности.
L |
68 |
Правовая работа |
69 |
9. Работа по укреплению законности |
В связи с пробуксовкой, неисполнением принимавшихся законодательных актов о хозяйственных реформах в 80-х гг. были проведены многочисленные изучения причин такого положения. Эти обследования позволили сделать вывод, что новые законодательные акты не исполняются потому, что в стране не выработаны механизмы, не отлажены приемы практического воплощения законов в повседневные действия людей.
В результате руководителям высших органов стало понятным, что без соответствующих организационно-обеспечительных мер невозможно добиться исполнения законодательных установлений. С учетом этого в период с 1985 по 1990 г. стали издаваться постановления Правительства, снабженные программой мероприятий по организации его исполнения. Министерство юстиции СССР и Управление делами Правительства стали требовать в необходимых случаях от органов, вносивших проекты постановлений, составления программ исполнения этих постановлений. Практика показала оправданность и эффективность таких мер.
После распада СССР указанный подход был на время позабыт. Однако в последний период требования об организации исполнения законодательства получили нормативное закрепление. Так, в ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ1 «О Правительстве Российской Федерации» в качестве первоочередной обязанности Правительства предусмотрены организация исполнения федеральных законов, указов Президента РФ, осуществление систематического контроля за их исполнением федеральными органами и субъектами Федерации, принятие мер по устранению нарушений.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 803" «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов» после официального опубликования федеральных законов федеральные органы исполнительной власти обязаны незамедлительно принять в рамках компетенции меры по организации исполнения федеральных законов, обеспечить своевременное издание правовых актов, направленных на исполнение федеральных законов.
Аналогичным образом и для юридической службы обеспечение законности на фирме — это в основном организационная проблема. Обеспечить законность — означает прежде всего организовать исполнение соответствующими должностными лицами и работниками относящихся к ним положений нормативных актов.
'СЗРФ. 1997. №51. Ст. 5712. г СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4582.
Задача обеспечения законности требует осущестатения по инициативе юридической службы мер организационного характера, а общая работа по обеспечению законности должна быть разделена на два направления:
1) организация выполнения вновь изданных законодательных актов, относящихся к деятельности фирмы;
2) работа по укреплению законности в фирме в целом.
Это два взаимосвязанные, но различные по методам и средствам направления работы. Рассмотрим их конкретное содержание.
В случае издания нормативного акта, требующего реализации в деятельности фирмы, юридическая -служба совместно с другими подразделениями обязана осуществить комплекс организационных действий. Самые необходимые среди них следующие:
выделить в нормативном акте пункты и положения, непосредственно относящиеся к деятельности фирмы;
определить круг структурных подразделений и работников, в практической деятельности которых будут реализовываться новые правила;
определить меры, необходимые для организации практического выполнения нормативного акта, и составить программу организации его выполнения;
предусмотреть выделение материально-технических ресурсов и денежных средств для проведения организационных мероприятий;
закрепить вытекающие из нормативного акта новые обязанности персонала в приказе по фирме, а при постоянном и существенном характере таких обязанностей — включить их в положения об отделах и должностные инструкции соответствующих работников;
провести изучение совместно с исполнителями порядка действий и всего хода работы по новым требованиям;
внести необходимые изменения в используемые в фирме бланки учетной и деловой документации в соответствии с новыми правилами;
внести необходимые изменения в используемые в хозяйственной деятельности компьютерные программы;
наладить взаимодействие между соисполнителями, т. е, подразделениями и работниками, обеспечение согласованности, координированное™ их действий при выполнении новых правил;
установить систематический контроль со стороны конкретных должностных лиц за исполнением:
71 |
70 |
9. Работа по укреплению законности |
Правовая работа |
а) организационных мер;
б) самих новых правил, с периодическим докладом руководству о ходе исполнения.
Осуществление указанных организационных мер характеризуется достаточной сложностью и трудоемкостью, тем более при отсутствии у юридических работников навыков их проведения. При разработке и осуществлении программ организации исполнения законодательных актов юристам необходимо опираться на помощь руководства фирмы, поскольку в ходе этой работы приходится возлагать временные или постоянные задания на другие подразделения и сотрудников, нередко сталкиваясь с нежеланием последних принимать такие новшества, поэтому подготавливаемые программы желательно утверждать приказом руководителя. Вместе с тем, следует учитывать, что лишь в результате таких организационных мер возможно внедрить требования законодательного акта в повседневную деятельность работников фирмы.
Как показывает изучение работы юристов на данном направлении, практику таких организационных мер целесообразно начинать с простейших актов либо отдельных положений закона, напрямую относящихся к деятельности фирмы. Лишь по мере накопления у юридической службы опыта подобной работы становится возможным налаживание исполнения объемных и сложных законодательных установлений.
Наряду с мерами по налаживанию исполнения новых законодательных актов, принимаемыми в связи с изданием таких актов, необходима работа по последовательному укреплению законности в деятельности организации.
Ее характерными чертами следует признать:
1) планомерность;
2) основанность на изучении и анализе состояния законности в фирме в целом или в отдельных ее подразделениях;
3) направленность на создание условий для надлежащего выполнения законодательных требований и устранение причин нарушений законности.
По своей значимости второе направление не менее важно, чем первое. Уже в процессе плановых проверок и изучения исполнения соответствующих обязанностей выявляются нарушения и недостатки в выполнении нормативных актов. Такая информация должна служить основанием для разработки и планомерного осуществления мер по укреплению законности в фирме. Таким образом, проверочные, контрольные мероприятия должны перетекать в организационные меры по укреплению законности.
Традиционной формой работы по обеспечению законности было и остается визирование юрисконсультом проектов документов правового характера, принимаемых в организации.
При проверке соответствия закону представляемых на подпись руководителю организации проектов приказов, инструкций, положений и других документов правового характера юридической службе предлагалось, прежде всего, выяснить:
правомочен ли руководитель организации издать приказ (другой акт правового характера) по данному вопросу или решение вопросов, предусмотренных в проекте, относится к компетенции вышестоящих органов;
не требуется ли согласование с иным органом;
правильно ли сделаны ссылки на законы и другие нормативные акты.
Кроме того, считалось необходимым ознакомление с действующими нормативными актами, которыми регулируется данный вопрос, и сличение содержания той части проекта, в которой имеются ссылки на нормативные акты, с содержанием этих актов. Согласно принятой практике, если в проекте приказа (другого документа) воспроизводится текст того или иного нормативного акта, то этот текст должен приводиться дословно.
После согласования с заинтересованными подразделениями организации документ должен быть передан разработавшим его лицом для визирования в юридическую службу. Если проект составлен правильно как по существу, так и по форме, начальнику юридического отдела (юрисконсульту) предписывается визировать его.
В случае несоответствия подготовленного проекта действующим нормативным актам начальник юридического отдела (юрисконсульт), не визируя проект, дает заключение с предложениями о законном порядке разрешения рассматриваемых вопросов. В зависимости от конкретных обстоятельств начальник юридического отдела (юрисконсульт) лично докладывает руководителю организации свои замечания по проекту либо представляет письменное заключение, которое должно быть мотивированным, убедительным, обоснованным в необходимых случаях со ссылкой на закон. На начальника юридического отдела (юрисконсульта) возлагается контроль за соответствием требованиям законодательства приказов и других актов, изданных руководителями структурных подразделений организации. В связи с этим считается целесообразным, чтобы работники юридической службы периодически (в соответствии с планом работы) проверяли приказы и другие акты,
72 |
73 |
Правовая работа
изданные в структурных подразделениях. Если установлено, что акты приняты с нарушением действующего законодательства, то руководителю структурного подразделения вносится предложение об уточнении или отмене таких актов. При его отказе привести 'акт в соответствие с требованием законодательства, а также в других случаях грубого нарушения законности юридический отдел (юрисконсульт) предлагает руководителю организации отменить или изменить эти акты.
Критерии отбора документов, подлежащих контролю со стороны юридической службы, оговорены в п. 9«а» Общего положения.
Они различаются:
по уровню принимаемых документов — проверке подлежат документы, представляемые на подпись (утверждение) руководителю организации;
по характеру документа — контролю подвергаются правовые акты, причем не только приказы, инструкции, положения, но и другие правовые акты организации, в которых регламентируются обязанности подразделений по составлению технико-экономический документации, порядок ее согласования, утверждения и доведения до соответствующих служб. Эти документы должны визироваться юрисконсультом, если в них идет речь о правах и обязанностях подразделений организации и должностных лиц, т. е. они имеют собственно юридическое содержание.
Необходимо отметить, что не все документы, оформляемые в организации, следует подвергать правовой проверке до их подписания и принятия. Например, не требуют контроля со стороны юристов различные учетные акты, протоколы и т. п.
Основное назначение актов — фиксировать конкретные факты и обстоятельства. Именно подписями участвующих в проверке, передаче или приемке ценностей лиц удостоверяется, что те или иные факты действительно имели место. Многие акты, оформляемые на предприятии, носят учетный характер (акты инвентаризации, приемо-сдаточные). Другие, как, например, акт о приемке товаров по количеству или качеству, не только фиксируют количество и качество принимаемых ценностей, но и содержат заключение о причинах брака либо недостачи, а также могут указывать виновное лицо, Такие документы носят правовой характер, однако по принятой практике не требуют визы юриста.
Не проверяются юридической службой (хотя подписываются руководителями организации) расчетные документы (платежные требования, аккредитивы) и транспортные накладные. Составление
9. Работа по укреплению законности
этих документов в значительной мере формализовано соответствующими обязательными к исполнению правилами. Так, инструкции Минфина РФ и ЦБ РФ, правила перевозок грузов определяют формы указанных документов, а банковские организации и соответственно органы транспорта контролируют правильность их заполнения при приеме документов. Работа по оформлению таких документов (именно оформление, но не сами документы) носит технико-операционный характер, поэтому юристам нет надобности предварительно контролировать соответствие этих документов требованиям законодательства.
В пределах, очерченных Общим положением, права и обязанности юридической службы по обеспечению законности могут конкретизироваться другими, в том числе локальными, нормативными актами. Так, в актах, принимаемых в организации (например, в инструкции о правовой работе), устанавливается перечень документов (по наименованиям), которые должны визироваться юридической службой. Перечень должен составляться применительно к конкретным условиям деятельности данной организации.
Одним из основных документов в повседневной деятельности фирмы являются приказы администрации. Большинство из них содержат индивидуальные предписания, но издаются и приказы нормативного характера. В Общем положении приказы названы в числе документов, проверяемых юридической службой. Между тем многие приказы носят индивидуальный характер (о командировках, приеме на работу и др.) и поэтому не требуют проверки. Следует также учитывать, что значительный объем работы, выполняемой юридической службой, не позволяет обеспечить контроль за изданием всех приказов. Представляется, что помимо приказов нормативного характера в рассматриваемый перечень следует включать приказы об увольнении рабочих и служащих по инициативе администрации, о временном переводе на другую работу, возмещении причиненного организации ущерба.
На необходимость проверки инструкций, определяющих способы и приемы, используемые при выполнении определенного вида работ, или положений, в которых излагаются задачи, права и обязанности каждого структурного подразделения, указывалось, в частности, в Методических рекомендациях Министерства юстиции СССР от 14 февраля 1978 г.
Акты, принимаемые организациями в связи с регулированием трудовых отношений, обычно именуются правилами. Основным таким документом по российскому трудовому законодатель-
74 |
Правовая работа |
ству признаются правила внутреннего трудового распорядка. При изучении соответствующих актов юристу необходимо добиваться, чтобы они не только соответствовали актам более высокого уровня и не противоречили друг Другу, но и были достаточно полными по содержанию, изложены ясно 'и грамотно и оформлены надлежащим образом с точки зрения юридической техники.
При надлежащей постановке дела проверка исключает принятие актов, противоречащих правовым установлениям. В случае несоответствия документа требованиям закона юрист должен предложить исправления, которые должны быть внесены в текст документа.
Во избежание затруднений и конфликтов при правовой оценке проектов документов приказом руководителя следует устанавливать предельные сроки для передачи документов юридической службе и сроки на их рассмотрение. В отношении объемных документов целесообразно устанавливать время на их проработку, например, один день на 3 или 5 страниц" документа. Проекты документов обычно передаются юридической службе последней при наличии согласований и виз всех других заинтересованных подразделений и лиц.
Как необходимый участок работы по укреплению законности следует рассматривать информирование должностных лиц о законодательстве и пропаганду законодательства. При проведении занятий важны актуальность тематики лекций, ее связь с деятельностью сотрудников фирмы. Для проведения занятий следует привлекать квалифицированных специалистов, хорошо знакомых не только с соответствующим нормативным материалом, но также с практикой его применения, способных ответить на конкретные вопросы аудитории.
Вопросы:
1. Законность в предпринимательской деятельности.
2. Обязанности юриста по обеспечению законности в организации.
3. Порядок организации исполнения законодательных актов.
4. Обеспечение соответствия закону внутренних документов организации.
Еще по теме 9. Работа по укреплению законности:
- Основные пути укрепления законности и правопорядка
- § 5. Основные направления укрепления законности и правопорядка
- Основные пути укрепления законности и правопорядка
- Глава 2. ОСНОВНЫЕ ПУТИ УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- 25.4. Меры по укреплению законности и правопорядка
- РАЗДЕЛ V ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- 4) укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- ЧАСТЬ 2 Работа с Божественным Законом
- Работа над проектами федеральных законов
- Материал для самостоятельной работы 3.1. Закон широтной зональности*
- В настоящее время отдельный закон, которым бы регламентировался порядок работы комиссии по служебным спорам, отсутствует.
- АНТИТРЕСТОВСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В АНГЛИИ И США. ЗАКОН ШЕРМАНА 1890 г., ЗАКОН КЛЕЙТОНА 1914 г. - ОСНОВА АМЕРИКАНСКОЙ СИСТЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ ЗАКОНОВ
- СТРОИТЕЛЬСТВО УКРЕПЛЕННЫХ ЛИНИЙ И ГОРОДОВ
- Укрепление абсолютизма.
- Ришелье и политика укрепления абсолютизма.